秸秆焚烧综合治理法律途径研究

朱贺

（中央民族大学法学院，北京100081）

秸秆焚烧综合治理法律途径研究

朱贺

（中央民族大学法学院，北京100081）

焚烧秸秆具有极大危害，不仅污染空气，对人体健康造成危害，也易引发火灾，同时焚烧所致焦土破坏土壤结构，造成农田质量下降。苏北各市发布多项通知要求全市范围内全面禁止露天焚烧秸秆，在田间地头进行对秸秆焚烧进行监督和防护，但是实施效果不明显。应从法律制度和综合利用两方面进行秸秆治理。

秸秆禁烧；法律制度；行政指导；综合治理

1 秸秆焚烧屡禁不止原因

（1）秸秆禁烧的法律制度不科学。秸秆禁烧的法规多为地方性法规，尚未有专门的全国性法律对秸秆焚烧行为进行规制，各级政府多以通知、办法、意见的方式，并只在规定的区域进行，仅仅规定在一定区域范围内试行，并且这些文件的颁布具有典型的季节性，临时性，而不是长久的、科学的法律文件，同时相关通文件以禁烧为主，缺少综合治理的措施。

（2）农民回收利用秸秆成本较高。大量农民外出务工农村劳动力紧张，而秸秆收集、运输、回收利用的成本高。

（3）秸秆综合利用技术缺乏。现有的秸秆综合利用技术资金短缺，且技术尚未达到推广水平，致使秸秆回收利用受到资金、技术的制约，综合利用难以发挥经济价值，秸秆还田作业同样在联合收割机上配备秸秆切碎装置，然后用大功率拖拉机配套反转灭茬机进行反转灭茬作业，才能达到秸秆还田的作业要求，但目前市场上带切碎装置的收割机保有量非常少，大部分联合收割机都不带切碎装置。

（4）农户法律意识和环保意识不足。秸秆焚烧不仅浪费了生物资源也严重破坏生态环境造，许多农民对秸秆焚烧危害性认识不足，错误认为秸秆焚烧掉以后秸秆残渣留在地里，作为肥料，可增加土壤中无机肥料含量，对来年种庄稼有好处，而对秸秆焚烧污染生态，对于环境保护意识不足。

（5）行政执法手段单一。农村秸秆焚烧面积大，政府难以全天进行监管，执法难度大，在部分地区只能在焚烧后才能发现焚烧地点。各级政府秸秆禁烧工作以村镇为单位，深入到田间地头，实行基层领导责任制，但工作方式单一，进行蹲点监督，发现焚烧对相关人员进行罚款。

2 秸秆焚烧法律综合治理途径

2.1 建立健全秸秆禁烧的法律制度

（1）建立相关法律体系及配套细则。各地区对于秸秆禁烧工作的规定多为通知、实施意见、通告等方式下发，这种规范性文件具有临时性特点，其执行力和强制力显然是不够的，因此在地方立法方面，各秸秆焚烧重灾省份应当尽快创立明确、具体的地方性法规。同时不断完善秸秆禁烧相关规定的实施细则，实践之中，秸秆焚烧行为的问题多种多样，惩罚和禁烧工作在各地区也不尽相同，因此各地区、各部门要结合当地的实际情况，根据国务院的行政法规和所在省份的地方性法规，制定秸秆禁烧和综合利用的具体实施细则，增强秸秆禁烧工作的可操作性和可实施性，为秸秆禁烧中各政府部门的联合执法提供具体、可行的执法依据。

（2）运用行政指导改变单一执法方式。秸秆焚烧行为难以控制一方面我们要加强检查监督，即同时强化各部门的联合执法，落实禁烧责任。各基层政府明确目标，确保层层落实责任。另一方面运用行政指导方式，在农忙季节前，与基层政府及群众自治组织，宣传相关政策及处罚标准，事前杜绝，同时公布焚烧秸秆行政处罚自由裁量权目录，对于过火面积较小的秸秆焚烧行为予以劝说教育，对于面积大的坚决予以处罚。同时可设立试验示范田带动农民秸秆利用的积极性。

2.2 秸秆资源的综合利用制度

（1）加大农作物秸秆综合利用补贴制度。我国大部分农村地区个体农户很难承受秸秆回收利用成本。对此，可设立专项基金，根据各地区实际情况，制定相应的补贴标准。

（2）加大综合利用科技投入。当前在实践中，解决秸秆焚烧问题最直接方法就是秸秆收割同时粉碎还田，这样既可以省去农民收集、储存、运输秸秆的费用，又有利于改善土壤结构、提高土壤肥力。同时秸秆发电、生产沼气技术，秸秆固化成型技术，对于秸秆利用及避免焚烧具有很大意义，然而这些技术需农业部门加大秸秆综合利用资金投入和加大对相关企业扶持力度。

（3）建立秸秆综合利用考核和监督机制。建立健全秸秆综合利用考核办法和监督制度，2012年江苏省出台《江苏省秸秆禁烧工作考核及奖励办法》该规定对于市和县进行百分制考核对优秀地区进行奖励，而第一处火点所在市、县将被取消资金补助；该制度重视上级监督和农民举报，建立政府与农民之间的双向监督机制。因此，对于秸秆焚烧的问题，各级政府要高度重视，加强领导负责机制，从市、县、乡、村四级签订目标责任状。实行县区、乡镇领导分片包干责任制。同时加强政策领导，通过有效、合理的考核和监督机制充分调动各地区、各部门的工作积极性，确保秸秆禁烧工作顺利进行。

（4）加强政策宣传，提升农民法律意识和环保意识。各级政府部门要充分利用广播、电视等新闻媒体，广泛宣传有关秸秆禁烧政策法规。同时可在每年的夏收秋种时节，成立秸秆禁烧宣讲团，举办系列活动，深入田间地头，宣传秸秆焚烧的危害和秸秆还田的好处，普及秸秆综合利用知识。

［1］杨浩勇，卞兆娟，肖苏伟.肖苏伟秸秆固化成型技术［J］.江苏农机化，2014，（4）.

课题项目：中央民族大学2017研究生暑期调研项目。

朱贺，硕士，主要研究方向：法律。