我国耕地占补平衡制度的法治化路径探究——兼评《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》

孙结才

(铜陵学院 法学院， 安徽 铜陵 244061)

我国耕地占补平衡制度的法治化路径探究
——兼评《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》

孙结才

(铜陵学院 法学院， 安徽 铜陵 244061)

占补平衡制度作为我国耕地保护方面的一项重大制度，其实施好坏直接关系到能否守住18亿亩耕地红线，关涉到国家粮食安全和社会稳定。在党中央提出建设法治中国、加快推进生态文明建设、实现绿色发展的新时代背景下，要充分发挥占补平衡制度的作用，应该扭转我国占补平衡制度推进长期以行政管理为主、改革主要靠政策推动、耕地占补重数量轻质量和生态的做法。在改革推进路径设计上，要坚持以生态文明和绿色发展理念为指引，以法治思维和法治方式推进路径设计，保障占补平衡制度的相关顶层设计在法治的轨道上运行，真正实现耕地占补过程中数量、质量、生态“三位一体”平衡的目标。

粮食安全； 耕地红线； 占补平衡； 法治化

2017年1月23日新华社受权播发的《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(下文简称《意见》)，再次引起各界对有关耕地占补平衡问题的关注。这是继1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)中首次提出实施耕地占补平衡制度后，中央就该制度再次专门发文。这一方面表明中央高层高度重视占补平衡制度在耕地保护上的作用，另一方面也表明我国现行的耕地占补平衡制度实施情况不能令人满意，其在耕地保护方面的功效没有得到有效彰显。《意见》全面分析了当前我国耕地保护面临的形势，梳理总结了占补平衡制度实施二十年来的一些有效做法，提出了耕地占补平衡制度改革的总体思路、具体目标和政策举措，应该说《意见》为我国新一轮耕地占补平衡制度改革，从党和国家政策层面上做好了顶层设计。要使这一改革得以进一步深化并取得预期效果，在法治社会，仅有“政策推动”显然是不够的，还需要有“法治引领”。因为法治化是引擎政策执行的最佳选择和最重要的保障，惟有以法治思维和法治方式固化改革创新成果，以法治的力量推动复制推广创新制度，才能加快形成符合中国国情的耕地保护规则体系，从而为各方主体提供最有力、最明确的制度遵循。为此，笔者试图以法治思维和法治方式来设计我国耕地占补平衡制度推进的具体路径，以期能为落实《意见》，为我国新一轮耕地占补平衡制度改革所做的顶层设计有所裨益。

一、《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》出台的背景分析

1.严峻的耕地保护形势催生反思现行的耕地占补平衡制度

耕地作为土地之精华和粮食生产之根基，是我国最宝贵的战略资源。面对我国人多地少，粮食安全问题日益凸显，而耕地资源又一直处于高强度甚至过度开垦状态的基本国情，我国自1998年开始先后发布实施了耕地占补平衡、耕地总量动态平衡、18亿亩耕地红线等一系列耕地保护政策，可以说是建立了最严格的耕地保护制度。然而即使在如此严格的政策保护体系下，也没有遏止住全国耕地面积减少、质量下降、生态环境恶化的总体趋势，制度实施效果离预期相距甚远。据国土资源部2005—2016年的中国土地资源公报显示，全国通过土地复垦整理补充耕地面积为300余万公顷，建设占用耕地面积为280余万公顷。而在1978—2016年的28年间，扣除因退耕还林、建设占用、农业结构调整和自然灾害毁损等因素减少的耕地，加上复垦和整理增加的耕地，全国耕地面积还是净减少了1270余万公顷。这说明，2005年以后我国耕地总量未能保持平衡，耕地数量仍呈现出净减少的态势。同时，据全国国土规划纲要(2016—2030年)显示，我国土地资源现状是：大部分土地难以利用、宜农宜耕地较少，耕地土壤点位超标率较高，达19.4%，耕地土壤环境质量较差，各种地质灾害呈现点多面广频发态势；据国土资源部发布的2016年统计数据显示，全年地灾发生数量、引发的死亡人数、经济方面的直接损失分别增加了18.1%、41.1%和27.4%。

上述无声的数字，已发出沉重的警告，表明我国现行的耕地保护政策没能完全适应我国经济社会发展的新要求和新形势，包括耕地占补平衡制度在内的各项耕地保护制度，已经表现出了一些不适应和滞后发展要求的现象。随着全面二胎政策的实施，人地矛盾将会进一步加大。因此，加快推进包括耕地占补平衡制度在内的耕地保护制度改革势在必行。也正是在此背景下，中共中央国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，吹响了新一轮耕地保护制度改革的号角。

2.新型的发展理念要求重新审视现行耕地占补平衡制度

针对当前日渐趋紧的资源约束、日渐严重的生态问题和越发突出的发展与资源环境间的矛盾，党的十八届五中全会创造性地提出了包括“绿色发展”在内的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新型发展理念，这既为推进党的十八大设计的包括生态文明在内的“五位一体”总体布局的实施增添了新抓手，也标志着生态文明建设被提高到了前所未有的高度，从总体上改善包括耕地生态在内的生态环境质量已成为我们必须攻克的课题。

“绿色发展”理念的提出不仅为生态文明建设如何开展指明了方向，也拓展了生态文明建设的内涵。坚持绿色发展是实现生态文明领域改革、补齐全面小康环境短板、实现美丽中国的重要抓手和有效途径。坚持绿色发展，就要注重资源生态功能的保护。国土作为生态文明建设的重要载体，耕地作为我国最宝贵的战略资源，在其利用保护上就要注重生态导向，强化其生态价值和生态功能。耕地利用的占补平衡，在关注耕地数量、质量平衡的同时，还应关注生态的平衡。因此，要在耕地占补平衡中引入能够体现绿色发展的生态评估和补偿机制，确保在耕地的数量、质量、生态方面实现动态平衡，这是时代赋予耕地占补平衡制度的新使命，是未来完善耕地占补平衡政策制度应着重考虑的新方向。也正是在此背景下，《意见》强调要注重绿色发展，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，牢牢守住18亿亩耕地红线。

3.“法治中国”建设呼唤法治推进占补平衡制度

自2013年1月习近平总书记首次提出“着力推进平安中国、建设法治中国”以后，法治中国已然成为我国主流的政治命题。党的十八届三中、四中、五中全会相继就推进法治中国建设进行了部署。结合中央文件有关法治中国建设的阐释和法治自身的涵义，在法治中国的时代背景下，任何观念或者理念的科学、民主和制度，其实施都离不开法治的思维、方法和措施的推进。因为在制度形式中法治是最成熟定型的，其具有的规范性、稳定性、可预见性和权威性特质，使其在推进制度实施上具有其他方式无法比肩的优势[1]。

法治中国要求把未来中国改革发展的全局都纳入到法治的框架之下，用法治来引领和推动改革，确保改革事业在法治轨道上前行。占补平衡作为我国耕地保护的一项重大制度，其实施和改革当然也要依靠法治加以推进。

应该说《意见》是对我国耕地占补平衡制度长期试点和探索的科学总结，其出台标志我国耕地占补平衡制度推进的工作思路和方法基本成熟，政策体系基本形成，当下重点是应当按照《意见》的要求，梳理耕地占补平衡制度法治各环节，进行反思和总结，寻找不足和差距，运用法治思维和法治方式将现行有关耕地占补平衡成熟的政策体系上升为具有法律效力的规则和制度，以便产生一体遵行的效力，发挥对未来工作的引导、示范、预测和评价作用[2]。

二、我国现行耕地占补平衡制度运行情况分析

耕地占补平衡政策自1997年首次在中央文件中提出，在实施过程中随着国家层面有关耕地占补平衡的多项补充性、调整性政策的出台，在实践中其政策内容从开始的“先占后补”、“边占边补”、“占优补劣”发展到现在的“先补后占”、“占田补田”、“占优补优”，由只注重占补上的数量平衡，到强调耕地占补既要实现数量平衡，也要实现质量上的平衡。应该说耕地占补平衡政策的提出，为缓解我国人多地少的矛盾提供了新思路，契合了当时我国社会实际，其实施对我国耕地保护在一定程度上起到了缓解因经济建设占用带来的耕地压力，遏制了乱占滥用耕地现象和耕地锐减的势头，在协调资源保护与发展保障关系上起到了一定的作用。

但是，也应看到现行的耕地占补平衡政策在实际执行过程中，像“占好补次”、“以劣充优”现象仍很普遍，政策实施没能起到有效遏制经济发展对优质耕地的占用，我国耕地质量总体仍呈逐年下降趋势，耕地总体占补平衡仅是表象，其背后蕴藏的生态风险较为严重，制度实施效果离《意见》提出的要实现耕地占补上的数量、质量、生态“三位一体”平衡的目标还相距甚远。尤其是在面对国家将生态文明上升到中国特色社会主义建设事业“五位一体”总体布局的高度和更加注重GDP增长的绿色含量的新形势下，将会给当下的耕地占补平衡制度带来更大的困境和挑战。那么，现行的耕地占补平衡制度实施困境的症结究竟何在?笔者认为其制度设计上的生态理念缺失和制度实施推进上的法治考量不足是关键。

1.制度设计上生态理念缺失

现行的耕地占补平衡制度是在我国经济粗放式发展背景下建立起来的，因当时生态文明和绿色发展的理念还没有受到足够的重视，反映在耕地占补平衡制度设计上更多只是关注数量平衡，而忽略了质量和生态方面的平衡，如《土地管理法》中没有明确的保护耕地质量、保护耕地生态功能的表述，这导致在实施过程中生态导向不足，生态功能缺失，其实施没能起到有效遏制耕地质量下降和生态环境恶化的态势也就不难理解了。

2.制度实施推进方式不科学

综观现行耕地占补平衡制度的推进，总体上是以行政管理为主，其改革主要是在依靠政策推动，法律作用虚化，法治的引领和推动明显不足，其推进所面临的法制环境还很不成熟，在法治的诸环节都还存在明显缺陷，具体表现为：在立法上，生态理念缺失、立法目的表述不清、立法机制不科学、法制体系不健全；在执法上，理念滞后、主体分散、权责边界模糊、部门协调不畅、监督机制乏力、追责机制不健全；在司法上，体现生态文明与绿色发展导向的司法理念缺失，纠纷处理的专有机制和诉讼替代机制尚不健全；在守法方面，还存在公众对法治推进耕地占补平衡制度的认识不够，主动参与的意识和能力不足，方便其参与的制度机制不全、渠道不畅等问题。上述法治各环节诸多不足的存在，导致在制度推进实践中常出现以行政代替法律，其制度实施效果当然也就不难想象了。

三、我国耕地占补平衡制度改革的科学路径设计

针对我国耕地占补平衡制度存在的问题，欲使《意见》所做的顶层设计得以落实，关键在于要为该制度的实施设计出一条科学合理的实施路径。鉴于保护耕地事关国家粮食安全和社会稳定，笔者认为，在路径设计时应站在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，用生态文明和绿色发展理念指引路径设计，以法治思维和法治方式推进路径设计。

1.坚持以生态文明和绿色发展理念指引路径设计

“改革发展，理念先行”。针对我国耕地占补平衡制度实施过程中因长期对生态平衡重视不够，引发耕地红线严守难度加大的现状，《意见》提出了要创新耕地保护机制，优化占补平衡做法，在制度推进上，注重耕地数量、质量、生态“三位一体”的结合，实现动态平衡。应该说《意见》从统筹推进生态文明建设的角度，就耕地占补平衡制度的改革做好了顶层设计，要落实好这一顶层设计，尤其是要在耕地占补平衡过程中保护好耕地的生态功能，就需要有新的发展理念来引领。而绿色发展正是在为应对我国发展所面临的生态系统破坏严重、资源约束日趋紧张的严峻生态形势，党中央审时度势提出的一种新的发展理念，是在问题导向下对发展理念的创新；是一种以社会发展过程和结果“生态化”、“绿化”为内涵，将实现经济、社会和生态可持续发展作为目标的新型发展理念[3]。

这一新理念的提出表明了中国将通过绿色发展引领生态文明建设新路径，体现了党对人民福祉、民族未来的责任担当。从绿色发展看，我国先天不足、容量有限的耕地资源禀赋条件，决定了要坚持厉行节约、优先保护，以地定产、以地定城，充分发挥耕地红线的刚性约束作用，以耕地使用方式转变倒逼产业结构调整和区域经济布局优化，着力提升耕地资源的生态服务功能，推动循环经济、绿色经济和低碳经济发展。在建设生态文明、实施绿色发展过程中，土地是重要的物质基础、空间载体和能量来源；而耕地作为土地资源的核心，其全面节约和高效利用是绿色发展的核心要素，强化其占补平衡过程中的生态保护是绿色发展的内在要求，其能否真正实现数量、质量、生态“三位一体”的平衡，事关国家粮食安全、社会稳定和代际公平。因此，耕地占补平衡制度作为我国耕地保护上的一项重大制度，其改革的路径设计当然也就要站在统筹推进生态文明建设的高度，坚持以绿色发展这一新理念来引领，通过坚持绿色发展，来开辟耕地永续利用新路径。

2.坚持以法治思维和法治方式推进路径设计

法治即法律之治，崇尚在推进社会治理过程中彰显法治思维和法治方式的作用，强调在社会治理工具中法律具有至上地位。法治思维是指对是非的判断，问题的思考、分析和处理要建立在对法治的遵从和信念的基础上作出的思维方式；而运用法治思维处理、解决问题的方式就是法治方式[4]。

发达国家先前走过的路已经证明，法治在诸多治国理政方式中属最佳选择。也正是基于此，党的十八大明确将我国治国理政的基本方式确立为法治，并在十八届四中全会就法治中国进行了全面部署。可以说这是解决我国当前所处改革攻坚期、发展机遇期、社会风险叠加期各项矛盾和问题的必然选择，应该说相比过去，我们更加需要运用法治思维和法治方式推进改革，更加需要法治凝聚改革共识、平衡各方利益[5]。

占补平衡作为事关耕地保护和国家粮食安全的重大制度，当然也就要在法治的轨道上推进其改革。

法治的核心要义是良法善治，而法治思维注入了良法的基本价值，法治方式提供了善治的创新机制。法治具体包括法的制定、法的实施、法的服务、法的遵守等环节，其推进需要做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。因此，在耕地占补平衡制度改革过程中必须以法治为抓手，充分运用法治思维和法治方式，从法治的各环节入手推动耕地占补平衡制度改革，其具体路径上必须遵循良法善治的法治内涵，在确立人与自然和谐共生的良法理念的基础上，通过推进耕地治理体系法制化和治理能力法治化来保障和实现《意见》所提出的耕地占补上的“三位一体”平衡目标。

第一，要实现耕地占补平衡法治化，必须通过科学立法来实现耕地保护上的良法善治。

耕地占补平衡制度要得到有效实施，首先要依赖于科学、完备的立法做保障。法治推进耕地占补平衡制度改革，笔者认为立法方面重点应开展以下工作：一是要重塑立法理念和立法目的。坚持以生态文明和绿色发展的理念来引领耕地占补平衡制度的相关立法，树立耕地数量质量保护并重的立法目的。通过推进有关耕地保护的法律“生态化”，将体现生态文明和绿色发展要求的法律思想、法律观念、法律价值取向融入法律，以实现对已有法律的“绿化”，来为实现耕地占补上的“三位一体”平衡提供立法保障。二是要更新立法指导思想，突破部门法观念。要坚持以生态系统一体化管理思想来指导耕地占补平衡制度的相关立法，力争在保障有关耕地占补平衡制度实施的立法上实现“多规合一”、“多规融合”，建立规避“多动症”、确保“一张蓝图干到底”的空间规划制度体系；三是要创新立法机制。要积极探索在推进耕地占补平衡制度实施方面的党政互助立法、党政联合立法以及党内法规与国家法律的衔接与协调；要实行开门立法，让耕地占补平衡制度的相关法律“接地气”，充分体现百姓的期待和诉求。四是要健全推进耕地占补平衡制度实施的法律体系。具体来说：要将生态文明、绿色发展理念明确写进宪法，把保护耕地作为基本国策摆在突出位置，对耕地资源先强调保护，再强调利用；要修改《土地管理法》，在《土地管理法》中确立“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念；建议在第一条中增加“保护耕地的生态功能”表述，并写明“耕地保护质量与数量并重”；建议制定《耕地质量保护法》，明确耕地质量的界定标准，占补平衡要求、耕地质量规划及监控主体，耕地污染的预防、惩治、追责机制等内容，使其成为耕地质量保护的核心法律依据；建议修订牵涉耕地保护的相关法律，如《环保法》、《农业法》等，以使各相关部门法在耕地保护上的步调一致。

第二，要实现耕地占补平衡法治化，必须通过严格执法来强化耕地保护上的法治执行力。

执行能否到位事关制度的生命力、法治的权威性。再好的制度，若执行不到位，也就成了摆设，其实施效果肯定就会打折扣。将耕地占补平衡纳入法治轨道，就必须对相关法规拥有内化于心的敬畏、具化于行的落实和不留情面的追责。法治推进耕地占补平衡制度改革，在执法方面，笔者认为重点应强化以下工作：一是要更新执法理念和执法思路，要实现由“耕地管理”向“耕地治理”、“单一式执法”向“整合式执法”转变，充分运用法治思维和法治方式统筹协调经济发展与耕地保护的关系，积极构建以实现“三位一体”平衡为导向的监管统一、执法严明、多方参与的耕地保护“共治”体系；二是要优化耕地占补平衡制度实施中的执法权责分配。尤其要注重优化国土部门、法院和地方政府在耕地占补平衡制度推进过程中的权责分配，建议赋予国土部门事前预防上的强制执行权，并推进裁执分离制度。通过整合相关部门的职责权限，着力解决跨部门执法合作问题，使各相关部门能够在各自职责范围内综合考虑耕地占补过程中的数量、质量、生态“三位一体”的平衡。三是要积极整合耕地占补平衡制度实施过程中的执法监督资源和耕地保护执法监督职能，提高耕地保护执法监督的实效性。在耕地占补平衡制度推进的执法监督上，坚持耕地资源开发利用与耕地生态保护监管相分离，探索耕地生态资源实行大部门制统管，逐步实现耕地占补平衡制度实施中的执法监督资源的整合和执法监督职能的优化、统一。四是要积极探索构建一体化的耕地占补平衡制度实施的执法监督网络和监管体系。在监督网络上，可以借鉴国家生态环境监管执法网络构建思路，即“遵照国家监察、地方监管、部门负责的总体要求，实行政府分层分类行使耕地占补平衡制度实施的执法监督权的耕地保护监管执法网络”；在监管体系上，要形成党委统领、人大监督、政府分管、国土监管、部门联动、公众参与的协同推进局面，努力打造多层次、全方位、信息化的耕地资源保护监管体系。五是要积极推进有关耕地占补平衡制度实施的执法协作机制、执法联动机制改革。通过构建国土资源部门与环保、监察、公检法等多部门在占补平衡制度实施执法上的协同联动机制，努力打造上下联动和部门互动的耕地保护合作执法机制，以便形成查处合力。六是要建立数据实时更新机制，以耕地资源“一张图”为载体，实现省与国家、市、县四级系统的互联互通，强化耕地占补平衡制度实施的全流程动态监管。七是要健全执法决策机制和责任追究机制。为确保决策合理，要把百姓参与、专家会诊、风险评估、合法性论证、集体研判等确定为耕地占补过程中重大事项决策的必经程序[6]。

在耕地占补平衡制度实施的责任追究上要强化生态优先、平等追责、共同担责的理念；要尽快出台耕地占补不平衡造成损害的追责办法，明确责任性质、追责标准、程序和支撑体系，确保“党政同责”、“一岗双责”、“终身追责”等耕地保护上的新型追责制度得以有效落实；要注重党内问责与行政问责的衔接与协调，综合运用党规、法纪和制度进行追责，让制度创新的叠加效应得到彰显；要加强对责任主体履职情况的有效监督和严格考核，尤其不放松对负有领导之责的“关键少数”的监督，对有令不行、有禁不止、弄虚作假、失察失责的，要坚决实施零容忍的问责惩戒。

第三，要实现耕地占补平衡法治化，必须通过公正司法来提升耕地保护上的司法公信力。

公正司法乃法治的生命线。耕地占补平衡制度的法治推进，有赖于通过公正司法，来妥善审理耕地资源占补纠纷案件，充分发挥耕地占补平衡制度在牢守耕地红线和保障国家粮食安全方面应有的作用。在司法保障推进耕地占补平衡制度实施方面，笔者认为应着重开展以下工作：

一是要更新司法理念，坚持司法上以生态文明和绿色发展理念为导向，尊重耕地保护的整体性、复合性特点，引导人们在尊重自然、保护环境的基础上合理利用耕地，积极拓展法院在审理耕地占补纠纷上的生态审判功能，充分发挥审判权能动性，努力使司法审判肩负起发现、确认、平衡和保障生态利益的功能，以实现权益保障与经济发展的双赢[7]。

二是建立完善解决耕地占补纠纷的专门诉讼机制，实现耕地占补纠纷处理的专业化。具体包括：制定专门适用于耕地占补纠纷解决的程序法；建立专门的耕地资源保护法庭，在案件审理上适用特别程序；构建专门的耕地占补纠纷解决上的证据规则。

三是建立完善有关耕地占补纠纷的替代性解决机制，实现耕地占补纠纷处理的多元化。具体包括：加强法院与其他国家机关、基层组织和群众自治组织的沟通与协作，优化耕地占补纠纷解决上的仲裁和与诉讼对接机制，完善耕地占补纠纷过程中的人民调解机制，健全完善征地争议协调裁决机制。

四是完善公益诉讼运行机制，注重发挥公益诉讼在解决耕地占补平衡纠纷上的功能。具体包括：扩大耕地保护公益诉讼提起主体，允许基层社会组织、民办非企业单位和公民个人提起有关耕地保护的公益诉讼；改革耕地保护公益诉讼费用制度，降低维权成本，建议耕地保护公益诉讼费用可以像国外一样通过多种渠道去筹集，设立专项资金，同时建立耕地保护公益诉讼法律援助专项基金；优化案件管辖、举证责任分配等耕地占补纠纷公益诉讼的具体运行规则。

五是加大耕地占补纠纷案件的执行力度。通过加强与耕地资源保护行政执法机关的协调与配合，来实现信息共享；通过合理运用限期履行、代为履行等方式，来保障耕地生态能得到及时、全面恢复；通过做实耕地占补纠纷案件执行回访制度，来督促相关责任主体全面履行生效裁判，保障真正实现耕地占补过程中的数量、质量、生态“三位一体”的平衡[8]。

第四，要实现耕地占补平衡法治化，必须通过全民守法来增强耕地保护的法治意识。

全民守法是法治国家建设的基石。要实现法治，离不开社会公众自觉学法知法、守法和主动用法、崇法护法，离不开全体公众良好的法治意识和全社会浓厚的法治氛围[9]。

耕地占补平衡制度的法治化，必须着力增强全社会对耕地保护的法治意识。耕地占补平衡制度的法治化程度直接影响耕地资源保护成效，直接关涉国家粮食安全，直接关乎百姓的菜篮子、米袋子，因此推进耕地占补平衡制度的法治化，应该说没有人可以置身事外。每一位公民都应当积极争做推进耕地占补平衡制度法治化的促进者、支持者、参与者，都应自觉以法治思维看待和践行耕地占补平衡制度的实施，这种基于法治考量的个体认知和社会共识，是守牢耕地红线、推进耕地占补平衡法治化不可或缺的民意基础与工作先导[10]。

法治化推进耕地占补平衡制度改革的守法环节上，首先应建立健全公众参与耕地资源保护机制。可以通过全面推行人民陪审员参与耕地占补纠纷案件的审理，实施重大耕地占补纠纷案件邀请人大代表、政协委员、普通百姓旁听案件审理，复杂的耕地占补纠纷案件聘请耕地资源领域的专家担任特邀调解员参与案件审理的制度，畅通公众参与渠道，增强守法意识。要依照国家法律规定，结合当地实际，通过制定地方规范性文件建立起便于公众参与的制度机制，搭建起便于公众参与的合理、有效的平台。其次，要完善耕地资源信息公开机制，把群众关心的耕地质量、执法监管等情况及时公开，充分保障公众知情权。再次，要利用各种载体，加强依法推进耕地资源保护的宣传教育，强化公众耕地保护上的生态意识、忧患意识和责任意识，大力普及耕地资源知识、法律法规和理念，引导群众依法保护耕地资源，让每个人都成为耕地资源的守护神，积极地投身于法治推进耕地资源保护的实践之中。

综上所述，要实现《意见》提出的耕地占补上的数量、质量、生态“三位一体”平衡的目标，要求我国在耕地占补平衡制度的实施推进上，要改变过去不注重耕地生态功能保护的理念和传统的主要依靠行政管理和政策推进制度实施的方式。要坚持以生态文明和绿色发展理念指引制度设计，以法治思维和法治方式推进制度实施，从而保障耕地占补平衡制度在耕地资源保护上的功效得到有效彰显。

[1] 徐忠麟．生态文明与法治文明的融合:前提、基础和范式[J]．法学评论，2013(6)：53-54．

[2] 生态文明建设，法治大有可为[N]．中国环境报，2013-04-25(02)．

[3] 于博瀛．当代消费伦理规范体系构建的三个维度[J]．社会科学战线，2016(12)：256-257．

[4] 陈金钊．对“法治思维和法治方式”的诠释[J]．国家检察官学院学报，2013(6)：77-78．

[5] 李中元．运用法治思维法治方式推进依法治国[J]．2014(10)：16-17．

[6] 熊文钊．依法治国:国家治理现代化的必由之路[J]．广西社会科学，2015(6)：6-7．

[7] 吕忠梅．生态文明建设的法治思考[J]．法学杂志，2014(5)：18-20．

[8] 周盛盈．生态文明城市法治保障路径研究——基于珠海生态文明示范市建设实证分析[J]．中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2015(2)：72-73．

[9] 何 虹．试论秦法治思想的现实意义[J]．天津市社会主义学院学报，2016(2)：54-55．

[10] 张玉胜．铺好生态文明建设法治化轨道[N]．青海日报，2016-12-28(02)．

[责任编辑：马建平]

2017-03-23

2017年度安徽高校省级人文社会科学研究重点项目“安徽省生态红线制度实施的保障机制研究”(SK2017A0533)；2016年铜陵学院校级科研项目“‘生态红线’制度实施的一体化法治化路径研究”(2016tlxy04)；安徽省高等学校省级质量工程项目“经济法课程教学团队项目”(2014jxtd039)。

孙结才，男，铜陵学院法学院讲师。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.04.017

D 922.31

A

1672-6219(2017)04-0078-06