检察人员司法责任制体系的构建及其与检察权属性之间的关系

崔 永 东

(华东政法大学 司法学研究院，上海 200062)

检察人员司法责任制体系的构建及其与检察权属性之间的关系

崔 永 东

(华东政法大学 司法学研究院，上海 200062)

检察权既有司法权的属性，同时也有行政权的属性。以前者言之，检察权的行使要符合司法规律，即独立行使；以后者言之，检察权要符合行政规律，即上命下从。这就涉及司法责任制的落实问题。显然，当检察官行使的是带有司法权特性的检察权的时候，他才需要承担司法责任；当他行使的是带有行政权特性的检察权的时候，则无需承担责任或者只承担部分责任，向其发布指令者应当承担全部或者主要责任。中国检察权实质上是一种带有行政色彩的司法权，只不过这一行政色彩在过去被不适当地强化了。因此，今日的检察改革应当注重去行政化，逐步淡化检察权的行政色彩。检察官独立与法官独立存在着一定的区别，检察官独立是在检察一体化的大框架下的独立，因此只能是一种相对的独立。这一认识是构建科学合理的检察人员司法责任制体系的前提。

检察权；司法责任制；去行政化

一、中国检察权的属性

“检察权的性质，是指检察权在一国国家权力结构中所处的地位和在国家权力划分中的归属，是决定其在国家管理活动中所起作用的根本属性。从世界各国看，一些国家检察权的性质是独立的，具有自己独立的属性；另一些国家的检察权依附于其他国家权力，不具有自己的独立性。”[1]23

检察权的属性受一国之政体所制约，在有一些国家，检察权被当成国家行政权的一种；另外一些国家，又将其视为一种司法权；还有一些国家将其视为一种“准司法权”，介于行政权与司法权之间；又有一些国家将其当成法律监督权。将检察权归属于行政权的做法，主要是英美法系国家。

英国的检察机关属于行政机关，尽管其独立设置——在中央为总检察署，在地方也分设检察署。检察官不是司法官，其社会地位低于法官。美国的检察系统并不存在一个上下层次分明、结构严密而且独立的体系，在联邦和州的政体系统中，由检察长领导的机构并非专司检察的机关，而实际上是行政机关，它隶属于政府。联邦总检察长与联邦司法部部长是一身二任，是联邦政府的首席法律顾问，拥有广泛的行政权力。

英美法系国家上述做法具有深厚的理论基础。首先，具体说是来源于三权分立与制衡的理论。“司法应具有中立性和终局性，司法活动就是法院的审判活动，其他一切活动都不属于司法活动。因而检察机关的诉讼活动就不具有司法性。同时检察机关所行使的权力显然又不是立法权，这样检察机关所行使的权力就只能属于行政权范畴。其次，从检察职能产生看，英国总检察长是由国王律师发展而来的，美国总检察长是在美国独立之后，总统急需高级法律顾问协助其解决涉及法律问题的事件的情况下，由总统任命的。可见，在这些国家，检察职能来源于国王(或政府)的法律顾问，其主要作用是为行政机关服务的，因而检察机关的各项权力就必然具有行政权的属性。最后，将检察机关归属于行政机构系统，或者将其与司法行政机构合二为一，这也决定了检察机关的权力具有行政性。”[1]25

在大陆法系国家，检察权既不被当成是一种行政权，也不被当成一种司法权，而被当成一种介于行政权与司法权之间的权力，即“准司法权”。在法国，检察机关并未形成独立的系统，它由派驻各级法院的检察官所组成。检察机关属于司法部领导，司法部长统领全国检察官员。因此，检察官员的权力也就带有了行政性。在法国，检察官与法官都经过专业训练，待遇相同，穿同样的制服，肩负同样的责任，同样享受某些特权与保障。因此，检察官被称为“站着的法官”，而法官则被称为“坐着的法官”，他们都要服从《法官章程》的约束。由此可见，法国检察官具有较强的独立性，其行使的职权也带有一定的司法性，故法国检察权可被视为一种介于行政权与司法权之间的“准司法权”。

德国检察机构的设置和权力配置由《法院组织法》加以规定，从而体现了检察权的司法属性。检察机构附设于各法院，联邦检察机构附设于联邦法院，由一名总检察长和若干副检察长组成，受联邦司法部部长领导。州检察机构附设于州的各级法院，由一名或数名检察官组成，并受州司法部部长领导。德国检察机关实行“检察一体”原则，下级检察机关受上级检察机关领导。因此，其检察权又带有一定的行政性。这种双重属性，决定了德国检察机关既非司法机关，亦非行政机关，而是一种介于两者之间的“准司法机关”。因此，其检察权也被视为“准司法权”。

我国学界在讨论检察权的性质时也有持“准司法权”之说者。“看一项权力是否属于司法权，应当依据司法权的属性，符合司法权属性的，为司法权；不符合司法权属性的，为非司法权；具有一定的司法权属性但同时又有与司法权完全不同的其他属性的权力，可以称为‘准司法权’。准司法权一般是对于行政机关掌握的具有司法性质的权力而言的。检察权具有准司法的性质，几乎为各国所公认。从世界范围看，绝大多数国家将检察机关定位为行政机关，同时承认检察机关具有不同于一般行政机关的特殊性。”[2]这一观点将我国的检察权也定性为“准司法权”，显然是受到了西方大陆法系国家关于检察权定性理论的影响。

其实，在我国，官方和学界主流的观点都认为检察权属于司法权，检察机关属于司法机关。但近来一种新的说法逐渐流行，即认为检察权既非司法权，亦非行政权，而是法律监督权。这一说法来源于苏联对检察机关的定位及关于检察权性质的理论。苏联缔造者列宁就曾指出：检察机关的“唯一职权和必须做的事情只有一件：监督整个共和国对法律有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响”。[3]这就是说，社会主义国家为了实现法律的统一，必须设立专门的法律监督机关，即检察机关，它与行政机关、审判机关分离，独立行使检察权。

1999年修订的《俄罗斯联邦检察院组织法》仍然受到上述理论的影响，如其第1条第1款规定：“俄罗斯联邦检察院是联邦统一集中的机关体系。它以俄罗斯联邦的名义在联邦的领域内对遵守联邦宪法和执行联邦现行法律实施监督。”该条第2款规定：“为了维护法律的尊严和统一实施，加强法治，保护公民的人权和自由，依法维护社会和国家的利益，俄罗斯联邦检察院行使下列职权。”受此影响，我国的《宪法》及《人民检察院组织法》也规定了人民检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权。换言之，在我国，检察权也可被视为法律监督权。

有学者指出：“法律监督权之性质是我国检察机关一切权力的根本性质。具体来说，我国检察权的法律监督性质主要体现在以下几个方面：首先，在我国政权组织形式中，我国实行人民代表大会制度，在该制度下，设立四个机关，即行政机关、审判机关、法律监督机关和军事机关，分别行使国家的行政权、审判权、法律监督权和军事权。检察机关作为法律监督机关，其所行使的一切权力职能属于法律监督权。其次，在我国检察职能方面，我国检察机关既监督公安机关的执法活动(立案监督、侦查监督等)，又监督法院的审判活动(刑事、民事、行政)以及各种裁判、决定的执行活动。检察机关的这些监督职能必然决定了检察权的法律监督属性。最后，在我国检察权的特性上，如果以西方‘三权分立’理论来分析我国的检察权，则可得出，我国的检察权既具有行政权的属性，也具有司法权的特征。我国检察权的这种行政性和司法性的有机结合，就构成了法律监督权所特有的属性，使它既不同于行政权，又不同于司法权，而成为我国国家权力分类中的一种独立的权力。”[1]28这也承认了检察权既有行政权的属性，也有司法权的属性，两种属性的结合构成了法律监督权的特性。应该说这与检察权是“准司法权”的说法并无根本不同。

笔者也认为，检察权既有司法权的属性，同时也有行政权的属性。以前者言之，检察权的行使要符合司法规律，即独立行使；以后者言之，检察权要符合行政规律，即上命下从。这就涉及司法责任制的落实问题。显然，当检察官行使的是带有司法权特性的检察权的时候，他才需要承担司法责任；当他行使的是带有行政权特性的检察权的时候，则无需承担责任或者只承担部分责任，向其发布指令者应当承担全部或者主要责任。

从国际上的制度实践看，检察官独立与法官独立具有不同的内涵：法官独立是一种不受任何指令约束的独立，此可谓“绝对的独立”；而检察官独立则是“相对的独立”，即一种受有限指令约束的独立。《国际法曹协会司法独立最低标准》第1条规定：“法官应享有身份之独立及实质之独立。身份独立指法官职位之条件及任期之适当保障，以确保法官不受行政干涉。实质独立指法官执行其司法职务时，除受法律及其良知之约束外，不受任何干涉。”《司法独立世界宣言》第2条规定：“法官在作成判决之过程中，应独立于其同僚及监督者，任何司法之体系或任何不同阶层之组织，均无权干涉法官自由地宣示其判决。”以上是有关法官独立的规定。但从国际上有关检察官的规范性文件可见，检察官独立是相对的。如1999年国际检察官联合会通过的《关于检察官的职业责任标准和基本义务与权利》第2条规定：“在承认检察官自由裁量权的国家里，检察自由裁量权应当独立地行使，不受政治干涉。如果检察机关以外的机关享有对检察官下达一般的或具体的指令权，那么，这种指令应当是透明的，与法律机构一致的，并须符合既定的保障检察独立现实与理念的准则。检察机关以外的任何机关指令启动诉讼程序或终止合法启动的诉讼程序的权利均应当按照类似的方式行使。”上述规定在肯定检察权独立的同时，又肯定了检察机关以外的机关也可以对检察官下达指令权，只要这种指令权是透明的。仅此一点就足以证明，检察权的独立是相对的。

我国学者认为，国际上对检察机关的性质存在着不同的看法，如有司法机关说、行政机关说、“双重机关”说(混合了行政机关与司法机关的职能)等等，第三种说法正逐渐成为共识。“检察机关具有双重性质，是行政权与司法权的交叉或结合，因为检察职能介于审判与行政之间或者法官与检察之间，当其进行侦查时，是一种行政职能，当其决定起诉与否时，是一种司法职能。因此，检察机关是行政机关与司法机关之间的桥梁。实际上，第三种观点被许多国家所认同。既然检察机关有行政性，就必须在一定程度上体现‘上命下从’；既然检察机关有司法性，就必须在一定程度上体现司法独立。”“综观各国检察制度，检察一体制是指检察系统内上下级检察院之间的领导关系，检察院内检察长与检察官之间的领导关系，以及检察机构作为统一的整体执行检察职能。”[4]236-237

检察一体化模式并不是对检察官独立的否定，毋宁说是在“上命下从”与检察官独立之间寻求一个平衡点。国外的检察一体化模式，“有一个共同的目标，那就是协调检察一体与检察官独立之间的关系。虽然我们难以概括出协调关系的一般方法或原则，但是，从以下几个方面可以看出某些比较接近的倾向。在宪政结构上，除了检察机关单设并独立于立法、行政和司法之外，一般将检察机关隶属于行政机关，同时将各检察院附设于法院系统内，甚至各级检察院的名称也是与不同级别法院的名称连在一起的，如法国的最高法院检察院、上诉法院检察院、大审法庭检察院、军事法庭检察院等。……各级检察院内的检察官都有一定的独立性，但是都要在一定程度上向本院检察长负责。在上级监管下级的方式上，除了少数实行高度集中统一体制的国家外，一般主要是通过审查、劝告、指导等方法行使监管权力，检察官保留一定的拒绝指令的权力”。[4]238

所谓“检察官保留一定的拒绝指令的权力”正是强调了检察官的独立性，但对此点，学界及官方专家仍存争议。一些人认为法律规定了检察院作为整体依法独立行使检察权，并未规定检察官个人依法独立行使检察权，故检察官独立于法无据。如某学者说：宪法有关人民检察院依法独立行使检察权的规定，“是一种集体独立，或称官署独立，而非个人独立即官员独立”。[5]另有学者认为这是对宪法的一种误读，是将宪法基本原则与检察院工作制度搞混淆了。如《检察官法》第3条规定：“检察官必须忠实执行宪法和法律。”如果将宪法规定的依法独立行使检察权的主体仅仅限于检察院，那么检察官如何忠实地执行宪法和法律？检察官要忠实地执行宪法和法律，却又不能依法独立行使检察权，检察官对法律的“忠实”又如何体现呢？“集体依法独立的概念本身是有缺陷的。集体不是行为主体，也不可能行使检察权。集体的权力总是由个人行使的，可以是集体的法人代表检察长，也可以是集体的一员检察官。检察长和检察官在依法独立行使检察权上的区别是各自所承担的责任不同，但都是检察院依法独立的组成部分或要素。而检察院的依法独立也是通过检察长和检察官体现出来的。强调检察院集体独立而否认检察长和检察官个人独立，不仅否定了集体独立，也否认了依法独立本身。”[6]275

上述言论颇有见地。“集体依法独立”只能靠“个人依法独立”来体现并实现，没有个人独立就没有集体独立，没有检察官的独立就没有检察院的独立。《检察官法》第2条规定：“检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。”很明显，依法独立行使检察权的主体是检察官，由此也可反推《宪法》第131条关于“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”的规定，其所谓“人民检察院”无疑应当包括各级检察官在内。这是因为，人民检察院不可能单独行使检察权，它本身不可能成为任何权力行使的主体，行使权力的主体只能是人，即检察官。人民检察院的依法独立只能通过检察官的活动表现出来，行使检察权的主体只能是检察官而非检察院。

从国际上看，尽管多数国家的检察机构均具有行政性与司法性双重属性，但也都强调维护检察官的独立性。2007年，美国参议院通过了《维护美国检察官独立法案》，旨在维护检察官的独立性。遵循“检察一体化”原则的日本，也将检察官视为“独立的官厅”。《日本检察讲义》一书指出：“检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正、不受其他势力操纵，以及检察官的职务行为必须产生确定的效力，都是必不可少的。”[7]而德国、法国、意大利等国家的法律也肯定了检察官的独立性，并且赋予了检察官在一定条件下的“积极抗命权”。

根据学界的观点，主张“检察一体”的“检察一体主义”，主要有两层含义：(1)对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关及程序以外势力的干预；(2)对内是指检察业务一体化，即检察机关上命下从，同时包括横向以外的协调与配合，整个检察系统成为一个有机整体统一行使检察权。[8]国外许多国家在检察体制的设计上采用“检察一体主义”，甚至将检察权视为行政权，但其并未否定检察官的独立办案权，只是如何划定检察一体与检察官独立的界限还存在种种争议。

我国也奉行“检察一体主义”。虽然《检察官法》第9条规定：“检察官依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”即肯定了检察官行使职权的独立性，但“由于种种原因，我国检察机关讲检察一体多，讲依法独立少；讲上命下从多，讲依法独立少”；“必须看到，我国由于长期行政主导司法的习惯，检察机关的整个业务动作带有强烈的检察一体性，导致了检察院内部检察事务与检察行政事务决策权的统一集中，在检察事务的处理上体现出过多的行政色彩，不仅湮灭了检察活动本身的司法性，也使宪法规定的检察机关依法独立流于形式”。[6]273-274

有学者进一步指出：“依法独立是检察机关行使检察权的基本原则，检察一体是检察机关的领导工作原则。领导工作原则要有利于依法独立原则的实施。检察院组织法可以就检察机关的内部工作关系作出检察一体的规定，但必须有利于宪法的依法独立原则。宪法是最高法，具有最高的法律效力。检察一体是我国刑事政策，应当与宪法的依法独立原则相一致。”“特别是，中国检察权不是国外兼具行政和司法的检察权，而是宪法明确规定的法律监督权，是一种宪法明确规定独立于行政机关的与审判权对应的司法权。而司法最本质的特点就是独立。因此，我国检察机关司法体制改革的根本问题，不是检察一体之下的集体依法独立问题，而是如何实现行政传统与司法权分离，是作为司法权的检察权如何贯彻宪法原则依法独立的问题。”[6]272-273

应该说，上述见解确实不乏深刻之处，但笔者认为不能简单地将检察权与司法权相等同，也不能完全否定检察权的行政属性。简言之，中国检察权实质上是一种带有行政色彩的司法权，只不过这一行政色彩在过去被不适当地强化了，因此，今日的检察改革应当注重“去行政化”，逐步淡化检察权的行政色彩。但有一点需要说明，完全去除检察权的行政属性似乎是不可能的。

正如有学者所言：“没有检察官独立的检察一体制是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制，都不符合检察工作的特点和要求。但是，在制度安排上如何协调检察一体与检察官独立之间的关系，在两个极端之间确定适当的平衡点，则是由政治、社会和文化等因素所综合决定的。”“在检察院内部，按照检察一体与检察官独立相结合的原则，进一步明确界定检察长、上级检察官对检察官的领导、指导和监督关系：(1)要确立检察长、上级检察官对下级检察官的领导权(主要是指令权和监督权)；(2)要对检察长、上级检察官的领导作必要的限制：必须以书面形式下达指令以及检察官有权拒绝执行违法指令；(3)要确立检察官之间的配合与协作关系。检察官独立即检察官依法独立行使检察权，是现代司法的一般原则，符合司法规律，有利于保证司法公正。我们要建立的检察一体制不应是排斥或否定检察官独立的单纯的一体化机制，而是既要有利于发挥检察官独立办案的作用，保证高效和公正地行使检察权，又有利于检察职能的统一有效履行的检察一体制。因此，我们应当在确立检察长、上级检察官对下级检察官享有指令权和监督权的同时，确立检察官不仅是一种职务或官名，而是一种机关，有权代表所属检察院履行检察职能，并对超越法定职责范围的指令有权拒绝执行。检察机关包括检察院和检察官，而不仅仅是检察院。”[4]240-242

应该说，将检察机关视为一个包括检察院和检察官在内的广义概念，似乎并无逻辑上的问题，因为检察官履行职权的行为就是代表检察机关，并不是代表其个人，日本就称检察官为“独立的官厅”。如果这种说法可以成立，那么主流观点所认为的中国的司法独立仅仅是法院、检察院的整体独立而非法官、检察官的个人独立就成了一个伪命题。具体到检察系统来说，检察官独立与法官独立存在着一定的区别，检察官独立是在检察一体化的大框架下的独立，因此只能是一种相对的独立。这一认识是构建科学合理的检察人员司法责任制体系的前提。

二、检察人员司法责任制体系的构建

落实司法责任制是本轮司法改革的关键，是“牛鼻子”，而落实司法责任制的前提是去行政化。这一点已为吉林省检察系统的改革经验所揭示和证明。近几年来，吉林省检察系统为落实中央司法改革的试点工作，在检察改革工作中进行了大胆创新，出台了一系列改革举措，取得了重大成效，受到了中央领导的肯定，为下一步检察改革提供了可复制、可推广的经验。

综观吉林省检察系统改革的经验，主要在于其“四位一体”的综合改革模式。“早在中央部署司法改革试点任务之前，吉林省人民检察院就根据党的十八届三中全会精神，在长春市九台区等基层检察院自行部署开展了司法改革先行试点，探索形成了统筹推进检察人员分类管理、落实办案责任制、加强内外部监督制约、整合内设机构‘四位一体’的综合改革模式。‘四位一体’改革模式的最大特点，是充分考虑各项重大改革措施的内在联系，一体推进人员、责任、监督、机构等改革措施，而不是渐次推进，哪个容易先改哪个。这样做的最大好处，是能够使各项重大改革措施相辅相成，共同发挥作用。”[9]3

在构建司法责任制体系方面，吉林省检察系统的创新性探索可圈可点。值得注意的是，其以正确的理念为引导，提出了“去行政化，开辟司法者责任之基”的理论，将去行政化作为落实司法责任制的根基。在此方面，吉林省人民检察院编写的总结其改革经验的《司法改革正当时》一书进行了系统论证。该书指出：“司法体制改革的一个基本目标就是按照司法的属性和规律来优化司法权的配置，完善司法权的运行模式。长期以来，受我国司法机关脱胎于行政机关的历史传统影响，受外部行政化管理体制的制约，我国司法机关自上而下的管理行政化色彩十分浓厚，以办案为中心的司法权的配置、司法权的组织形式和司法权的运行程序等行政化倾向十分严重。这是导致我国司法机关公信力低、权威性差的一个内在原因。”[9]34-35

由上述可知，行政化色彩浓厚，成了我国各司法机关的共性，也导致司法权配置失衡、司法责任不明等一系列问题的出现，严重影响到权责统一的司法权配置格局及其运行模式。检察机关也不例外，上述问题同样严重。“目前，检察官管理及案件办理过于行政化，同样违背检察活动亲历性、判断性、一定裁判性的司法特征，也会导致‘决定者不审查，审查者不决定’的现象，同样会导致司法责任不清、司法效率不高。”[9]35

检察活动也有亲历性、判断性的特点，在一定程度上也需要将审查权与决定权结合起来，而这需要去行政化。去行政化是建立司法责任制的关键。因为要想充分保证办案质量，最大限度地实现司法公正，必须让承办案件的法官、检察官成为案件审理的责任主体，保障法官、检察官能够依法独立地办理和裁判案件。只有承办案件的法官、检察官成为案件办理的责任主体，让他们对案件处理结果承担责任，才能从根本上扩大人民的合法权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。[10]

吉林省人民检察院在《司法改革正当时》一书中基于责任与权力统一的视角对司法责任制这一概念加以界定，体现了一定的理论创新性。该书指出：“司法责任是指司法权力主体对其权力运作行为负责。完善司法责任制重点在于体现权力与责任相统一的原则。有权力无责任，会导致权力的滥用；而有责任无权力，则会导致不作为。建立司法责任制是对司法规律的尊重，是责任伦理、责任追究的制度化，也是司法评价、司法监督的制度化。”[9]36这一认识是深刻的。权力与责任应当是统一的，权力大责任亦大，反之亦然。而过去检察机关的过于行政化，导致办理案件者并无决定权，因而也就难以落实相关责任，领导的层层把关与检委会的集体决定导致无人负责的局面出现，严重背离了权责统一的检察权配置规律。因此，新一轮司法改革的基本目标之一即在于实现权责统一。

值得注意的是，吉林省检察系统在司法责任制的基本制度设计方面还借鉴了学界的前沿性理论成果，诸如在检察一体化与检察官独立之间寻求平衡的理论等等。《司法改革正当时》一书指出：“检查机关如何突出检察官的办案主体地位？检察体制的上命下从关系并不意味着检察官在处理检查事务时只能集体作业而不能有独立处理案件的权力。实际上，检察机关虽然采取集权结构，但在集权结构的总框架内也赋予检察官一定的独立权力。正在试点的主任检察官办案责任制，充分授予主任检察官相关权限，使其直接对检察长负责，取消中间层级，落实检察官办案主体地位，使主任检察官办案组织有职有权，做到权责一致。该制度虽然尚未解决办案过程中主任检察官与承办检察官之间的令从关系，但对于去除检察官办案的行政化色彩，建立真正意义上的检察官办案责任制，可以说已经向前迈进了一步。当然，检察官的独立性通常是在检察一体化的框架内行使的，受检察一体化原则的限制，检察官独立性的前提在于上级检察官不对履行职务的该检察官行使指挥、调取等权力，这与法官的独立存在着明显的差别。当检察官与其上级检察官在检察事务上发生意见分歧的时候，检察一体化原则会要求承办案件的检察官接受上级检察官的指令或者由上级检察官行使事务调取权和事务转交权。而从建立现代检察体制的长远目标看，在处理检察一体化与检察独立之间的关系上，检察一体化原则应当建立在检察官相对独立的基础上，并以保障检察官依法独立行使检察权为宗旨。”[9]39-40

这里提到了检察官的相对独立问题，确实，在检察一体化的框架下，检察官的独立只能是相对的独立。相对独立体现了检察权中带有司法属性的一面，这一点也为国外法治发达国家的检察制度所印证。无论是大陆法系国家还是英美法系国家，检察官都是一个相对独立的办案机构，有自己的办案小组，有权决定具体案件的处理。特别是在大陆法系国家检察机关的内部，一般实行“检察长-主任检察官-检察官”的权力配置模式，达到了检察权行使的相对独立性与行政力属性的协调统一。[9]124

目前工业控制网络一直使用着较为复杂的专有封闭通信协议，如 Modbus／TCP、Profinet、DNP3、OPC 等可能存在漏洞，攻击者可利用漏洞发送非法控制命令，又由于通信过程不具备加密、认证功能和完成情况保证，存在被窃听、伪装、篡改、抵赖和重放的风险［5］，可见工业控制网络及其专有通信协议及规约的安全性问题亟待解决。在我国关键基础设施的大型DCS中，普遍采用OPC通信服务，而大量的OPC Server往往使用弱安全认证机制，以及过时的认证授权服务，因此，对OPC安全研究具有一定的意义。

吉林省人民检察院在落实司法责任制的过程中也致力于检察权行使的相对独立性与行政属性的协调统一。具体言之，检察长作为全院办案工作的领导者和组织者，对全院办案工作负总体责任，其他办案人员的权力均来自检察长的委托或授权。检察委员会在集体讨论、集体负责的前提下，让各委员就自己的意见承担相应的责任，不能因为集体负责而消解个体责任。分管副检察长受检察长委托，对所分管的办案工作负责，但对已经授权由主任检察官办理并作出决定的案件，可以了解情况，提出意见，不能直接改变案件结论。部门负责人的工作重心转向法律政策研究、案件趋势分析、组织协调案件研讨、行政管理等方面，未经检察长授权，不再对具体案件进行审核把关。通过上述制度设计，将办案决定权下放，坚持让办案者决定，让决定者负责，倒逼一线办案人员真正承担起主体责任。主任检察官根据检察长授权，对本主任检察官办公室的办案工作负全部责任；承办检察官对自己承担的办案工作负责；检察辅助人员在检察长、检察官的授权和指挥下开展业务工作并承担相应责任。特别是注重司法办案的亲历性，突出一线办案人员的作用，由办案人员作出决定，承担责任。[9]130-131

学界对主任检察官的办案决定权进行了如下探索：当案件按正常程序顺向发展时，主任检察官决定；按逆向发展时如不起诉、撤案等，由检察长或检察委员会决定。[11]吉林省检察系统的改革采用了“普遍放权”与“特殊例外”相结合的原则：前者指主任检察官及其负责的办案组织对一般案件的处理具有独立决定权；“特殊例外”指根据法律规定必须由检察长和检察委员会行使决定权的除外。检察环节中的撤案、不起诉、不抗诉等具有终结诉讼的重大决定权，仍将保留给检察长、检察委员会，其他不带有终局性、有后续诉讼程序制约和救济的权力可授予主任检察官。根据职务犯罪检察、刑事检察和民事行政检察等检察职权的不同特点，由检察长赋予主任检察官不同的办案决定权；主任检察官对职权范围内自身办理的案件和本办公室内检察官办理的案件承担全部责任；承办检察官对自身办理案件的事实认定、证据采信、程序适用承担责任。主任检察官的职权主要是：分案权、决定权、审批权、提请权、考核拟议权及日常管理权等等。[9]131-132

有学者提出了协调检察一体化与检察官独立的建议：批捕权与起诉权趋同于事实与法律问题的判断权，应当独立行使；侦查、诉讼监督两种权力强调上命下从、令行禁止的效率原则，实行检察一体更符合权力本身的性质和运行要求。[12]后一项权力是带有行政性的权力，或称为领导、指令权力，对该权力应当进行必要的限制。《司法改革正当时》一书认为：首先，领导、指令权力要于法有据，应当在修改检察院组织法、检察官法时，进一步明确检察委员会、检察长与检察官各自的权限，检察长对具体个案作出指示、指令时不得超越法律的界限，尤其是要明确检察长行使职务收取权和转移权的条件和程序。其次，还要赋予检察官一定的抗辩权。检察官对于检察长的指示、指令有不同的意见，检察长可以将办理该案的权力收回，由自己直接办理或指派其他检察官办理。同时，检察官对检察长的指示、指令有不同意见的，有权再次申明，如得不到采纳，可以请求检察长行使职务收取权和转移权。最后，建立领导、指令透明化制度，即以书面形式明确表示。[9]136-137上述举措较好地解决了检察官独立与检察一体化之间的平衡问题，反映了吉林省检察系统在用理论指导实践并以实践回应理论方面的探索精神和创新精神。

在责任追究方面，吉林省检察系统更显示了在理论探索与制度设计上的创新精神。《司法改革正当时》指出：“司法过错责任，是指检察人员在司法办案活动中违反法律和有关规定，或者不正确履行职责、工作不负责任，导致案件程序违法、实体处理存在问题以及其他不良后果或者不良社会影响的行为。检察人员的行为，应当给予纪律处分或者追究刑事责任的，不属于司法过错责任追究的范围。”[9]158这就对“司法过错”进行了明确的界定，属于应当给予纪律处分和追究刑事责任的行为，不属于司法过错的范围。从吉林省有关司法过错责任追究的规章制度看，也贯彻了这一理念，并就过错责任追究程序的启动、调查和处理的程序、过错责任的处罚形式以及司法过错责任人的权利保障等问题详加规定，体现了科学性、严谨性与合理性，也体现了责任追究与职业保障的平衡。

具体到检察系统来说，检察官独立与法官独立存在着一定的区别，检察官独立是在检察一体化大框架下的独立，因此只能是一种相对的独立。这一认识是构建科学合理的检察人员司法责任制体系的前提。

据媒体报道，吉林省检察系统关于司法责任制方面的改革旨在构建“主体明确，责权明晰，归责合理，问责严格”的司法责任制体系，通过推出包括检察长、副检察长、主任检察官、承办检察官、检察辅助人员在内的全主体责权清单，“重塑办案流程”，司法质效得到了明显提升，办案周期大大缩短，一线办案人员增加25.4%，平均案件瑕疵问题下降30%。[13]这些情况说明吉林省检察系统有关司法责任制的改革收到了重大成效，同时也反映了司法改革的逐步深化是司法改革“正能量”的具体显现。

三、对检察人员司法责任制改革的思考

(一)落实司法责任制需要“去过度行政化”

检察权既有司法性，也有行政性；司法性检察权需要独立行使，行政性检察权需要上命下从；前者需要行权者承担全部或主要责任，后者则需发出指令者承担全部或主要责任。在检察一体的制度框架下，完全去除行政化的检察权是不可能的，但去除过度行政化的检察权则是必需的。检察权的过度的行政化导致办案检察官缺乏一定的独立性，也缺乏职业荣誉感与责任心，办案责任模糊不清，严重影响到案件的质量和效率。因此，只有抑制检察机关过度行政化的趋势，才能突出检察官办案主体地位，并赋予主任检察官办案的相对独立性，同时也使其成为办案的责任主体，从而实现权责统一的目标。检察人员责任制体系的构建，应当符合检察职业的特殊规律，检察权属性的多元化、检察业务类型的多样化，决定了检察权的授权不能采用统一的模式。如对自侦权要慎重授权，对民事行政、控告申诉、刑事执行等方面的诉讼监督权，则限制放权，对批捕权和公诉权可充分放权。

(二)落实检察人员司法责任制重在责权利的统一

目前，各地检察院出台的相关规定主要考虑的是责任和权力的问题，但对办案检察官的个人利益考虑不足，这在一定程度上影响了人们对司法责任制的信心。因此，应当加强对检察官责任、权力和利益的统筹考虑，在赋予检察官更多办案权力并且依法追究其错案责任的基础上，也要注意构建检察官的职业保障机制，并对检察辅助人员、检察行政人员的职业规划、待遇保障等等一起考虑，以调动办案检察官乃至整个检察队伍的工作积极性，提高其对司法责任制的认同度。

(三)在司法责任制的配套实施方面要下足工夫

各地检察机关基本都出台了有关司法责任制的规定，但要充分发挥其作用，还要采取一些配套措施。各部门可根据办案实践，不断完善相关的运行规则，完善岗位职责、办案流程、签批程序、操作规程等等，并尽可能使之手册化、表格化，从而确保办案人员各安其位、各司其职、各负其责。

(四)将检察人员司法责任制的推进成果通过立法途径加以“固化”

检察人员司法责任制的改革，涉及检察官选任、办案职权配置、办案流程、错案追究等方方面面，一些地方的检察机关在此方面进行了成功的探索，取得了丰富的经验，一些经验具有可复制、可推广的价值。建议将有关内容加以提炼总结，并在修改人民检察院组织法、检察官法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律时加以采纳，使司法责任制改革的成果得以固化。

四、结语

检察权既有司法权的属性，同时也有行政权的属性；以前者言之，检察权的行使要符合司法规律，即独立行使；以后者言之，检察权要符合行政规律，即上命下从。这就涉及司法责任制的落实问题。显然，当检察官行使的是带有司法权特性的检察权的时候，他才需要承担司法责任；当他行使的是带有行政权特性的检察权的时候，则无需承担责任或者只承担部分责任，向其发布指令者应当承担全部或者主要责任。

中国检察权实质上是一种带有行政色彩的司法权，只不过这一行政色彩在过去被不适当地强化了。因此，今日的检察改革应当注重“去行政化”，逐步淡化检察权的行政色彩。但有一点需要说明，完全根除检察权中的行政属性似乎是不可能的。检察官独立与法官独立存在着一定的区别，检察官独立是在检察一体化的大框架下的独立，因此只能是一种相对的独立。这一认识是构建科学合理的检察人员司法责任制体系的前提。

吉林省检察系统在司法改革过程中对司法责任制体系的构建无论是在理论探索还是制度设计上均有相当的创新性，为下一步在全国范围内推进相关改革提供了可复制、可推广的经验。其在司法责任制的基本制度设计方面借鉴并丰富了学界的前沿性理论成果，在落实司法责任制的过程中也致力于检察权行使的相对独立性与行政属性的协调统一。上述举措较好地解决了检察官独立与检察一体化之间的平衡问题，反映了吉林省检察系统在用理论指导实践并以实践回应理论方面的探索精神和创新精神。

[ 1 ] 邓思清. 检察权研究[M]. 北京：北京大学出版社，2007.

[ 2 ] 张建伟. 论检察[M]. 北京：中国检察出版社，2014：46.

[ 3 ] [苏]列宁. 列宁全集:第33卷[M]. 北京：人民出版社，1958：326.

[ 4 ] 谢鹏程. 论检察[M].北京：中国检察出版社，2014.

[ 5 ] 龙宗智. 论依法独立行使检察权[J]. 中国刑事法杂志，2002(1)：3-19.

[ 6 ] 蒋德海. 宪法的法治本质研究[M]. 北京：人民出版社,2014.

[ 7 ] [日]法务省刑事局. 日本检察讲义[M]. 杨磊，等，译. 北京：中国检察出版社，1990：18.

[ 8 ] 陈文兴. 检察一体化制度设计中的两个难题[J]. 中国司法，2008(11)：99-101.

[ 9 ] 吉林省人民检察院. 司法改革正当时[M]. 长春：吉林人民出版社，2015.

[10] 胡夏冰. 法官办案责任制的理论逻辑[N]. 人民法院报， 2014-05-22(2).

[11] 龙宗智，等. 加强司法责任制新一轮司法改革及检察改革的重心[J]. 人民检察，2014(12)：28-31.

[12] 程雷. 新一轮检察改革的三个问题[J].国家检察官学院学报，2013(5)：44-52.

[13] 吴昊. 吉林省检察院出台“责权清单”，做好司法改革“精装修”[EB/OL].(2016-05-13)[2016-12-10].http://news.xinhuanet.com/2016-05/13/c_1118862720.htm.

(责任编辑：李孝弟)

ConstructionofProcurators’JudicialAccountabilitySystemandItsRelationshipwiththeAttributesofProcuratorialPower

CUI Yong-dong

(InstituteofJudicialScience,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200062,China)

Procuratorial power has dual attributes of judicial power and administrative power, which means the exercise of procuratorial power should conform to judicial regularities on the one hand, which are independent in nature, and administrative regularities on the other hand, which are influenced by administrative orders. The dual attributes also have a direct bearing on the judicial accountability system. That is to say, only when the prosecutor exercises the procuratorial power with judicial traits, will he have to take judicial accountability. If the prosecutor exercises the procuratorial power with administrative traits, he will take no or part of accountability while the superior who has issued the order should assume all or major accountability. China's procuratorial power is essentially sort of judicial power with administrative characteristics which have been improperly strengthened in the past. Therefore, today's procuratorial reform should focus on “de-administration” by gradually weakening the administrative attribute of procuratorial power. There are some certain differences between a prosecutor's and a judge's independence in that the former’s independence is relative due to the restriction from the framework of procuratorial integration. A full understanding of this serves as a premise of constructing a scientific and reasonable judicial accountability system for procuratorial personnel.

procuratorial power; judical accountability system; de-administration

10.3969/j.issn. 1007-6522.2017.05.001

2017-03-14

崔永东(1963- )，男，山东德州人。华东政法大学司法学研究院院长、教授、博士生导师。

D926.32

： A

： 1007-6522(2017)05-0001-12