“一带一路”建设中的宪法问题

上官丕亮

“一带一路”建设中的宪法问题

上官丕亮*

“一带一路”建设中有许多宪法问题，事关“一带一路”建设的质量乃至成败。我国与沿线国家签署的众多不同形式的合作文件属于宪法所规定的条约和协定，国家主席亲自签署这些合作文件虽无法律明文规定但符合宪法精神，而具有条约和重要协定性质的合作文件应由全国人大常委会决定是否批准。“一带一路”建设中的公共财产保护应引起高度重视，它是一个宪法问题，应平衡各种关系，切实贯彻宪法精神。“一带一路”建设中的国内外中国公民的人身自由、财产权、言论自由、批评建议权等基本权利的保护问题同样应充分关注。加强“一带一路”建设的立法是依法治国的宪法要求，建议制定《“一带一路”建设促进与监督管理法》，并建议国务院每年向全国人大及其常委会报告“一带一路”建设的情况。

“一带一路”；宪法；条约和协定；公共财产；公民基本权利

2013年9月和10月，国家主席习近平先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）倡议，得到国内外的广泛关注。在国内，“一带一路”建设已经成为党和国家的重大战略决策：2013年11月“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设”被写入了中共十八届三中会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》之中；2016年3月十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》设立了专章“推进‘一带一路’建设”；2016年3月和2017年3月国务院总理李克强所作的《政府工作报告》均强调“扎实推进‘一带一路’建设”。2017年5月，“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行，更使“一带一路”成为热点话题。然而，目前我国法学界对“一带一路”关注还不多，而且现有的研究成果基本上都是私法方面的，①截止2017年6月底，“中国知网”上有关“一带一路”的法学论文只有13篇，基本上是私法方面的。值得一提的是，这几年法学界陆续召开了有关“一带一路”的学术会议，例如2015年8月北京大学法学院等单位主办了“一带一路”战略及其法律服务高峰论坛；2016年5月中国比较法学研究会、中国人民大学法学院等单位主办了“一带一路”倡议与中国比较法的发展研讨会；2016年6月浙江大学主办了“一带一路”倡议与海洋法国际学术研讨会；2016年11月中国人民大学举办了“一带一路”倡议推进中的法律纠纷解决国际研讨会；2017年6月上海市律师协会与上海外国语大学法学院联合举办了“一带一路”与涉外法律服务论坛；2017年7月中国行为法学会主办了“一带一路”与涉外法律服务论坛，等等。但同样地，这些会议主要是私法方面的探讨。鲜有涉及公法特别是宪法方面的研究。其实，“一带一路”建设中有许多宪法问题，事关“一带一路”建设的质量乃至成败。为此，本文拟就“一带一路”建设中的几个宪法问题作一点探讨，以期抛砖引玉。

—、“一带一路”合作文件的签署与批准是否合宪

（一）“一带一路”合作文件的大量签署

2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》强调指出：“‘一带一路’建设是沿线各国开放合作的宏大经济愿景”、“‘一带一路’是促进共同发展、实现共同繁荣的合作共赢之路。”可以说，“一带一路”建设主要是扩大与“一带一路”沿线国家的合作，互利共赢。①2017年5月15日习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会上的开幕辞中强调：“‘一带一路’建设……它的核心内容是促进基础设施建设和互联互通，对接各国政策和发展战略，深化务实合作，促进协调联动发展，实现共同繁荣。”自2013年“一带一路”倡议提出以来，我国与沿线国家签订了一系列不同形式的合作文件：

1.政府间协定。截至2016年底，我国政府与“一带一路”沿线15个国家签署了包括《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》《关于沿亚洲公路网国际道路运输政府间协定》在内的16个双边和多边运输便利化协定，启动《大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定》便利化措施，通过73个陆上口岸开通了356条国际道路运输线路；与“一带一路”沿线47个国家签署了38个双边和区域海运协定，与62个国家签订了双边政府间航空运输协定，民航直航已通达43个国家；中国与越南、蒙古国、老挝、吉尔吉斯斯坦签订了边贸本币结算协定，与俄罗斯、哈萨克斯坦、白俄罗斯、尼泊尔签署了一般贸易和投资本币结算协定；签署了46项政府间科技合作协定，涵盖农业、生命科学、信息技术、生态环保、新能源、航天、科技政策与创新管理等领域；中国与巴基斯坦、俄罗斯、菲律宾、塞尔维亚等“一带一路”沿线55个国家缔结了涵盖不同护照种类的互免签证协定，与哈萨克斯坦、捷克、尼泊尔等15个国家达成19份简化签证手续的协定或安排；中国与“一带一路”沿线53个国家签署了双边投资协定，与大部分国家建立了经贸和投资合作促进机制；还与“一带一路”沿线54个国家签署了避免双重征税协定，共同为企业享有税收公平待遇、有效解决纠纷创造良好的税收和法律环境。②参见推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，载https://www.yidaiyilu.gov. cn/zchj/qwfb/12658.htm，最后访问时间：2017年7月10日。2017年5月“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中国政府与乌兹别克斯坦、土耳其、白俄罗斯政府签署了国际运输及战略对接协定，与泰国政府签署了政府间和平利用核能协定；中国政府与格鲁吉亚政府签署了中国-格鲁吉亚自贸协定文件；与阿富汗政府签署了关于海关事务的合作与互助协定；中国政府与黎巴嫩政府签署了《中华人民共和国政府和黎巴嫩共和国政府文化协定2017—2020年执行计划》，与突尼斯政府签署了《中华人民共和国政府和突尼斯共和国政府关于互设文化中心的协定》，与土耳其政府签署了《中华人民共和国政府和土耳其共和国政府关于互设文化中心的协定》，等等。③参见《“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》，载《人民日报》2017年5月16日第5 版。

2.合作协议或框架协议。截至2016年底，我国与39个国家和国际组织签署了46份共建“一带一路”合作协议，涵盖互联互通、产能、投资、经贸、金融、科技、社会、人文、民生、海洋等合作领域；与“一带一路”沿线国家签署了43项文化交流执行计划等政府间合作协议；与“一带一路”沿线国家签署了35项林业合作协议；与15个国家签署了中医药合作协议④参见推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，载https://www.yidaiyilu.gov. cn/zchj/qwfb/12658.htm，最后访问时间：2017年7月10日。；与巴基斯坦等30个国家政府签署了经贸合作协议；与斯里兰卡政府签署了关于促进投资与经济合作框架协议；中国政府与波兰政府签署了政府间旅游合作协议；中国政府与世界粮食计划署等国际组织签署了援助协议；等等。⑤参见《“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》，载《人民日报》2017年5月16日第5 版。

3.合作议定书。2017年5月“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中国国家海洋局与柬埔寨环境部签署了关于建立中柬联合海洋观测站的议定书。①参见《“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》，载《人民日报》2017年5月16日第5 版。

4.合作谅解备忘录。中国与土耳其、伊朗、沙特、卡塔尔、科威特等国签署了共建“一带一路”合作备忘录；中国政府有关部门还与土耳其、波兰、沙特阿拉伯、埃及等国机构签署了《关于加强“网上丝绸之路”建设合作促进信息互联互通的谅解备忘录》，推动互联网和信息技术、信息经济等领域合作；2015年4月20日，中巴两国领导人出席中巴经济走廊部分重大项目动工仪式，签订了51项合作协议和备忘录；2016年5月26日，中国与老挝、柬埔寨等国签署了共建“一带一路”合作备忘录，启动编制双边合作规划纲要；截至2016年底，中国人民银行已与42个境外反洗钱机构签署了合作谅解备忘录，中国银监会与29个“一带一路”沿线国家金融监管当局签署了双边监管合作谅解备忘录或合作换文，中国保监会与“一带一路”沿线国家商签监管合作谅解备忘录并成立了亚洲保险监督官论坛（AFIR）；此外，中国政府部门与欧盟委员会签署了谅解备忘录，启动中欧互联互通平台合作；中国政府与世界卫生组织签署了《关于“一带一路”卫生领域合作备忘录》，携手打造“健康丝绸之路”；中国环境保护部与联合国环境署签署了《关于建设绿色“一带一路”的谅解备忘录》。②参见推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，载https://www.yidaiyilu.gov. cn/zchj/qwfb/12658.htm，最后访问时间：2017年7月10日。

5.合作规划、合作计划或行动计划。2016年6月23日，中国、俄罗斯、蒙古国三国元首共同见证签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，这是共建“一带一路”框架下的首个多边合作规划纲要；在2016年9月举行的G20杭州峰会期间，中国和哈萨克斯坦两国元首见证签署了《中哈丝绸之路经济带建设和“光明之路”新经济政策对接合作规划》；此外，中国、老挝、缅甸和泰国等四国共同编制了《澜沧江－湄公河国际航运发展规划（2015—2025年）》。③参见推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，载https://www.yidaiyilu.gov. cn/zchj/qwfb/12658.htm，最后访问时间：2017年7月10日。2017年5月“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中国政府与老挝、柬埔寨政府签署了共建“一带一路”政府间双边合作规划；等等。④参见《“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》，载《人民日报》2017年5月16日第5 版。

6.联合声明。2015年5月8日中国与俄罗斯在莫斯科签署了《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》；⑤参见《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，载《人民日报》2015年5月9日第2 版。此外，中国还与“一带一路”沿线国家和地区签署发布了《“一带一路”检验检疫合作重庆联合声明》《“一带一路”食品安全合作联合声明》《第五届中国-东盟质检部长会议联合声明》等；与东盟10国发表了《中国-东盟产能合作联合声明》，与湄公河5国发表了《澜沧江-湄公河国家产能合作联合声明》，开展了规划、政策、信息、项目等多种形式的对接合作。⑥参见推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，载https://www.yidaiyilu.gov. cn/zchj/qwfb/12658.htm，最后访问时间：2017年7月10日。

7.合作宣言或联合公报。中国与“一带一路”沿线国家和地区共同发表了《中国-中东欧国家卫生合作与发展布拉格宣言》《第二届中国-中东欧国家卫生部长论坛苏州联合公报》《中国-东盟卫生合作与发展南宁宣言》。⑦参见推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，载https://www.yidaiyilu.gov. cn/zchj/qwfb/12658.htm，最后访问时间：2017年7月10日。在2017年5月举行的“一带一路”国际合作高峰论坛期间，丝路国际智库网络50多家国际成员和伙伴与中方共同发布了《丝路国际智库网络北京共同行动宣言》；“一带一路”国际合作高峰论坛参加各方通过了《“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》。⑧参见《“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》，载《人民日报》2017年5月16日第5 版。

8.合作倡议书。2016年5月26日，第九届泛北部湾经济合作论坛暨中国-中南半岛经济走廊发展论坛发布了《中国-中南半岛经济走廊倡议书》；2016年6月17日，在北京举行的世界防治荒漠化日纪念活动暨“一带一路”共同行动高级别对话发布了《“一带一路”防治荒漠化共同行动倡议》。①参见推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，载https://www.yidaiyilu.gov. cn/zchj/qwfb/12658.htm，最后访问时间：2017年7月10日。在2017年5月举行的“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中国商务部与60多个国家相关部门及国际组织共同发布了推进“一带一路”贸易畅通合作倡议；中国国家质量监督检验检疫总局与俄罗斯等国有关部门签署了《关于加强标准合作，助推“一带一路”建设联合倡议》；中国环境保护部与联合国环境规划署共同发布了建立“一带一路”绿色发展国际联盟的倡议，等等。②参见《“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》，载《人民日报》2017年5月16日第5 版。此外，截至2016年底，中国与“一带一路”沿线国家和地区签署了78项合作文件，推动工作制度对接、技术标准协调、检验结果互认、电子证书联网；与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等国签署了共建丝绸之路经济带的合作文件；与哈萨克斯坦、埃塞俄比亚等27个国家签订了国际产能合作文件。③参见推进“一带一路”建设工作领导小组办公室：《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》，载https://www.yidaiyilu.gov. cn/zchj/qwfb/12658.htm，最后访问时间：2017年7月10日。

（二）“一带一路”合作文件签署与批准中的三个宪法问题

1.“一带一路”合作文件的名称是否符合宪法的规定？

1969年《维也纳条约法公约》④我国于1997年9月3 日交存加入书，1997年5月9日全国人大常委会作出关于我国加入《维也纳条约法公约》的决定。第2条规定：“称‘条约’者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何。”广义上的条约，是指国际法主体之间按照国际法就相互权利义务关系缔结的书面协议，包括协定等。也就是说，协定是条约的一种。但根据我国宪法第67条、第81条和第89条的规定，我国是将条约和协定分开。一般认为，条约是综合性的，而协定则是为解决专门性和临时性问题而签订的。根据我国宪法的规定，我国与外国缔结的文件形式只有两种，即条约和协定。然而，“一带一路”建设中我国签署的众多合作文件，它们的名称包括政府间协定、合作协议或框架协议、合作议定书、合作谅解备忘录、合作规划或合作计划或行动计划、联合声明、合作宣言或联合公报、合作倡议书等，那么这是否违反宪法的规定？

笔者的回答是否定的。正如原外交部长钱其琛所指出的：“《缔结条约程序法（草案）》……第二条列举了几种常用的条约名称，但并不排除使用其他名称和形式的条约性文件，如宪章、规约、谅解备忘录、联合声明、换文等。一个文件是否具有条约性质，不取决于名称，而取决于内容。”⑤详见1990年8月30日时任外交部部长钱其琛在第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国缔结条约程序法（草案）〉的说明》。学界早已有学者研究“联合声明”和“联合公报”的条约性质问题，比如有学者认为，1984年12月19日中英签署的《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》和1987年4月13日中葡签署的《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》是两个重要的双边条约，之所以采用联合声明的名称和形式，是基于种种现实与法律的考虑，而且在这两个联合声明被批准及生效后，中国政府分别将其在联合国秘书处登记，其中1985年6月对中英联合声明的登记是中国首次在联合国进行条约登记。⑥参见柳华文：《论作为条约的联合声明》，载《法学杂志》1997年第6期。还有学者认为，中美三个联合公报的法律性质也是有拘束力的条约。⑦参见王勇：《中美三个联合公报的条约性质研析——兼论中国的对策》，载《现代法学》2011年第3期。

笔者以为，“一带一路”建设中我国与外国签署的政府间协定、合作协议或框架协议、合作议定书、合作谅解备忘录、合作规划或合作计划或行动计划、联合声明、联合公报等众多合作文件，不管叫什么名称，只要是具有约束力的权利义务协议，就属于条约或协定。如果对各方没有约束力，那就不属于条约或协定，比如合作宣言和合作倡议书等文件的约束力不强，就不属于条约或协定。也就是说，“一带一路”建设中我国与外国签署的合作文件名称不违背宪法的规定。

2.国家主席是否有权签署“一带一路”合作文件？

从实际操作来看，“一带一路”的合作文件基本上在国家元首或者政府总理的见证下，由双方或者多方的政府部门首长签署的。但也有少数的合作文件是由国家主席亲自签署的，例如2015年5月8日中国国家主席习近平与俄罗斯联邦总统普京在莫斯科签署的《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》。

我国宪法第67条第14项规定，全国人大常委会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；第81条规定，国家主席根据全国人大常委会的决定批准和废除同外国缔结的条约和重要协定；第89条第9项规定，国务院管理对外事务，同外国缔结条约和协定。也就是说，我国宪法只规定国家主席根据全国人大常委会的决定批准和废除同外国缔结的条约和重要协定，而没有规定国家主席有权同外国缔结条约和协定。那么，国家主席直接签署“一带一路”建设的联合声明等合作文件是否符合宪法的规定呢？

元首外交频繁是当今世界外交的一大特点。《中华人民共和国缔结条约程序法》是实施宪法的一部重要法律。在1990年公布的该法草案中曾经规定，根据我国的情况和国际习惯，我国以国家、国家主席、政府和政府部门的名义缔结条约。①详见1990年8月30日时任外交部部长钱其琛在第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国缔结条约程序法（草案）〉的说明》。也就是说，当时拟规定国家主席可以签署条约，但最后全国人大常委会通过的《缔结条约程序法》正式文本却删除了草案中有关国家主席签署条约的规定。值得注意的是，2004年宪法修正案在国家主席的职权方面增加了“进行国事活动”的规定，当时修宪说明指出：“作这样的规定，主要的考虑是：当今世界，元首外交是国际交往中的一种重要形式，需要在宪法中对此留有空间。”②详见2004年3月8日时任全国人民代表大会常务委员会副委员长王兆国在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》。笔者以为，根据2004年宪法修正案关于国家主席“进行国事活动”的新规定以及宪法关于“中华人民共和国主席代表中华人民共和国”的规定，国家主席以中华人民共和国的名义签署联合声明等“一带一路”建设的合作文件是符合宪法精神的。当然，如果法定的宪法解释机关全国人大常委会能够作出相应的宪法解释，效果则会更好。

3.“一带一路”合作文件是否要经过全国人大常委会决定批准？

我国宪法第67条明确规定，全国人大常委会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除。如前面所述，“一带一路”建设的合作文件虽然名称没有叫条约的，还有许多文件也未称为协定，但它们属于条约和协定的性质。那么，它们是否需要经过全国人大常委会决定批准呢？

在过去的实践中，出现过中国政府与外国政府签署的文件虽然名称不叫条约或协定，但还是经过了全国人大或者全国人大常委会决定批准的做法，如1985年4月10日第六届全国人民代表大会第三次会议通过了关于批准《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》的决定；1987年6月23日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议根据第六届全国人民代表大会第五次会议的授权，经过审议，决定批准《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》。可见，关键是看与外国缔结文件的内容，如果内容重要，不管是否称为“条约”或“重要协定”，都要经过全国人大常委会决定批准的程序。

然而，值得注意的是，迄今为止我国与外国签署的众多“一带一路”合作文件中，没有一个合作文件经过全国人大常委会决定批准的程序，只有一个与“一带一路”建设相关的文件经过了全国人大常委会的审议决定，那就是：2015年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议决定，批准2015年6月29日由中华人民共和国代表在北京签署的《亚洲基础设施投资银行协定》。

批准条约，不仅是一个国家表示同意受条约拘束的最庄严的法律手续，而且体现着人民及人民代表机关对政府缔结条约活动的监督和制约。各国一般由议会行使条约的批准权。我国宪法规定的是先由全国人大常委会决定条约和重要协定的批准，然后由国家主席根据全国人大常委会的决定而批准条约和重要协定。凡是条约，肯定必须经过全国人大常委会审议决定是否批准。虽然目前我国与外国签署的“一带一路”合作文件没有叫“条约”的，但并不排除存在具有条约或重要协定性质的文件，如果存在具有条约和重要协定性质的文件，就应当由全国人大常委会审议决定是否批准。比如，现已签署的国际道路运输政府间协定、跨境运输协定、避免双重征税协定、和平利用核能协定、“一带一路”合作协议、中欧班列建设发展规划、建设中蒙俄经济走廊规划纲要、中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明等“一带一路”合作文件，笔者以为它们对我国外交、经济、安全等方面的国家利益有重大影响，至少具有重要协定性质，理应由全国人大常委会审议决定是否批准。

现行《中华人民共和国缔结条约程序法》第7条规定，由全国人大常委会决定批准的条约和重要协定是指：（一）友好合作条约、和平条约等政治性条约；（二）有关领土和划定边界的条约、协定；（三）有关司法协助、引渡的条约、协定；（四）同中华人民共和国法律有不同规定的条约、协定；（五）缔约各方议定须经批准的条约、协定；（六）其他须经批准的条约、协定。这些规定还不够全面，特别是何为“其他须经批准的条约、协定”并不明确。建议国务院正在制定的《中华人民共和国缔结程序法实施条例》对此作出详细的规定。

二、“一带一路”建设中的公共财产保护和公民基本权利保护问题

（一）“一带一路”建设中的公共财产保护问题必须高度重视

2017年5月14日，国家主席习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上宣布，中国将加大对“一带一路”建设资金支持，向丝路基金新增资金1000亿元人民币。对这一承诺，网上存在一些不同的声音，有人担心“钱会打水漂”，还有人质疑中国这么做是“穷大方”，是“烧钱买影响力”。对于这些看法，中国人民银行副行长易纲给予了专业、权威的驳斥。①参见《丝路基金增资千亿是穷大方？央行这样怼回去》，载http://news.sohu.com/20170515/n493026774.shtml，最后访问时间：2017年7月10日。

虽然易纲副行长作了解释和驳斥，但国人的疑问和担忧并未消除。任何投资都有风险。应该说，近些年来中国企业特别是国企海外投资失败的典型案例还不少，造成了国有资产的严重损失，教训是深刻的。例如，去年有媒体报道，中铁承建的委内瑞拉高铁成为烂尾工程，75亿美元打水漂；中方在缅甸承建的“密松电站”在开工一年多就遭遇搁置的命运，中国企业蒙受巨额损失；中信股份前身中信泰富斥资4.15亿美元投资澳洲最大的磁铁矿项目，由于项目前期评估和调查严重不足，该项目此后不断追加经费，开发成本超出预算5倍，亏损百亿元；中海外联合体2009年9月以波兰政府预算的一半报价4.47亿美元在波兰中标高速公路项目，低估了困难，忽视了材料、成本以及风险管控，工程项目开支不断增加，截至2011年6月已亏损5.50亿元人民币，后来不得不终止项目合同，但波兰方面提出了赔偿要求并禁止中海外三年内参与波兰的公开招标；2015年3月墨西哥高铁项目仅仅中标三天就被取消，导致中标的中铁建联合体44亿元打水漂，等等。②参见《援建高铁只剩下大门！中企海外这些年吃了多少哑巴亏？》，载http://finance.qq.com/cross/20160520/S5O95xz3.html，最后访问时间：2017年7月10日。斯里兰卡科伦坡港口、蒙古埃金高尔水电等海外工程承包项目也被叫停。③参见张勇健：《“一带一路”司法保障问题研究》，载《中国应用法学》2017年第1期。有学者研究，根据美国企业研究所和传统基金会的统计数据，2005年1月至2014年6月，中国企业海外投资失败或受阻的风险案例共130起，涉及全球59个国家或地区，总金额高达2359.7亿美元，每起案例平均涉案金额18.2亿美元。其中，发生在“一带一路”沿线的中国企业海外投资风险案例共计33起，涉及20个国家，主要集中在伊朗、俄罗斯等能源、矿产资源丰富的国家以及菲律宾、缅甸、叙利亚、阿富汗、越南等社会动荡国家。而且，中国的中央企业是海外投资风险的主要承受者，共发生风险案例25 起，占75.8%；涉及金额479.9亿美元，占84.9%。若将中国海外投资失败案例按金额进行排序，在前十大失败案例中，中央企业占九席，表明中国企业海外投资特别是“一带一路”沿线投资的重大风险案例主要涉及中央企业。①参见李锋：《“一带一路”沿线国家的投资风险与应对策略》，载《中国流通经济》2016年第2期。而中央企业都是国有企业，都是公共财产的重要载体。显然，“一带一路”建设有一个公共财产的保护问题。

设施联通、贸易畅通、资金融通是“一带一路”建设的重要内容。迄今为止，我国对“一带一路”沿线国家投资累计超过500亿美元。而且，我国将加大对“一带一路”建设资金支持，向丝路基金新增资金1000亿元人民币，鼓励金融机构开展人民币海外基金业务，规模初步预计约3000亿元人民币，为“一带一路”提供资金支持；中国国家发展和改革委员会将设立中俄地区合作发展投资基金，总规模1000亿元人民币，首期100亿元人民币，推动中国东北地区与俄罗斯远东开发合作；中国国家开发银行设立“一带一路”基础设施专项贷款（1000亿元等值人民币）、“一带一路”产能合作专项贷款（1000亿元等值人民币）、“一带一路”金融合作专项贷款（500亿元等值人民币）；中国进出口银行设立“一带一路”专项贷款额度（1000亿元等值人民币）、“一带一路”基础设施专项贷款额度（300亿元等值人民币）；中国政府将加大对沿线发展中国家的援助力度，未来3年总体援助规模不少于600亿元人民币；将向“一带一路”沿线发展中国家提供20亿元人民币紧急粮食援助，向南南合作援助基金增资10亿美元，在沿线国家实施100个“幸福家园”、100个“爱心助困”、100个“康复助医”等项目；将向有关国际组织提供10亿美元落实一批惠及沿线国家的国际合作项目，包括向沿线国家提供100个食品、帐篷、活动板房等难民援助项目，设立难民奖学金，为500名青少年难民提供受教育机会，资助100名难民运动员参加国际和区域赛事活动。②详见2017年5月14日习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲《携手推进“一带一路”建设》，以及《“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》，载《人民日报》2017年5月16日第5 版。这些都涉及我国公共财产的保护问题，应予以高度重视。

（二）“一带一路”建设中的公共财产保护应充分贯彻落实宪法精神

我国宪法第12条明确规定，社会主义的公共财产神圣不可侵犯，国家保护社会主义的公共财产。可以说，“一带一路”建设中的公共财产保护是一个宪法问题。建议在“一带一路”建设中的公共财产保护和合理使用方面，应处理好各种关系，注意始终贯彻落实我国宪法的有关规定及其精神：

第一，要处理好国有资金的保值与增值的关系，对于“一带一路”建设的各种投资，要充分论证，做好风险评估，确保国有资金的投资安全和使用安全及其增值，切实贯彻落实宪法第12条关于国家保护社会主义公共财产的精神。

第二，要处理好海外投资与国内投资的关系，“一带一路”建设涉及国家利益，而国内特别是中西部地区的建设同样需要大量资金，二者要协调好，充分贯彻宪法序言和第15条关于坚持改革开放和发展社会主义市场经济、把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家的精神。

第三，要处理好保护公共财产与改善人民生活的关系，认真贯彻落实宪法第14条关于国家不断提高经济效益与逐步改善人民物质生活和文化生活以及第19、20、21、22条关于发展教育、科学、文化、医疗卫生事业的精神。

第四，要处理好对外援助与对内提升社会保障水平的关系，我国各地发展极不均衡，发达地区与落后地区并存，特别是整个社会保障水平不高，亟待提升。当然，适合国家外交需要的一定的对外援助是必要的，但二者的关系一定要平衡好，要积极贯彻实施宪法序言关于发展同各国的外交关系和经济、文化的交流以及宪法第14、45条关于国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度、国家发展为公民享受从国家和社会获得物质帮助的权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业的规定及其精神。

第五，要处理好国有企业与职工的关系，充分贯彻落实宪法第16条关于国有企业自主经营和通过职工代表大会及其他形式进行民主管理的精神，防止国有企业参与“一带一路”建设的随意性和盲目性。

第六，要处理好政府与企业的关系，国有企业到海外包括“一带一路”沿线国家投资，需要政府支持，但政府为企业提供的支持，更多应该是法律支持与政策鼓励，提供服务并加强监管，最多在其中发挥牵线搭桥的作用，而不应是直接介入和主导企业经营，一定要认真贯彻落实宪法第15条所规定的“国家实行社会主义经济”、“完善宏观调控”的规定及其精神。

第七，要处理好加强政府管理与人大监督的关系，加强国务院对“一带一路”建设中的国有资金投资和使用的领导和管理，同时加强人大的监督，切实贯彻落实宪法第89条关于国务院领导和管理经济工作和对外事务以及第62条关于全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告及审查批准国家的预算和预算执行情况的报告之规定及其精神。建议每年“两会”期间财政部在向全国人大所作的关于上一年度中央和地方预算执行情况与本年度中央和地方预算草案的报告中，专门增加有关国有资金支持“一带一路”建设的情况之内容。

（三）“一带一路”建设中的公民基本权利保护问题

“一带一路”建设，意味着有许许多多的中国公民到国外特别是“一带一路”沿线国家去工作和生活，这就有中国公民在国外的生命财产安全、人身自由的保护问题。同时，“一带一路”建设，不仅有国有企业参加，还有民营企业及个人参与投资，这又有中国公民的财产权、经营自由的保护问题。而且，“一带一路”建设中难免发生中外纠纷，所以公民及企业的诉讼权利的保障同样不能忽视。

我国宪法第33条第3款明确规定：“国家尊重和保障人权。”保护中国公民在“一带一路”建设中的人权，包括宪法明文规定的基本权利以及宪法隐含保护的基本权利，维护中国公民在海外的合法权益，不仅是国家的职责，也是国家形象和综合国力的体现。显然，在“一带一路”建设中，国家应当积极主动地履行职责，包括风险提醒、直接救助、协助维权等，切实有效地保护在海外公民的各项基本权利。近几年来，面对国外发生骚乱、战乱、地震等情形，中国政府果断采取包机撤侨以及陆海空相互配合等撤侨方案，有效地维护了在国外的中国同胞的安全与合法权益，赢得国内外各界的普遍赞誉。①参见冯春梅：《也门撤侨，祖国永远是靠山》，载《人民日报》2015年4月3日第5版。这一经验可在“一带一路”建设中借鉴和推广。

值得注意的是，我们不仅要保护在“一带一路”沿线国家工作和生活的海外中国公民的基本权利，同时还应保护在“一带一路”建设中的国内公民的基本权利。在2017年5月“一带一路”国际合作高峰论坛期间，虽然中国人民银行副行长易纲驳斥了有人担心的我国大量投资“一带一路”、“钱会打水漂”以及有人质疑的我国这么做是“穷大方”等“杂音”，但这些“杂音”在国内互联网上基本上看不到。显然，我国的批评渠道还不是那么畅通，一些国家机关及其工作人员对公民的不同声音还不够宽容，公民言论自由和批评权的保护仍亟待加强。我国宪法第35条明确规定，公民享有言论自由。第41条更是明文规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。宪法上的言论自由，主要是公民有表达不同意见而不受打压的自由。“兼听则明，偏信则暗。”对于“一带一路”建设而言，人们有不同看法是正常的，而且让广大公民充分表达出不同的意见和建议，包括对国家机关及其工作人员有关“一带一路”建设的安排和做法提出批评性意见，只会使“一带一路”建设的有关决策和行动更科学、更合理、更有利，而不是相反。因此，在“一带一路”建设中，国家应高度重视并切实保护公民的言论自由和批评建议权。

另外，有必要强调的是，在“一带一路”建设中，保护公民的基本权利不是仅仅保护本国公民的基本权利，还应保护外国公民的基本权利。这也是我国宪法的明确要求，宪法第32条规定：“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益。”在这方面，最高人民法院已有很好的做法。2015年6月16日最高人民法院发布了《最高人民法院关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》，强调：“要严格贯彻对中外当事人平等保护原则，坚持各类市场主体的诉讼地位平等、法律适用平等、法律责任平等”；“既要维护我国司法管辖权，同时也要尊重沿线各国的司法管辖权，充分保障‘一带一路’建设中外市场主体的诉讼权利”；“要全面贯彻法律平等原则，坚持平等保护中外当事人的合法权益，有效维护公平竞争、诚实守信、和谐共赢的区域大合作环境。”最高人民法院的态度及做法，值得其他的国家机关借鉴，切实保障中外各国公民在“一带一路”建设中的基本人权。

三、“一带一路”建设的立法问题

（一）加强“一带一路”建设的立法是国家实行依法治国的宪法要求

我国宪法第5条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家；第15条规定，国家加强经济立法，完善宏观调控。2014年中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确强调：“法律是治国之重器……必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”、“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。可见，国家的任何改革、决策和活动的开展，都应有法律依据，都必须依法进行，而这又需要立法先行，首先要有法可依。“一带一路”建设，首先是一项重大的经济活动，同时又是国家的一项重大战略决策，它涉及到政府、企业及公民个人的权利义务乃至中国与外国的权利义务关系，无疑需要通过立法来调整、规范、引领和推动。可以说，开展“一带一路”建设的立法，不仅是“一带一路”建设的客观需要，更是宪法强调国家实行依法治国的内在要求，是全面推进依法治国的任务所在。甚至可以说，这是国家立法机关的一项宪法义务。

然而，除了“推进‘一带一路’建设”写入全国人大通过的“十三五”规划纲要之外，迄今为止我国对“一带一路”建设问题尚无相关立法，只是国务院的一些部委等机关发布了一些规范性文件或者指导性文件。例如，在2015年，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》；推进“一带一路”建设工作领导小组办公室印发了《关于加强和规范“一带一路”对外交流平台审核工作的通知》和《标准联通“一带一路”行动计划（2015—2017）》；国家质量监督检验检疫总局发布了《关于推进“一带一路”建设工作的意见》等等。不难看出，上述文件的层次较低，既不是法律或法规，也不是规章，至多是规章以下的规范性文件。显然，这不符合依法治国的要求，亟待全国人大及其大常委会制定有关法律，为“一带一路”建设提供法治保障。

如果站在世界的角度来看，正如全国人大常委会委员梁胜利所指出的那样，“在当今世界全球化出现逆转的背景下，推进‘一带一路’建设，扩大我国与世界各国经贸往来，稳定和发展全球化趋势，更需要通过立法来促进‘一带一路’健康发展。”为此，他建议制定《“一带一路”建设促进法》，为“一带一路”的顺利推进保驾护航。①参见李银雁、周洁：《以立法促进“一带一路”健康发展》，载《中国经济时报》2017年3月8日第A05版。

（二）建议在宪法的指导下制定《“一带一路”建设促进与监督管理法》

为促进“一带一路”建设的健康发展，建议全国人大或全国人大常委会尽快开展“一带一路”建设的立法，制定“一带一路”建设促进法，规定促进“一带一路”建设的组织机构、基本原则，政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的基本内容，以及扶持政策和奖励措施等内容。

同时，为加强对“一带一路”建设的监督管理，建议该法不应限于规定促进方面的内容，还应有监督管理方面的内容，建议规定“一带一路”建设的监督管理机构、监督管理职责、监督管理措施和法律责任等内容。为此，笔者主张该法的名称应称为《“一带一路”建设促进与监督管理法》，而不是《“一带一路”建设促进法》。

此外，建议《“一带一路”建设促进与监督管理法》的制定一定要根据宪法，遵守《立法法》关于“立法应当遵循宪法的基本原则”的规定以及《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“使每一项立法都符合宪法精神”的要求，充分体现“坚持改革开放”、“实行依法治国”、“国家实行社会主义市场经济”、“国家保护社会主义的公共财产”、“国家尊重和保障人权”等宪法精神。

四、结语

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。宪法序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”对此，“一带一路”建设也不能例外。一切国家机关、企业和个人在“一带一路”建设中的一切活动和行为都必须维护宪法并认真贯彻落实宪法的相关规定及其精神，接受宪法的约束包括宪法所安排的各种监督。为加强对“一带一路”建设的监督，建议在每年全国人大开会期间，国务院在按照宪法的规定向全国人大作政府工作报告时，设专门章节报告“一带一路”建设的工作情况，或者安排国务院在全国人大闭会期间向全国人大常委会作专题报告，报告“一带一路”建设特别是保护和利用国有资产以及保障公民基本权利的基本情况，接受全国人大及其常委会的监督，保障“一带一路”建设在宪法和法律的轨道上健康发展。

（责任编辑：施立栋）

Constitutional Issues on the Belt and Road Initiative

Shangguan Pi-liang

The Belt and Road Initiative comes along many constitutional issues，which affects its quality and achievement. China has signed lots of different forms of cooperation documents which are regarded as treaties and agreements according to the Constitution. The signing of these cooperation documents by the President of the P.R.C. conforms to the spirit of the Constitution，although lacks of clear legal provisions. Those cooperation documents with features of treaties and agreement should be ratified by the Standing Committee of the National People's Congress. The protection of public property of the Belt and Road Initiative is a constitutional issue and should be treated seriously so that it can balance various relations and act in the spirit of the Constitution. The protection of the fundamental rights of Chinese citizens inside and outside country，such as freedom of the person，property rights，freedom of speech，the right to criticize and make suggestions，should be paid sufficient attention. Strengthening the legislation on the Belt and Road Initiative is a constitutional requirement for rule by law in China. This article purposes to draft the Promotion and Supervision Law of the Belt and Road Initiative. The State Council is also recommended to make report on the Belt and Road Initiative to the National People's Congress and its Standing Committee each year.

The Belt and Road；Constitution；Treaties and Agreements；Public Property；the Fundamental Rights of Citizens

D921

A

2095-7076(2017)03-0036-10

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.03.004

*苏州大学王健法学院教授，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员。