解决建筑业农民工欠薪问题的思考

朱国庆， 高 杕

(三峡大学 马克思主义学院， 湖北 宜昌 443002)

解决建筑业农民工欠薪问题的思考

朱国庆， 高 杕

(三峡大学 马克思主义学院， 湖北 宜昌 443002)

建筑业农民工欠薪问题已成为我国严重的社会问题，经常引发群体性讨薪等行为，影响了社会公平正义。欠薪原因可归因于建设资金未落实、缺乏治理手段、执法力度不够、农民工素质和职业化水平较低、政策与法律不协调等原因，根本原因是社会信用缺失、法律法规不健全、城乡二元结构下劳资关系失衡等。解决欠薪问题应从现实和长远考虑，坚持标本兼治，逐步完善信用体系建设，从根本上解决欠薪问题。

建筑业； 农民工； 欠薪； 对策

农民工权益保护问题一直是社会热点、难点问题。近十年来，从中央到地方先后出台了多项政策，每临近春节，国务院、最高法、人社部、住建部更是三令五申发文强调农民工工资问题，如《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发〔2016〕1号)等，但并未有效解决问题，各地“年年清欠年年欠”，欠薪呈逐年上升态势[1]，特别是建筑业农民工已经成为欠薪最集中、问题最突出的行业群体，解决问题更显得尤为迫切。

笔者发现学术界对农民工欠薪问题提出途径都很宏观，缺乏可操作性和实践指导意义，其原因与多数作者主要靠调查、走访等方式研究问题，但很少真正参与到一线执法、主导并直接解决农民工欠薪问题有很大关系。笔者将结合自己基层一线经历，提出有效解决欠薪问题的措施。

一、建筑业农民工的欠薪特点和类型

2015年被拖欠工资的农民工所占比重为1%，比上年提高0.2个百分点。其中，建筑业农民工被拖欠工资的比重为2%，较上年提高0.6个百分点，高于其他农民工集中的行业[2]。

1.建筑业农民工的特点

一是文化层次低。70%的农民工文化层次在初中及初中以下，相对其他行业，建筑业农民工文化层次更低。二是以体力劳动为主。建筑业农民工不像富士康等制造业、服务业的农民工，承担的体力劳动更大、脑力劳动较少。三是职业化程度低。农民工技能主要来自模仿跟学、手手相传，接受城建学校专业技术培训的较少，技能参差不齐，职业化程度较低，“民工荒”很大程度上是“技工荒”。四是职业风险高。建筑领域普遍存在高空作业、高边坡和深基坑作业等情形，工地重大危险源较多，职业风险高于企业行业农民工。五是流动性大，不易维权。流动性大、工作稳定性较差，难以建立较为长期的劳动关系，合同签订率更低，维权难度更大，劳资关系失衡。

2.建筑业农民工欠薪的独特性

一是工作性质的特殊性。从工作内容看，建筑业农民工主要分为瓦工、钢筋工、木工、模板工、架子工等十几个工种。其中，从事瓦工工种的农民工人数最多，其次是钢筋工、混凝土工、模板工等。因工作体量大、作业周期长、务工人数多、工资体量大，钢筋、模板、混凝土工的工资最容易出现拖欠和产生纠纷。

二是工资支付的特殊性。建筑业工资支付方式主要分为年清、月结、进度支付三种方式。年度支付平时只按月发放基本生活费用,剩余工资在年底结清,为主要结算方式；月结即每月结算一次工资,多用于技术工人和专业队伍；进度支付方式多见于钢筋、瓦工工种，主体结构每完成一层，结算一次工资。从来源上看，资金源头是由建设单位(即项目业主)支付。从给付上看，工资需经过建设单位、施工、分包、包工头等层层环节到达农民工手中，链条较长。

三是劳动个体的特殊性。虽然建筑业有明文法定的准入门槛，但是实际上工人进入该行业基本无门槛，只要具备基本技能和出卖劳动力即可“打工”，依靠体力劳动取酬是建筑业的显著特征。这也间接导致建筑业农民工的平均文化水平低于其他行业，这些农民工法律意识、维权意识更低，素质参差不齐。

四是劳动报酬的特殊性。农民工的日工资在100至300元之间。不同工种工资存在差异，因钢筋工、模板工技术含量相对较高，工资较高。劳动技能熟练程度对工资也有较大影响，例如瓦工有师傅和小工之分，工资也有百元差距，这种工资分化的现象在农民工群体中较为普遍。

3.拖欠工资的类型

一是资金链断裂类。即建设、施工、分包等资金链条的任何一个环节断裂，导致农民工被欠薪。二是纠纷争议类。主要是工作质量的违约纠纷、更换施工单位或劳务公司的合同纠纷，施工、劳务、包工头、工人之间的工程结算纠纷，引发欠薪。三是隐形欠薪类。主要是通过强迫无偿加班、少计工资、克扣工资，剥削劳动力剩余价值。四是恶意拖欠类。即便在资金充裕的情况下，建设单位、施工单位为攫取资金占用价值而拖付工程款，按照“钱都给了就不听话”的“行规”拖延支付；劳务公司、包工头则为了保护自己的利润，拒不支付农民工工资，甚至携款潜逃。携款潜逃追讨执法成本大、周期长，情节恶劣、后果严重，往往很难得到处罚。四是政策问题类。主要存在法律与政策对垫资施工规定不协调、未能很好保护劳务债权、法律规定与实践存在差异等导致欠薪。

二、造成欠薪的原因

从宏观上讲，造成农民工欠薪问题的根本原因主要有社会信用缺失、城乡二元结构下社会流动问题和劳资关系失衡、法律法规不健全等。从解决问题的实践角度分析，造成欠薪原因主要有以下几点：

第一，建设资金未能及时落实。造成欠薪的根本原因必然是资金问题，分为资金链断裂、建设资金未能落实和低价恶性竞争三种情况。一是资金链断裂。或者建设、施工、劳务公司等因为经营性原因亏损，拖欠工程款，或者工程被层层违法转包分包抽取利润，导致资金链条延长，引发欠薪。二是建设资金未落实。在实践中，《建筑工程施工许可管理办法》规定的“开工前出具不少于30%的建设资金证明”形同虚设。特别是现在以GDP和固定资产投资为主要权重指标的政绩考核体系下，各地官员都在催开工、催进度、催投产，监管部门迫于压力大开审批绿灯或“未批先提前介入”，导致大量未落实资金的项目开工建设，埋下欠薪隐患。三是低价恶性竞争。因建筑行业门槛较低，在业主单位多用“最低价中标”实现最低建设成本的大环境下，施工企业采取低价竞标、垫资施工，甚至低于成本价中标，再通过在实际施工中虚增工程量的方式“补缺”，签订“阴阳合同”，从而导致一旦产生纠纷，解决十分困难。

第二，缺乏治理欠薪的有效手段。虽然《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建筑工程施工许可管理办法》等法规赋予了监管部门处罚权限，但基层政府缺乏有效治理手段，多以行政手段协调解决问题。行政手段的弊端在于，应由司法、公安、检察部门接手的案件，未能按法律程序进行处罚或追究刑责，一些恶意欠薪屡屡得逞，没能发挥法律的震慑作用。用行政手段进行干预、协调，不仅与法治理念背道而驰，而且无形中使农民工认为这是更加有效的手段，觉得成本低、时间短、执行快，更加削弱了农民工的法律意识，使更多的人采取上访、走极端的方式来解决问题，形成恶性循环。

第三，农民工自身素质不高，职业化程度低。虽然我国设立了建筑业工种职业证制度，但是有无证件并不影响找工作，大多数农民工安于现状、不求上进，本着“干活拿钱”的思想，甚至应付完事，极少数人有提升自己工作水平和条件的想法。部分工作不熟练、技能差的农民工因作业质量不高，被返工、罚工，与工地管理方产生纠纷，引发欠薪。目前讨薪的农民工分化为了两个群体：一个群体害怕工地建设方、施工方，不敢表达自己的合法利益，毫无取证举证的法律意识，通过群体上访讨薪解决。另外一个群体道德水平低下，只要能讨到薪，用尽一切办法，走极端。建筑业农民工素质不高、职业化程度较低的特殊性，也是形成欠薪问题的一个内在原因。

第四，政府部门执法力度不够。虽然目前已经建立了农民工工资保障金制度，但是在一些地方很难落实。一方面，以县级政府为主要清欠主体的执法体系监管覆盖面有限，特别是对于外地建筑企业“干完工程就跑、留下欠薪纠纷”的情况无能为力，更谈不上按照《建筑法》对外地企业“暂扣、吊销资质”了。另一方面，基层政府执法力量不足，执法力度不够，对于一些“阴阳合同”、“真假劳动合同”问题只能是“民不举、官不究”。此外，劳动监察部门、建设行政主管部门在清欠工作上侧重点不同、各自为政，只要事情“不闹大”，都是抱着息事宁人、得过且过的方式开展清欠工作，难以形成清欠合力。

第五，法律与规章的协调性不一致。行政规章与法律在“垫资施工”、“阴阳合同”、“劳务债权优先权争议”等问题上的不协调性值得重视。例如，按照《关于审理建设工程案件施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》的司法解释①，资金不落实导致的“垫资施工”在判决上是予以支持的。

三、解决欠薪问题的对策

建筑业农民工的工资拖欠，严重侵害了劳动者的合法权益，损害了市场的正常秩序，破坏了社会公平正义和大局稳定。因此有必要认真加以分析，提出有效措施。

1.现阶段解决欠薪问题的有效措施

一是畅通行政审批许可程序，采取“容缺审批”的方式，解决土地指标受限无法取得土地证，进而导致规划、施工许可无法发放、许可前置条件中“建设资金已落实”的资金关口无法落实的问题。二是以地市为单位建立建筑业诚信平台，实行区域内的“诚信激励、失信惩戒”的建筑市场准入淘汰机制。三是健全多部门联合的机制，明确公安、司法部门解决恶意欠薪问题中的职责，在使用工资支付保障金垫付工资前，对恶意欠薪者要先采取“以刑促民”的强硬措施。四是明确工资清欠建设、施工单位主体责任，提高劳务公司准入门槛，确保资本实缴不低于100万元，实行地区准入总量控制。五是建立更全面的救助体系，落实工资支付保障制度。这些措施存在行政手段干预较多、距法治精神背道而驰、不利于资源配置和要素市场化流动等缺陷，但能有效解决现阶段的欠薪问题。

2.从根本上解决欠薪问题的建议

第一，规范行业运行体系，建立长效机制。

一是建立全国性的建筑行业资质管理和诚信系统，并努力与司法部门实现互通。按照《关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》(国发〔2016〕51号)和《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发〔2016〕1号)建立全国性的信息共享机制。参照最高法院的信息系统，建立住建、人社、司法互联的信息化的监管系统，实现全国一个系统、一个平台，做到农民工欠薪和建筑企业违约、违规的信息共享，实施企业一地违规被扣分、处罚，全国受影响、受制约的动态监管和淘汰机制。健全行政处罚、司法强制的部门间移送机制，全面赋予地方政府权限，对于多次出现欠薪问题项目和个人要记入诚信系统、执业记录和个人征信，实现互联互通，从根本上打击出借资质、挂靠施工等行为，解决现有法律执行难、手段缺乏、机制不畅的问题。

二是进一步完善工资支付管理，拓宽救济途径。基于农业户口全国农村“财政一卡通”的全覆盖，按照《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发〔2016〕1号)要求，建议参照目前P2P等平台的资金监管方式，将劳务费纳入第三方银行资金托管帐户，完善进行资金使用和兑付监管，工资专户兑付到本人，杜绝被施工或劳务公司抽资、挪资、垫付到其他工地，避免暗箱操作。同时，应在严格落实工资支付保障金的基础上，参照一些地方过渡政策和做法，探索建立全国性的市场化运营的保险基金，并与监管平台和诚信系统对接，在工资支付保障金出现风险或不足垫付时，用人单位出现即使经营困难或停业、资金链断裂，仍然可以确保工资得以部分清偿。

三是进一步完善投诉受理和调解制度。进一步完善人民调解和行业调解制度，推行仲裁解决争议的方式，参照现在部分先进地区交通事故调解引入司法确认的方式，将司法确认引入劳动调解程序，防止部分建筑、施工单位以调解协议为方式来拖延时间(临近春节)，拒绝兑付的情况。对于拒不执行司法确认协议的，依法申请人民法院强制执行(司法确认后不能再起诉或再审，为“一定终局”)②，对于拒不执行的启动刑事程序和失信人限制程序，形成强大的法律震慑力。

第二，加快完善相关立法，维护公平正义。

一是加快欠薪防治立法。进一步完善《刑法》，“治乱必用重典”。参照“醉驾入刑”的模式，坚决打击各类违法违规行为下开工导致欠薪的行为。笔者认为，法律应进一步明确若因建设资金未落实、未取得施工许可证、劳务公司不在有限责任范围内清偿的、跨资质或出借资质、将工程发包给个人等违反《建筑法》的行为下开工的工程，造成欠薪问题的均可以按照“欠薪罪”，给予处罚和刑罚，全面净化和规范市场秩序，确保大环境迅速有效改善。

二是促进法律与政策相协调。加快《建筑法》修订，解决“垫资施工”、“阴阳合同”等问题政策法规协调性矛盾，避免出现按政策属于违规、在法院却能胜诉的情况。加强政策法规的合法性审查，保障劳动者的工资权益，实现社会公平正义。

三是加强法制宣传。加强宣传力度，提高农民工取证举证的法律意识，保障农民工的合法权益。

第三，多种渠道清欠工资，全面依法行政。

一是建立以依法行政为重点的考核体系和信息系统，切实转变政绩观念。建立更加全面的政绩考核体系，全面实现中央到地方行政审批信息化，并与诚信系统和监管平台实现互联互通，采取制度设计使地方政府在全闭环的信息化审批程序面前“无法变通”，用制度的设计和完善来关牢“权力的笼子”，全面提高依法行政水平。

二是建立更加严格的地方债务管理体系，严厉追究政府导致欠薪的责任。在目前财政部逐步推行自上而下的债务全口径管理的基础上，一方面继续强化人大监督机制，确保项目有资金来源；另一方面严格控制地方债务，任何最终由财政资金作为还款来源的投资、融资，都必须纳入地方债务全口径管理系统；还要严厉问责，严格执行经济责任审计制度，对于“搞变通”、“开绿灯”造成欠薪的，严肃追责。

三是加强劳动监察执法力量，构建劳资利益均衡机制。充实基层一线的劳动监察执法力量，尤其是乡镇和街道的监察力量。严查民间借贷、担保公司，严查金融资金杠杆，禁止使用杠杆投资房屋建筑和市政公用工程，构建均衡的劳资机制和稳定的金融环境，减少欠薪等群体事件发生。

第四，加快农民工职业化进程，提高维权意识。

一是严格取证制度，加快农民工职业化进程。在目前县级城建教育体系基础上，通过拉开持证工人和非持证工人的工资差距，推动其向技术达标的方向发展，释放农民工更新的内生动力，实现生存性职业化。逐步对技能进行分级，推动农民工动向专业化、技术化、职业化发展，实现维持性职业化。在技术合格人数达到一定基数、城市化程度较高的时候，再推动劳务制度、专业化制度的发展，实现个人发展性职业化。

二是加强个人征信体系建设，构建公平的劳动关系。目前诸多学术论文对约束农民工自身问题存在对策空白。部分农民工期望不当得利，靠上访来迫使政府施压，迫使施工单位也担负了其不该担负的责任，不利于公平劳动关系的构建。应根据国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》③，将包括农民工在内的劳动者的违规行为纳入个人征信体系，不良行为按照每5年进行循环记录，对于失信者适当小比例增加火车票等交通工具的费用，通过增加物质生活上的成本来形成惩罚效应，使得双向劳动关系更加透明、公平、规范，推动整个社会大环境向良性循环发展。

注 释：

① 2004年10月最高人民法院《关于审理建设工程案件施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释〔2004〕14号)。

② 2011年3月最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(法释〔2011〕5号)。

③ 2014年6月国务院《关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)的通知》(国发〔2014〕21号)。

[1] 李 莉．农民工工资保障金制度研究[D]．昆明：云南大学，2011．

[2] 中华人民共和国国家统计局．2015年农民工监测调查报告[R]．国家统计局，2016-04．

[责任编辑：赵秀丽]

2016-10-13 作者简介：朱国庆，男，三峡大学马克思主义学院副教授。高 杕，男，三峡大学马克思主义学院研究生。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.02.008

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1672-6219(2017)02-0032-04