动物检疫实施中的一些问题探讨

林志杰/海南海口市动物防疫检疫站 吴坤勤/海南省动物卫生监督所

动物检疫实施中的一些问题探讨

林志杰/海南海口市动物防疫检疫站 吴坤勤/海南省动物卫生监督所

动物检疫作为行政许可行为实施以来，各级动物卫生监督机构按照《动物检疫管理办法》和《动物产地检疫规程》及《动物屠宰检疫规程》实施检疫，从养殖环节和屠宰环节很好地控制动物疫病，防止动物疫病传播，为我国畜牧业健康发展做出了应有的贡献。同时，在实施检疫中，严格把关，监督无害化处理好检出的病死动物及病害动物产品，确保动物产品的质量安全，保障了人民身体健康。然而，在动物检疫实施中，因制度设计上的一些规定要求难以落实，使动物卫生监督机构人员存在不作为、乱作为等情况，不但影响检疫工作的开展，而且影响动物卫生执法甚至是农业部门形象，现对问题逐一探讨，共参考。

一、问题

1.检疫机构设置不统一，实施主体不合法。动物检疫在法律制度上设计为行政许可行为，《动物防疫法》授权实施动物检疫的主体是县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构。《行政许可法》规定，授权实施行政许可的主体必须具备一定条件，其中的两条重要条件是：一是授权实施动物检疫的主体要具有独立法人资格，即要能对实施的检疫行政许可行为引起的法律后果独立地承担责任。二是该主体要具备有关资格的正式工作人员。现实问题：一是许多县级动物卫生监督机构只是县畜牧兽医局的内设机构，不是独立法人机构，没有独立账户，不能对外承担法律责任，作为动物检疫的实施主体不合法；二是大多数县级动物卫生监督机构在乡镇没有分支机构，受人员编制限制，很难在乡镇派驻官方兽医开展检疫工作。乡镇这块的动物检疫（含产地和屠宰检疫）主要是由畜牧站（在海南，畜牧站已被撤并为农业服务中心）这一主体实施的。而乡镇畜牧站（农业服务中心）是乡镇政府的组成部门，与县级动物卫生监督机构没有隶属关系，人员更不是动物卫生监督机构的工作人员，不符合《行政许可法》规定的主体资格要求。虽然一些省的机构编制部门下文给予乡镇畜牧站（农业服务中心）实施动物检疫的职责，市县也建立乡镇动物检疫分所模式（即××县动物卫生监督所××镇分所），但从本质上说，乡镇畜牧站（农业服务中心）作为实施动物检疫的主体也不合法。

2.产地检疫任务量大，检疫人员难作为。产地检疫主要是针对动物移动（离开产地）会带来疫病风险而设定的许可。《动物防疫法》和《动物检疫管理办法》的规定，凡是动物离开产地，用途包括出售、运输、继续饲养、供屠宰、参加展览、演出和比赛等，都必须经产地检疫合格。以动物出售为例，我国动物养殖基本上分布在乡镇农村地区，这些养殖点多、分布面宽，有的距离设立的乡镇检疫申报点比较远，甚至是几天的路程，而且每个乡镇每天都会发生出售猪牛羊鸡鸭鹅等行为。从理论上讲，即使每次动物出售行为，货主都按规定申报检疫，动物卫生监督机构也很难及时件件受理并实施检疫。就算是受理了，受申报点人员少以及路途远交通不便等因素制约，一线检疫人员很难按规定到现场或指定地点实施检疫。

3.屠宰检疫规程内容细，检疫操作不到位。以生猪屠宰同步检疫为例，《生猪屠宰检疫规程》是以生猪个体对象设计的检疫操作方法，要求在屠宰线上设置头蹄及体表、胴体、内脏、旋毛虫检查和复检5个岗位开展同步检疫工作。如果时间不受限，按规程要求完成单个生猪个体的检疫操作是可以做到的，但要在有限的时间内完成批量生猪的检疫操作是很难的。比如，海口市罗牛山屠宰场厂，该厂屠宰线设计的最高屠宰速度是300头/每小时，如按正常速度200头/小时算，每分钟约有3.4头猪肉产品分别经过同步检疫岗位5个操作点，即每个操作点上的检疫人员要在20s内完成1头猪肉产品的各自检疫操作。由于还有厂方的肉品品质人员在屠宰线上操作，在屠宰量大、时间短、人员拥挤的情况下，检疫人员在屠宰线上操作不到位情况常发生。

4.申报检疫动物范围宽，操作规程没配套。动物防疫法所称的动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。按照《动物防疫法释义》解释，家畜包括猪、牛、羊、马、骡、骆驼、鹿、兔、犬等；家禽包括鸡、鸭、鹅、鸽等；人工饲养、合法捕获的其他动物包括各自实验动物、特种经济动物、观赏动物、演艺动物、伴侣动物、水生动物以及人工驯养的野生动物。凡属上述动物出售、运输或屠宰，都应申报检疫，但检疫必须按检疫规程操作。目前，农业部主要是针对家畜家禽出台了10个产地检疫规程和4个屠宰检疫规程，而一些实验动物、特种经济动物、观赏动物、演艺动物等还没有出台具体名录及检疫规程。但在实际工作中，经常会接到这类动物申报检疫。因没有检疫规程，检疫人员无法受理遭到申报人投诉的情况时有发生，如海口市就有不受理实验动物猴、蜘蛛调运出省外检疫申报被投诉的例子，此外还有屠宰犬的检疫申报无法受理等问题。

5.检疫疫病对象多（生僻），检疫结果难判定。根据农业部出台的产地和屠宰检疫规程，要检疫的动物疫病对象多达86个，而且一些动物疫病很生僻（如犬利什曼病、兔黏液瘤病、猫泛白细胞减少症（猫瘟）等），在一些地方从来没见过，甚至在我国都没发生过。检疫人员在现场检疫中，由于检疫手段简单，多数是用肉眼观察，最多辅助一些如测温仪、听筒等简单的检疫工具进行检查，要在较短的时间内准确判断是否有规定的疫病对象很不容易，基本就是对活体能动、肉品外观正常的就都判断检疫合格，如出现异样情况就当检疫不合格处理，签发的无害化处理单上填写的理由也讲不清。当货值较高的动物或产品因异样被判定检疫不合格时，因涉及要对动物或产品进行无害化处理，还真没多少个检疫人员敢签名承担责任。

6.许可证明许可主题不清，意思表达被误解。动物检疫作为《动物防疫法》设定的行政许可，检疫合格后出具的文书应当作为行政许可的法律文书。现行的动物检疫合格证明虽然已作为行政许可文书使用，但其名称和内容均反映了“检疫合格”这一技术行为，容易引起“检疫合格”外延的无限放大。比如，当前人们对“检疫合格”的普遍理解是没有任何疫病、没有任何质量问题，包括注水肉问题。因此，“动物（产品）检疫合格证明”与其原有的“经检疫未发现规定动物疫病，准予出售、运输等”意思有了较大差距。在全社会重视食品安全并将其列为各级政府考核目标的今天，对“检疫合格”的这样“理解”给检疫人员很大的压力。

二、建议探讨

要解决动物检疫许可存在的上述问题（不一定全），就必须对现有《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》进行必要的修订，从制度上加以调整，以便使动物检疫许可更符合实际工作。

1.统一动物卫生监督机构设置。动物卫生监督机构之所以设置不统一，是因为地方各级政府对机构设置有较大的自主权，能不能按《动物防疫法》规定规范设立动物卫生监督机构，跟当地畜牧业发展及政府主管领导有关。畜牧业在当地比较发达或主管市县领导重视的，可能机构设置就规范；反之，就不规范。建议由农业部报请全国人大开展《动物防疫法》监督检查，重点检查县级动物卫生监督机构规范设立情况，以此推动全国县级动物卫生监督机构的统一设立，彻底解决动物检疫实施主体不合法问题。

2.修改动物检疫许可事项。

（1）缩小产地检疫许可范围。按照现行的防控动物疫病实行地方政府“属地管理”的原则，建议动物移动出县境以上范围的才申报检疫，这样就解决了动物产地检疫量大和动物卫生监督机构人员不足的矛盾带来的乡镇检疫实施主体不合法、产地检疫实施乱作为的问题。具体做法：动物在县境内移动的，只需凭执业或乡村兽医出具的《动物健康证明》。乡镇内移动的由乡村兽医出具，移动出乡镇但在本县境内的由执业兽医出具。国家出台动物健康检查规范，统一检查项目、内容、方法和程序等。动物健康检查按规定检查项目收取一定费用，标准报物价部门批准。

（2）取消屠宰检疫行政许可。农业部门主管的屠宰检疫工作除了防控动物疫病外，还有确保动物产品质量安全的任务，这与商务部门主管屠宰行业时的肉品品质检验有明显的界限划分，便于明确各自责任。但屠宰管理从商务部门划归农业部门管理后，这一划分已无存在的意义。因此，可以考虑取消屠宰检疫许可，把它和肉品品质检验两项工作合并开展，由屠宰厂（场）的检验人员具体实施。同时，对《生猪屠宰检疫规程》等屠宰检疫规程和《肉品品质检验规程》进行合并修改，合并两者的共同点，增加“瘦肉精”等近年影响食品安全的检查项目，并规定供屠宰的动物凭《动物健康证明》（从县境外来的凭产地动物卫生监督机构检疫许可证明）进入屠宰厂（场），官方兽医对屠宰环节全过程监督，这样就解决了屠宰检疫操作难落实到位等问题。

3.修改检疫的疫病对象和规程。“检疫”的核心是动物疫病，每种动物可感染的动物疫病很多，且疫病在各地方的流行情况不一样。建议分两级公布检疫疫病对象，第一级由农业部制定和公布，需要在全国范围内控制的，适用于跨省移动的动物检疫；第二级授权省级兽医主管部门根据本省实际制定和公布，适用于本省内移动的动物检疫。同时，属申报检疫范围内的动物，要及时出台相对应的检疫规程。对检疫规程进行修改，把检疫的主要程序和任务重心放在养殖环节上，结合动物疫病的主要诊断方法（临床及实验室诊断等），给予检疫人员足够的时间进行临床诊断（在动物移动前的规定时间内就地进行隔离观察，对规定疫病进行诊断检查），增加实验室诊断手段，解决检疫人员判断动物疫病难的问题，使其在对检疫结果处理时更加自信。

4.修改“动物检疫合格证明”文书。“动物移动”是动物检疫许可的行为解禁，即经检疫合格，动物就许可“移动”。建议修改“动物检疫合格证明”文书，把文书题目改为“动物出县境（省境）许可证”，内容包括：动物基本情况、身份代码、规定检疫疫病诊断检查情况、运载工具及消毒、官方兽医签名及签署日期等，这样就把社会视线转移到动物“被许可或不许可移动”上来，减少人们对“检疫合格”就是“什么病都没有、什么质量问题都没有”的误区。

（略）