南方航空护林工作浅谈

史永林

（国家林业局南方航空护林总站，云南 昆明 650021）

南方航空护林工作浅谈

史永林

（国家林业局南方航空护林总站，云南 昆明 650021）

南方航空护林工作开展55年来，已经初步建立了适合南方特点的航空护林运行管理机制。但当前还存在大中型及高原型灭火机源紧缺，航行保障基础设施建设滞后、航护技术队伍规模偏小、行业技术标准缺失，特殊工种岗位人员待遇偏低等问题。分析这些问题主要是经费投入不足，管理体制机制不顺，低空空域开放不到位，通航工业发展落后等原因造成的，针对存在的这些问题提出了对策建议。

航空护林；南方；管理体制；航护技术队伍

党的十八大以来，党中央、国务院对林业工作高度重视，将生态文明建设写进《党章》，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，成为党的事业重要组成部分，习近平总书记多次做出重要批示指示，把林业的地位作用提升到前所未有的战略高度，中央采取了一系列重大举措加快林业改革发展，并出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，赋予林业重大使命和艰巨任务[1]。森林防火是中国防灾减灾工作的重要组成部分，是国家公共应急体系建设的重要内容，是社会稳定和林区群众安居乐业的重要保障，是加快林业发展，加强生态文明建设的基础和前提，事关森林资源和生态安全，事关林区群众生命财产安全，事关国有林区和国有林场改革发展稳定大局。航空护林是世界发达国家森林防火的优先发展方向，是当今世界公认的森林火灾扑救最有效手段，航空直接灭火能力的强弱，已成为衡量一个国家森林防火水平高低的标志之一。处置突发森林火灾时，充分利用灭火飞机的空中优势，通过空中洒水，快速、高效扑救火灾，已成为南方森林火灾扑救的首选手段。

1 南方航空护林现状

近年来，随着国家支持通用航空发展的力度逐步加大，航空护林的发展也取得了积极成效，特别是“十二五”以来，在国家林业局、国家森林防火指挥部的大力支持下，南方航空护林系统在航空护林机构、租机数量、飞行小时、作业手段、工作拓展、从业人员数量等方面都得到了较快发展。

1.1 历史沿革

1961年11月，林业部西南航空护林总站在云南昆明成立，2012年10月，国家林业局将西南航空护林总站更名为“国家林业局南方航空护林总站”（以下简称“总站”）。55年来总站经历了下放、合并、撤销、恢复、上收的过程。虽然经历了坎坷和曲折，但森林航空消防战线的工作者不畏艰难、不怕艰苦，积极为森林航空消防工作做贡献[2]。1985年南方航空护林总站恢复之初，根据林业部“边开航边建站”的指示精神，总站在条件极为艰难的情况下，开展航空护林工作，总站直属的思茅站（现更名为普洱站）、西昌站于1986年开航，百色站1987年开航，成都、保山航站分别于1991、1992年相继开航，至1997年丽江站开航，总站下设的6个直属航站全部顺利开展航空护林工作。根据工作需要，总站除管理航空护林业务工作外，1995年和1997年分别加挂西南森林防火协调中心（2017年更名为南方森林防火协调中心）、西南卫星林火监测分中心，2000年和2012年分别加挂西南森林防火物资储备中心和南方森林航空消防训练基地等，现为一套人马，五块牌子。

1.2 业务范围

建站初期，总站的业务范围为云南、广西、四川3省（区），并在贵州进行试航及短暂开航。2007年河南、江西两省开航并建站，拉开了南方各省建立省属航空护林机构的序幕。2010年国家森林防火指挥部、国家林业局印发了《森林航空消防管理办法（试行）》（国森防〔2010〕20号），明确总站负责南方18省份的森林航空消防协调管理工作；2017年国家林业局办公室批复总站职能（办人字〔2017〕40号）正式明确了总站职能范围。

经过55年的发展，截至2016年底，南方护区已有浙江、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、重庆、云南等12省（市）开展航空护林工作，其中“十一五”新增江西、河南、广东开航，“十二五”新增重庆、山东、湖南、湖北、浙江开航，“十三五”已新增福建开航。目前共建有17个航空护林站（局），并设有浙江建德，山东平阴、莱芜、聊城，福建福州，江西南昌、赣州、九江，河南南阳、洛阳，湖北老河口、咸宁，湖南长沙，广东梅州、河源、云浮、清远、韶关，广西柳州、梧州、田阳、田林，重庆龙兴、黔江、万州，四川西昌、盐源、攀枝花、金川、九寨沟、道孚、泸州、绵阳，云南普洱、保山、大理、丽江、江川共38个季节性森林航空消防基地和临时作业点，在云南丽江、保山、玉溪和四川盐源建成了4个航空护林直升机场并投入使用，此外四川金川航空护林直升机场正在建设当中，江西南昌、广东惠州、湖北咸宁3个航空护林直升机场建设项目正在申报之中。

1.3 地位作用

航空护林工作在我国生态文明建设和林业工作中有着特殊的地位，并发挥着重要作用，是现阶段科技含量较高的预防和扑救森林火灾的先进手段，属于抢险救灾性质的社会公益性事业，是我国森林防火工作和通用航空应急救援体系的组成部分，是建设社会主义生态文明的重要基础保障之一[3]。其作用主要体现在几个方面：一是保护森林资源安全。在森林防火中，主要以开展洒水灭火、机（索、滑）降灭火、空中指挥、火情侦察、火场急救、空投空运、防火宣传等手段，在森林防火事业中发挥着不可替代的重要作用。据统计，“十二五”期间，南方森林航空消防业务飞行共计飞行2 068架次4 028小时，空中发现和参与处置林火462起，对其中的346起林火实施了吊桶灭火，吊灭飞行839架次1 755小时，洒水8 337桶。与“十一五”相比，航护面积扩大了3倍多，使用的飞机数量增加了89%，吊桶灭火飞行架次提高了81%，飞行时间提高了90.5%，洒水桶数提高了122%。进入“十三五”以来，特别是2017年春航期间，K-32直升机已经在滇西北、川西3 500 m以上林区取得了吊桶洒水灭火实质性突破，发挥出了航空扑火空中优势。二是维护森林生态系统平衡。通过空中对野生保护动植物监测，救助野生动物，实施人工增雨，开展森林病虫害防治等多种措施，维护森林生态平衡。三是保护重要设施免受火灾危害。采用空中直接扑火，可以有效保护通过林区的油气管线、电线电缆和林区中的重要军事设施、民用设施等，同时可以避免地面人员进入上述危险地段扑火带来的安全威胁。四是保护林区群众的生命财产安全。通过空中洒水，可以有效阻截烧向民房林火。可对被困和受伤群众采取空中紧急救援。五是参与各类应急救援工作。应地方政府请求，积极参与地震、泥石流、雪灾救援和维稳处突、紧急医疗转运，以及空中搜寻山区迷路和受困人员等。

1.4 使用机型

目前我国南方航空护林使用的直升机型主要有俄制系列K-32、M-26、M-171、M-8，欧洲空客直升机公司生产EC-225、EC-135、AS-350B3，北美贝尔直升机公司生产的BELL-412、BELL-429，美国西科斯基直升机公司生产的S-76等，这些直升机的飞行速度在200 km/h左右，航程在3小时以内，最小型直升机载2～3人，最大M-26可载100多人。在南方林区K-32直升机吊水能力强，机动灵活，是较理想的山区扑火机型，普遍受到欢迎。固定翼飞机主要有Y-12、Y-5（停用）、C-208，但用量越来越少，主要用于巡护、火情侦察和人工增雨等。

1.5 业务队伍

目前，南方航空护林系统17个航空护林站（局）按从业人员身份划分，总站及直属6个航站为中直公益一类事业单位，江西、武当山航站（局）为参公管理单位，湖北咸宁市航站为市属事业单位，其余各航站均为省林业厅（局）直管公益一类事业单位。各站（局）在编在职从业人员共计266人，其中飞行观察员125名、飞行调度员58名、航管人员5名（在职培训）。每年租用各类飞机100架（次）左右，通航公司参与航护作业的机组人员700人（次）左右。通过航空扑火专业训练的机降扑火队共30支511人。

2 存在问题及分析

当前，我国通用航空及航空护林迎来了大好发展机遇，同时也存在着一些制约发展的困难和问题。从总体上看，通用航空发展水平还处于较低层次，与我国世界第二大经济体的地位不相符，导致航空护林事业发展速度与生态文明建设要求不相适应。随着城镇化进程加快和农村劳动力外出务工，在家务农青壮年减少，森林防火地面专业队、半专业队人员年龄普遍偏高，体能及战斗力下降明显，而森林防火从季节性防火向全年防火转变，防火任务日益繁重，导致地方政府对航空护林的需求急剧增加与航空护林力量薄弱的矛盾越来越突出。

2.1 存在问题

南方航空护林虽经过了半个多世纪的发展，但仍然存在一些问题，主要有大中型直升机数量少，通用航空及航空护林基础设施薄弱、科技化水平较低；受编制及航空护林专业教育水平制约，从业人员数量较少，综合素质不高；科研力量薄弱，行业作业标准化制定滞后；从业人员收入水平与高风险作业不相符，待遇明显偏低等。

2.1.1 大中型及高原型机源不足

2.1.2 基础设施建设滞后

航空护林飞行属于通用航空范畴，至2014年底，我国通用机场及起降点数量达到399个，其中持有民用机场使用许可证的通用航空机场、起降场114个，通用航空临时机场（起降点）285个。与通航发达国家相比，中国通航机场（含临时起降点）仅是美国的2%，也远低于巴西的2 500个、澳大利亚的2 324个和加拿大的1 700个。此外，由南方航空护林系统自建临时起降点、飞行保障基地偏少，目前总站建设有保山长岭岗、丽江白沙、西昌盐源、玉溪江川4个直升机场（起降点）；广东航站与警航合建河源、增城起降点，自建清远、韶关起降点；山东航站自建莱芜雪野起降点；武当山航站与民航合建机场，航空护林专用直升机场和起降点加起来只有10个。

2.1.3 队伍规模偏小

受编制限制，南方航空护林系统从业人员数量较少、队伍规模偏小，大多数省只有1个航站，每个站十几二十个人，无法完全承担全省航护工作。加之国内无专门培养航空护林专业技术人才的高校、专业，连专业课程也没有设置，导致航空护林专业教育水平较低，当前的培养技术人才只能依靠总站组织和从业人员的言传身教，培养时间较长，且培养专业化程度不高。

2.1.4 行业标准缺失

行业标准的缺失分为通航作业标准和航空护林作业标准两方面。现阶段国内通航飞行的管制、保障等标准，均按照运输航空标准执行，标准过高，严重制约了航空护林飞行。飞行主体在飞行前需做大量的协调、沟通工作，需层层严格审批，批复时间较长、程序烦琐。航空护林作业标准受科研水平及发展水平限制，标准制定工作明显滞后，仅出台了航空护林基础设施建设标准[4]。其余如航空直接灭火技术标准、航空巡护侦察技术标准、专业设备装备配备标准、从业人员待遇标准等都缺失[5]。

2.1.5 待遇偏低

在对区域内地质进行详细调查之后，相关部门和专业人员应当针对调查情况，对调查区域进行科学的分析研究，明确不同类型的地质灾害危险性及环境的影响，对地质灾害危险性进行分级分区。

航空护林作业在通航飞行中属于风险性较大、技术性要求较高的作业种类，在山区林间、峡谷水源及在火场上空飞行难度较大。一是在高海拔地区，直升机发动机功率减载严重，外载荷下降，吊水量减少，影响航空直接灭火效果。二是高空氧气稀薄，航油燃烧不充分，火场树木燃烧导致上空气流紊乱，飞行姿态难以保持，直升机吊桶灭火作业难度和风险加大。三是直升机为非密封舱，无法加压供氧，飞行机组、观察员需克服高原反应，长期在高空缺氧、高噪音环境及狭小机舱中工作，对听力、大脑和脊柱都有损伤，容易患上职业病。然而南方航空护林系统从业人员的待遇普遍偏低，一是事业单位收入改革迟迟不到位，且绩效工资评价中没有纳入高危、高风险、高强度职业等因素。二是从事飞行、调度等一线岗位的职员，其专业技术工种得不到认可，其应享受的职业待遇得不到保障和落实。三是现行的补助标准远低于通航企业同机作业人员及部队航空飞行和保障人员，只有他们待遇平均水平的1/15左右。四是无职业病防治措施及保障机制，致使部分长期在高原飞行的观察员出现听力下降和受损而得不到有效医治。

2.2 原因分析

2.2.1 管理体制机制不顺

国内缺乏系统的航空护林管理规定，没有相应的法律、法规、政策及标准支撑。其管理参照民用运输航空相关规则，标准高、程序多、管制严，不利于航空护林应急抢险救灾飞行。

2.2.2 经费投入不足

国家投入通航产业资金不足，基础设施薄弱，科技化水平较低，低空飞行监控手段缺乏，通航机场少、地面固定基地运营商（FBO）较少、航油供应渠道不畅等，严重制约航空护林作业。中央和地方投入航空护林飞行经费严重不足，航护飞机的租用无法满足森林防火工作需求，特别在春季3-5月全国防火紧要期，南北方之间、各省之间用机矛盾较为突出。

2.2.3 低空空域开放不到位

通航飞行往往都在真高1000 m以下，目前空域分类管理未落实到位，低空空域管制严格，仍然是凡飞必报，即便是航空护林应急救灾飞行也无法按需起飞。民航系统未针对通航作业的特性开展相关工作，低空飞行与管制联系不畅，未发布低空空域管理使用规定及低空目视飞行航图，严重制约通用航空产业发展及规模扩大，影响了航空护林作业顺畅飞行。

2.2.4 通航工业发展落后

一是通航制造业落后，生产大中型、高原型直升机能力不足，航空护林机源紧缺。二是民航系统对通用航空保障能力较弱，缺乏必备的设施设备。因通航基础设施薄弱，通航飞行多依赖民航运输机场，其保障通航飞行的设施、设备不足，无法发挥通航及航空护林的机动、灵活特性。三是专业人才紧缺。飞行、航管、气象、航油技术人员紧缺。国内60岁以上还在参与航空护林作业的飞行员不少，个别已达70岁，此外中国飞行员工资比美国还高，一名成熟航管员年薪也要达20多万，这些不正常现象都是专业人才短缺造成的。

3 对策建议

随着国家支持通用航空发展的力度不断加大及《通用航空“十三五”发展规划》的实施，国内通用航空的发展势必迎来又一个高峰，同时也将极大的带动航空护林的发展，为确保打好生态文明建设保障基础，有效保护森林资源和森林生态系统，对发展南方航空护林提出如下设想。

3.1 做好顶层设计，完善航空护林相关政策

应进一步梳理国家航空应急救援体系，落实落细航空护林承担应急救援工作功能，参照公安警航模式，考虑将航空护林飞机在任务期间纳入国家应急救援飞行器管理，以达到应急起飞的目的；加快航空护林作业标准化制定，细化航护飞机在执行巡护、灭火、救援等工作中的作业条件和标准；研究制定航空护林租机购买服务相关制度，充分发挥市场在大中型灭火飞机配置中的决定性作用，同时要更好发挥好航空护林机构在抢险救灾中的作用。

3.2 认真落实《全国森林防火规划（2016-2025）》

2016年12月，国家林业局、国家发展改革委、财政部印发了《全国森林防火规划（2016—2025年）》，应抓住《规划》实施的机遇，统筹申报及储备相关项目，有序推进航空护林基础设施建设，巩固提升南方森林航空消防体系。尽快上马一批航空护林基础设施及保障项目，有力推动航空护林事业发展。进一步扩大南方航空护林范围，力争在“十三五”期间再开航3个省。

3.3 加大资金投入力度

加大航空护林飞行经费投入，充分调动中央和地方积极性，探讨市（州）级财政承担一定比例飞行费的机制。逐步提高租机价格，提高通航企业盈利能力，调动通航公司参与航空护林的积极性，鼓励规模化引进和扩大航空护林作业机群，形成良性循环，解决防火需求与机源不足的供需矛盾，做到航护飞机和飞行经费按需投入。

3.4 完善航空护林运行管理体制机制

进一步完善航空护林管理体制、运行机制、投入机制、保障体系建设；探讨转变航空护林站（局）事业单位属性，纳入参公或森林公安序列；提高航空护林机构保障经费来源及从业人员安全保护措施和待遇；与应急管理及军民航相关部门成立协调联席机制，简化报批程序，减少协调部门，保障航空护林飞行安全、高效完成。

3.5 拓展航空护林机构职能职责

2017年3月，国家林业局办公室批复并明确了总站职能，总站将深入研究机构职能、职责，进一步转变服务和管理职能，组织、指导、协调南方省份开展航空护林工作，制定航空护林总体发展规划并监督实施，适当扩展航空护林在森林资源保护、灾害应急救援、林区维稳处突等方面的职能。

[1]绿水青山就是金山银山．习近平总书记系列重要讲话读本[M]．北京：学习出版社,人民出版社，2016.

[2]史永林．五十年艰难历程铸就五十年辉煌[J]．森林防火，2011(4)：29-32．

[3]史永林，杨林，李长海．通用航空在西南航空护林中的作用[J]．森林防火，2001(4)：32-33．

[4]国家林业局．森林航空消防工程建设标准：LY/T5006-2014[S]．北京：中国标准出版社，2014：8.

[5]杜永胜.中国林火状况及林火管理[C]．第三届世界林火大会论文选编.哈尔滨:东北林业大学出版社,2005．

（责任编辑：韩焕金）

S762.6

：A

2017-05-20