我国矿产资源开发中水环境保护的现状及完善——以湖北宜昌磷矿开发与水环境保护为例

曾 鹏， 徐优夫

(三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002)

我国矿产资源开发中水环境保护的现状及完善
——以湖北宜昌磷矿开发与水环境保护为例

曾 鹏， 徐优夫

(三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌 443002)

矿产资源开发在推动经济发展的同时，也造成了生态环境的破坏，尤其是对水环境造成了严重的污染。湖北宜昌是我国重要的磷矿输出地，其磷矿资源开发中的水环境保护存在两个主要问题：首先在水环境评价、水环境检查和闭矿规划方面存在制度缺失；其次环保部门的执法权力分散、执法力度不够。在今后的实践中，一方面要完善水环境评价制度、建立水环境检查制度、制定闭矿规划制度；另一方面要强化执法部门执行权、加大责任主体处罚力度，进一步促进磷矿开发与水环境保护的协调发展。

矿产资源； 水环境； 环境保护

矿产资源作为我国经济发展的重要保障，在为我国经济发展做出重要贡献的同时，也带来了一系列的环境问题。作为我国磷矿四大矿区之一，宜昌磷矿开发虽然推动了地方经济飞速发展，但也为水环境带来了严重的污染问题。《宜昌市开放型经济“十三五”(2016-2020年)规划》明确提出了“绿色发展”的建设目标。如何具体规划和制定水环境保护制度，对于宜昌能否实现绿色发展的经济发展目标显得尤为重要。

一、矿产资源开发与水环境保护制度概述

我国自上世纪八十年代制定《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)和《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)以来，一系列有关矿产资源开发中水环境保护的制度相继建立起来。湖北省、宜昌市根据有关精神也相继出台了一些地方性法规、政府规章和规范性文件。这些法律文件基本上覆盖了宜昌矿产资源开发利用中水环境保护的各个环节，使得矿区水环境的保护有法可依。现行磷矿开发中水环境保护主要有矿产资源开发制度和水环境保护制度。

1.矿产资源开发制度

(1)我国矿产资源开发制度

第一，探矿权制度。1994年国务院出台《中华人民共和国矿产资源法实施细则》，标志着我国探矿权制度的初步建立。1996年国务院对《矿产资源法》进行了修订，对我国探矿权制度进行了重要的修改和完善。1998年国务院又相继出台了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等行政法规，为我国探矿权制度的建立进一步提供了法律保障，标志着我国探矿权制度逐步走向成熟。

第二，勘查、采矿管理制度。《矿产资源法》规定由国家统一规划矿产资源的勘查工作，进行统一的登记，同时规定由国土资源部主管全国矿产资源涉及勘察、开采的监督管理工作。1998年国务院颁布《采矿登记管理暂行办法》。该办法规定矿产企业设立的资质条件，通过对全国矿产资源的储量、位置、重要程度来划分采矿审批权，保障了矿产资源的使用率。

第三，矿产资源开发监管制度。《矿产资源法》的出台与修订，其目的就是监督管理矿产企业的日常生产活动，保障矿产的合理开发，保护良好的生态环境。1987年国务院颁布《矿产资源监督管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，通过法律手段对开发中的各项活动进行监管。矿产资源开发监管制度主要包括对矿产的普查统计、开发前期的整体规划、矿产开发行政审批、对特种矿产的管理以及对环境污染的治理等。

(2)宜昌磷矿资源开发制度

第一，地方性法规和政府规章。《湖北省矿产资源管理条例》(1997年12月3日湖北省人大常委会讨论通过)和《湖北省磷矿资源管理暂行办法》(2004年4月3日湖北省人民政府常务会议审议通过)是宜昌市在管理磷矿资源方面的基本法规，该《暂行办法》同时也被认为是宜昌市磷矿开发利用制度的基础。

第二，单行条例。长阳土家族自治县2008年通过并实施《长阳土家族自治县矿产资源管理条例》。该条例第28条明确指出：“采(探)矿权人在勘查、开采矿产资源造成环境污染的，应当及时向所在地乡(镇)人民政府和自治县有关行政部门报告，按照谁破坏、谁治理的原则，采取相应的措施进行恢复和治理。”

第三，规范性文件。《宜昌市人民政府关于宜昌磷矿国家规划矿区范围的公告》(于1999年9月28日生效)初步确定了宜昌磷矿的开采范围和相关法律责任。宜昌市人民政府2000年颁布并施行的《宜昌市磷矿资源和产品运销管理办法》，作为宜昌市第一部关于磷矿开发的法律文件，对于规范宜昌磷矿开发管理具有重要意义。宜昌市政府2005年出台了一系列文件：《宜昌市磷矿产销对接实施方案》、《市人民政府关于加强磷矿资源管理的实施意见》、《市人民政府关于全面整顿和规范我市矿产资源开发秩序的意见》等。这些文件的出台进一步规范了宜昌市磷矿开发利用制度。

2.水环境保护制度

(1)我国水环境保护制度

第一，矿区水环境保护专项规划。矿区水环境保护专项规划，是根据矿产资源状况及社会经济发展的需要，在一定时期和一定范围内进行环境保护活动的总体安排[1]。其目的是为了确保矿区的水环境能够得到有效的保护。我国《暂行办法》规定，为了提高矿产资源的综合利用率，同时矿区水环境能都得到较为完善的保护，必须对矿区环境保护工作进行整体的统筹规划，合理规划矿区环境保护制度。

第二，环境影响评价制度。2003年《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)的出台，标志着环境影响评价制度在我国的建立。环境影响评价制度是对矿产开发项目实施后可能对环境造成的影响进行分析、评估，提出预防措施的制度。该项制度体现了“预防为主、防治结合、综合治理”的环境保护方针，对于预防矿产资源开发可能带来的环境影响有着明显的效果。

第三，“三同时”制度。“三同时”制度是指一切可能对影响生态环境的建设项目，其环保工作应当与主体建设项目“同时设计、同时施工、同时运行”。国务院1998年出台的《建设项目环境保护管理条例》，对该制度的范围、内容等制定了详细的规定。该制度强调企事业单位或个人在开发活动中必须认真执行，其所要求的内容必须充分有效地落实到建设项目的各个阶段、各个环节，严格按照要求完成项目建设。

第四，水污染防治制度。《环保法》规定，排放污染物超过国家或地方污染物排放标准的企事业单位，需要按照国家标准缴纳一定的超标准排污费，并且负责对造成的污染进行治理。该条规定确立了“谁污染、谁治理”的处罚原则，对促进矿产企业加强水环境污染治理、节约和综合利用矿产资源，控制水环境恶化趋势，提高水环境保护能力发挥着重要作用。

(2)宜昌水环境保护制度

1999年宜昌市政府相继出台了《宜昌市水土保持实施细则》和《宜昌市黄柏河流域水资源保护管理办法》，明确了政府部门的职权和矿产企业的责任。2006年5月，宜昌市人民政府下发《关于划定官庄水库饮用水水源保护区的决定》，划定了保护区范围，提出了保护区内水体的管理和监测要求，制定了保护水源地的“九条禁令”，明确了官庄水库水源保护区的法律地位。

2010年市政府同意并公布的《三峡库区及其上游水污染防治规划(修订本)》制定了夷陵区政府的规划任务，确保进一步防治宜昌水环境污染。2015年11月30日市政府颁布并实施《关于全面实行“河长制”加强河流生态保护的意见》。该意见确立以行政首长负责制为核心的“河长制”，明确行政首长作为“河长”应当完成的各项工作任务，从而全面推进长江宜昌段的保护与管理。

2016年3月11日市政府发布《宜昌市重点河流断面水质考核办法(试行)》。其中第五条明确规定：“断面水质按月份进行检测评估，按年度进行考核。”从而确立了断面水质监督考核制度。2016年3月18日宜昌市政府出台《关于印发宜昌市治理长江干线及支流非法码头工作实施方案的通知》，切实保障长江干线及支流水域环境。2016年6月21日出台了《宜昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，该纲要明确提出实施集中式饮用水水源地保护、中小河流综合治理、水库湖泊水环境综合治理、江河湖库水系连通、宜昌市重点流域国土江河综合整治等水环境保护工程。

二、我国磷矿开发中水环境保护制度存在的缺陷

“世不患无法，而患无必行之法”[2]。强化磷矿资源开发中的环境保护是宜昌各项环保方针、政策得以实施的重要内容之一。但是，目前我国矿产开发中尚缺乏完善的水环境保护机制，主要表现在：

1.水环境保护存在制度缺失

第一，缺乏完善的水环境评价制度。水环境影响评价制度是一个从前期调查研究、编制《水环境影响评价报告书》到落实相关措施的完整过程，其中水环境影响评价报告书是整个制度的核心，是水环境评价的基础[3]。目前我国尚未制定统一的矿区影响评价报告书的格式，仅仅规定了报告书的具体内容，根据《环评法》第17条的规定，环境影响评价报告书的内容主要包括建设项目的概况、建设项目周边的环境现状、对环境可能造成影响的分析报告、制定保护措施的方案、环境检测的建议和最后的结论。《环评法》和其他相关规章制度未对报告书的格式做出统一规定，使得采矿企业选择有利于矿产开发的方式去陈述事实，导致矿区水环境遭受灾难性的毁坏。

第二，缺乏开采过程中的检查制度。水环境检查制度是矿产开采过程中制约水环境污染另一项有力措施。但是在实际的操作过程中，环保工作人员仅仅是对整体的水环境进行检测，未建立对水环境造成破坏的矿产开发项目实时检查的制度。众所周知，矿产资源在开发过程当中会对水环境造成严重的污染，仅仅依靠环境影响报告书是不够的。宜昌作为全国磷矿资源最丰富的地区之一，长江流经于此，磷矿开发对水环境的污染、特别是对长江的污染更甚。相比于其他矿产资源造成的水环境污染程度，磷矿对水环境污染的影响较为缓慢。金属矿产在开采过程中主要是重金属污染，然而磷矿主要是对水环境造成水体富营养化，水中的藻类疯长，严重影响水源地的管理。仅仅通过制定水环境影响报告书，未建立有效的开采过程检查制度，环境影响评价只能徒有其表。尽管2015年施行的新《环保法》和新的司法解释严厉打击环境违法行为，但是缺乏开采过程中的检查制度，很难对水环境违法行为形成有力的打击。

第三，缺乏矿区“修养”规划制度。矿产资源因其资源的有限性，经过长时间的开采，必然出现资源枯竭，导致开采完毕后对环境保护的弱化，对水环境的影响不容忽视[4]。现阶段，相关制度中规定了矿山复垦制度，即要求在开发矿山的过程中，有计划地恢复被破坏的土地。在实际中，矿产开发对水环境破坏的程度不亚于对矿山土地的破坏。矿产资源的开发在前期准备、开采过程、开采完毕的管理等阶段都会对水环境造成污染。由于未制定矿区“修养”规划制度，荒废矿区即矿产废弃地由于缺乏管理，暴露在地表的矿产资源经过雨水的冲刷，有毒物质会随着雨水流入江河湖泊，造成严重的水污染。宜昌市政府虽然从2001年开始不断强制关闭小型磷矿企业，下大力气治理水环境污染问题，但由于未制定闭矿规划制度，导致废弃的磷矿缺乏后续的管理，任其污染水环境，政府只能为之前的行为买单，显然得不偿失。

2.执法部门缺乏有效执行权

第一，执法权力分散。我国环境保护实行“总分相结合”的管理模式。由环境保护行政主管总管，其他部门按照法律规定分管，导致有权行使环境管理权的部门众多。在实践中，具体部门该分管的内容没有明确的界限。宜昌市涉及矿产环保执法队伍分别隶属于国土、环保、水利、城管等不同部门，各部门之间缺少协调合作，造成执法空白或重复执法，或者多个部门出台不同的政策，职权界限相互交叉，这导致了执法权力在很大程度上被肢解，不能得到统一有效地发挥。《黄柏河保护办法》、《水土保持细则》等为磷矿开发利用与水环境保护确立了基本原则，但是缺乏对执行权的明确划分，导致在实践中，执法部门很难有效行使执法权。虽然宜昌建立“河长制”，强化相关部门的监督职能，但是由于缺乏执行权，很难在实践中产生功效。

第二，执法力度不够。“法无授权不可为”。我国环保部门的执法权力受法律约束，无法使用查封、冻结、扣押、没收等直接强制手段。没有法律的直接授权，严重影响执法效果。中孚公司2001年通过合法程序，征用夷陵区樟村坪镇一组的土地作为磷矿开采出入井洞口，命名为丁东磷矿。在实际的调查当中，磷矿井口距离最近的居民区150米，每逢下雨天，含有大量金属等可溶性含毒废渣未经处理直接渗入地下。同时，该矿污水池长期向流经河道直接排污，污水直接汇入黄柏河。经过周边居民的多次反映，相关部门多次进行排查，仅对企业进行罚款，而企业照常运作[5]。显然，这样的处罚力度对于矿产企业显得九牛一毛，违法成本低，反而造成水环境污染程度的加深。

三、磷矿开发中水环境保护制度的完善

宜昌磷矿开发取得了长足的发展，但由于现行制度存在缺陷，导致磷矿开发与环境污染存在一定的冲突。为了进一步提高磷矿开发利用效率，缓解矿区水环境污染问题，必须进一步完善和健全现行制度，保障宜昌经济的全面发展。

1.完善矿山水环境保护制度

第一，完善矿区水环境评价制度。美国1969年出台《国家环境政策法》，该法对于矿区环境影响报告书在形式和内容上做出了严格的规定，强制性规定了矿区环境影响报告必须包括自然环境、社会环境、减轻措施和备用方案这四个方面[4]。在自然环境影响的规定中，对环境影响，特别是水环境的影响，做出了严格规定。在解决和减轻措施这部分的规定中，对水环境保护和水环境的恢复也有着统一的规定[6]。这样的方式有助于严格管理矿产资源开发，形成统一的制度管理。宜昌应确立矿区水环境影响评价制度，由水利部门、环保部门和国土部门联合制定统一的环境影响评价报告书的格式，便于统一分类管理；在内容方面，应当在《环评法》的基础上，明确报告书应当包含的具体内容，杜绝模棱两可的表述方式，特别是对于水环境影响方面，应当做出更加详细的规定。

第二，确立矿区水环境检查制度。从目前的制度设计来看，我国已经设立了对矿区环境监督管理的部门，若设置单独的矿区监督检查员制度，不符合实际情况。但是，可以考虑在现有的管理部门中确定相应人员的监督职责。当然，宜昌也可制定涉及矿区环境的环境变化及时报告制度和年度环境保护实施报告制度。环境变化及时报告制度的制定，有利于环保部门及时掌握矿区水环境的即时变化，从而有效处理重大环境影响事件，尤其是磷矿区水污染事件。实行年度环境保护实施报告制度可以保障监管部门能够有效审查矿区企业提交的水环境治理方案，保证该方案得到有效的实施，以达到有效减少矿区水环境的污染，切实保护矿区水环境的环保目标。

第三，建立矿区闭矿规划制度。引入矿山复垦机制，对矿山水环境进行有意识的“复垦”，是加强水环境保护的又一项重要措施。对于矿区而言，不仅仅复垦矿山土地，而且应当对矿区所在水环境进行“复垦”。闭矿计划应包括关闭矿区计划、闭矿经济计算、闭矿后的环境监测和管理等方面。闭矿计划方案中在明确闭矿标准的同时应注意在制定该计划过程中的公众参与，广泛吸收各方意见，并且保证得到所有相关利益者的一致认可。对于闭矿规划，可以分为短暂闭矿和永久闭矿。对于水环境污染程度较轻、容易通过后期的人力和资金进行修复的，建议进行短暂闭矿；对于水环境污染程度较重、不易恢复的，建议进行永久闭矿，通过水环境本身的自净能力和后期的人为因素，在较长的时间内恢复水环境原貌。

2.完善环境保护部门执行权

第一，强化执法部门执行权。众所周知，我国已经建立起以行政复议、行政诉讼、行政赔偿为主的行政救济机制，能为相对人提供较为周全的救济措施。同时，检察机关提起环境公益诉讼的制度已经在我国逐渐建立起来了，但是这些措施对于水环境保护而言还是远远不够的。首先，宜昌作为设区的市，在环境保护方面享有地方立法权，针对已有的环境保护法体系，结合本地具体实际，赋予环保部门必要的强制执行权力，使环保执法真正地硬起来。其次，制定符合宜昌本地特色的环境执法细则。尽管“河长制”的出台，对于宜昌在治理水污染方面有着巨大的作用，但是该制度仅仅规定相关部门的任务分工，对于执法措施方面毫无建树，宜昌需要通过制定环境执法配套的规章制度，进一步规范环保、水利、国土等部门的职能，同时也进一步强化这些部门的执法措施。

第二，加大责任主体处罚力度。在矿产资源开发过程中，经常存在着违规违法行为，对一切违反环境保护制度的行为，法律条文不能仅仅简单地设置禁止性规定，必须设立相应罚则，有错必罚才能有效地遏制环境违法行为。如上文所述，宜昌市出台的“河长制”，对于强化政府部门在水环境保护制度当中的职能具有一定的示范意义，但是缺乏相应的奖惩措施。应当在相关的制度当中明确违反制度的处罚措施，如国土、环保、水利和城管等部门在各自职责范围内，对违反环境法律法规的要设立相关的罚则，并有实施细则，既要追究违法单位的责任，也要追究审批人员的个人责任。只有责罚分明、加大处罚力度才能展示环保法律法规的严肃性，从而达到良好的执法效果。

[1] 甘臧春．当代资源立法的发展趋势及我国国土资源法制建设的若干问题[J]．湖北行政学院学报，2002(3)．

[2] 桓 宽．盐铁论[M]．上海：上海人民出版社，1974．

[3] 蓝 楠．国外矿区水环境影响评价制度及启示[M]//2015年全国环境资源法学研讨会论文集．上海：中国环境资源法学研究会等，2015：412．

[4] 蓝 楠，刘云浪．国外矿区水环境保护制度对我国的启示[J]．中国国土资源经济，2012(2)．

[5] 百灵网．湖北夷陵丁东磷矿污染严重 当地职能部门给出“雷人回复”[EB/OL]．[2017-03-10]．http://law.beelink.com/html/201510/content_8308.htm．

[6] 李君浒，董永观，葛伟亚，等．简论我国矿山环境恢复补偿机制的理论与实践[J]．生态经济，2008(3)．

[责任编辑：马建平]

2017-03-15

曾 鹏，男，三峡大学法学与公共管理学院副教授，法学博士。徐优夫，男，三峡大学法学与公共管理学院硕士研究生。

10.13393/j.cnki.1672-6219.2017.04.016

D922.68

A

1672-6219(2017)04-0074-04