“镇改街道”进程中农村集体资产产权处置的个案研究<br/>——以X市Q街道S社区为例

“镇改街道”进程中农村集体资产产权处置的个案研究
——以X市Q街道S社区为例

2017-04-02庄蕊萌宋明爽

山东农业大学学报（社会科学版） 2017年2期

□庄蕊萌宋明爽

“镇改街道”进程中农村集体资产产权处置的个案研究
——以X市Q街道S社区为例

□庄蕊萌宋明爽

为推进我国城镇化的进程，把一部分乡镇改为街道办事处，其所辖区内的村庄随之实行“村改居”改造，即村落规划为城区，农民变成居民。“村改居”后所面临的集体资产虚置和利益分配不均问题已影响“镇改街道”进程的因素，甚至成为制约“镇改街道”进程的“瓶颈”。为了解决原村集体资产产权虚置这一难题，最大程度地来保障原村民利益，X市Q街道S社区在“村改居”改造后对原村集体资产进行股份化改革，如此一来，既可以实现原居民对原村集体资产产权的人格化占有，又为我国“镇改街道”进程中如何处置农村集体资产产权问题探索出了一条新路径。

“镇改街道”，“村改居”，农村集体资产产权处置

改革开放以来，许多村庄依靠其临近中心城市、交通发达的有利位置，集中力量发展乡村集体企业，不断壮大农村集体经济。近年来，为了适应城镇化进程快速推进的趋势，不断扩大城市规模，增加对土地的需求，扩张空间容量，近郊农村的集体土地也随之不断被征用，他们通过与开发商合作来发展当地房地产业和获取的征地赔偿金积累了丰厚的村集体资产。城区附近农村因城镇化进程的推进被纳入城市，城市管理体制代替原有的传统农村经济管理体制，即“村改居”。“村改居”后，村民将失去祖辈流传下来的土地，就业又面临着极大的压力，村集体资产收益就成为许多村民的主要经济收入。因此，如何把关系到转居农民未来生存和生活的农村集体资产公平合理地处置并使其保值增值是重中之重。但是，到目前为止还没有统一规范的意见来指导如何处置这块资产。各地只能在改革实践中相互吸取经验，标新立异，目前全国各地已经探索出多种模式来解决这些矛盾和问题，其中最具有代表性的是X市Q区Q街道办事处S社区居民委员会。该街

道办事处通过在S社区试点，在2010年上半年通过变传统的集体资产处置方式为股份制改革的方式将集体资产产权内容进行明晰。改革后，使原居民拥有了对原村集体资产人格化占有的权利，从而使原居民利益得到保障，使原村集体资产虚置这一难题得到有效解决，探索出了我国“乡镇改为街道办事处”后如何处置农村集体资产产权的问题一条新路径。本文以此为例，对“乡镇改为街道办事处”后如何有效处置农村集体资产产权问题提供一些有益的启示与思考。

一、“镇改街道”与农村集体资产产权处置

(一)“镇改街道”及其内容

“镇改街道”，即撤销乡镇政府改成街道办事处。“镇改街道”包含两层含义:“狭义上，‘镇改街道’是一种变动管理对象和调整管理权限的某一行政区内的行政管理主体由乡镇一级政府转变为政府派出机关街道办事处的过程”[1]P25。广义上，“镇改街道”是将镇(乡)政府撤销后改为街道办事处的一种社会现象、社会活动的简称。它除了变革原有的集体经济组织和有效处置原村集体资产之外，还包括耕地与城市建设用地管理转变的问题、投资和管理公共设施的问题、“新居民”的社会保障问题、农民向居民户籍转变的问题和新社区中的文化建设问题等[2]。

乡镇被改成街道办事处不仅仅是在名称上对其改变，更重要的是在实质内容上对“镇改街道”进行转变。“乡镇改为街道办事处”进程中会牵涉到很多内容，是一项艰巨复杂的工程。具体来说主要有如下几个方面:第一，“乡镇改为街道办事处”是把原来“镇-村”治理单位转变为“城-居”治理单位，随之变革原来的管理体制、调整人员编制、整合相关部门等”[1]P26。第二，在管理主客体和管理内容上作出相应的改变。“管理主体由乡镇一级政府改为街道办事处；管理客体由村民变为“村改居”后的城镇居民，随之村委会变为社区居民委员会”[2]P7。第三，土地征用或流转。第四，对新老居民的社会保障事业建设。第五，基础设施建设。第六，社区文化建设。

(二)农村集体资产的内涵和分类

1.农村集体资产的内涵

属于乡、村、组集体经济组织全体成员集体所有的资产被称为农村集体资产。农村集体资产的内容包括农村的不同部门、领域和产业，具有分布广、种类多、存放分散等特点[3]。国家相关法律和法规对农村集体资产内涵的界定上都有规定，任何个人和集体都不能根据自己意志将农村集体资产的性质进行随意更改[3] P2-3。

2.农村集体资产的分类

依据不同的划分标准可将农村集体资产进行多种分类。在经济用途上把农村集体资产分为，经营性资产和非经营性资产两类：经营性资产包括固定资产、在建工程、货币资金、长短期的投资、存贷和各种应收款项等，具有生产经营的特点；而非经营性资产包括公有的交通水电类基础设施和敬老院、卫生院、学校等公益福利设施，不具有生产经营的特点。在集体资产的使用性质上可分为，流动资产和非流动资产两类：流动资产指的是农村集体经济组织和乡村集体企业在一年内可以变现或耗用的资产；非流动资产则是指不允许在一年内全部变现或耗用掉的资产[4]。

(三)“镇改街道”进程中农村集体资产产权改革的必要性

1.农村集体资产产权改革

产权包括财产的所有权、支配使用权和收益处置权，是经济所有制关系的法律表现形式。为约束人的经济行为，规范商品经济中财产关系，把产权制度作为科学合理的所有制关系的法权工具，从而巩固和维护商品经济秩序，保证商品经济的顺利运行。

在党的十八届三中全会上明确提出要积极发展农民股份化合作，推进农民在集体资产股份占有、继承、收益、担保、有偿退出及抵押等方面的改革。这个作为对中国农村集体经济体制的一项改革，旨在发展“三农”问题，激发其内在活力，保障农民所拥有的财产权，对促进城乡协调发展、推动实现城乡一体化具有深远重要的意义。农村集体经济组织的阶段性变革是为了应对我国生产力与生产关系矛盾的变化，更好的来促进、完善我国经济发展战略。近年来，随着城镇化的推进，“镇改街道”进程中城乡生产要素的交易重组频繁发生。产权改革的重要性日益体现在变革农村集体经济组织产权制度，实现城乡要素平等交换。

农村集体资产产权改革对是对现有农村社会生产关系的重大调整，旨在解决日益突出的农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题，激发农业农村发展活力，维护农村社会稳定而进行的农村集体产权制度改革。

2.农村集体资产产权改革的必要性

第一，农村集体资产总量在工业化、城镇化快速发展中不断增长，其社会经济结构也都在发生深刻变革。然而，日益凸起的农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题，动摇了农村集体所有制的根基，影响了农村社会的稳定，使农村集体产权制度改革势在必行。

第二，城镇化进程中涉及诸多制度上的改革与创新。对镇改街道来说，最根本的是对农村集体经济组织制度上的革新。这是因为“镇改街道”进程中不是简单的转移农民居住地或转变农民身份，它还包括生活方式的改变和管理体制的革新等。农村集体经济组织的信息不对称性不符合城镇化所要求的资源匹配、资金流转等的灵活性特点；村集体经济组织特有的“行政化”与市场经济所要求的自由、科学管理相矛盾等。在城镇化进程中，如果农村集体经济组织继续保持原有的组织结构，即使通过区划调整实现了农村的城镇化，也很难实现由原来的“镇-村”管理模式向“街-居”管理模式的转变。

二、Q街道S社区“村改居”后集体资产产权处置的矛盾与问题

农村城镇化、工业化进程快速推进，使接近中心城市、交通发达等有利位置的Q街道S社区农村集体企业得到了迅速发展，日益壮大的农村集体经济增大了集体资产收益在村集体与个人、民众与民众之间的分配矛盾。2008年5月，在城镇化的推进下，原属于D镇的S村土地被征用后剩下的耕地不能保障村民的日常生活所需，因此实行“村改居”改造。城镇化进程中，“村改居”后的S村同样存在我国城乡结合部在城镇化进程中普遍面临的问题。

(一)集体资产所有权不清，产权虚置

解放以后，S村与我国其他农村地区一样，在社会主义改造和人民公社化运动中创立了具有政企不分、政资不分特点的劳动群众集体所有制。作为村集体资产实际主人的多半村民，在这种体制和管理方式下却没有任何处置集体资产的权力，取而代之的是村民委员会。如今，新成立的S社区居民委员会是建立在原S村村民委员会的基础上，它们不单具有原行政村代表村民占有集体资产的所有权力，而且又自身管理和经营继承的包含剩余土地在内的大量的原行政村集体资产集体资产，致使原有的农村管理体制和管理方式并没有在这种简单的制度变迁中得到改变。S社区“村改居”后因原居民委员会干部素质不高的原因对集体资产缺乏有效监督，造成集体资产流失严重，因而使资产虚置等矛盾问题仍旧十分突出。

(二)新老居民泾渭分明，居民委员会名不符实

随着S社区“村改居”改造的推进，引来越来越多的外来居民购房入住，据统计，到目前为止S社区外来居民已经达到7000多人。S社区居民构成逐渐被大量外来居民改变的同时，也使原居民产生了担忧：S社区集体资产，是由原S村村民长期积累而来的，对其管理和使用上理应由集体来决定。但这7000多人的新居民在将来进行居民委员会换届选举时也将成为选民，若是不让居民委员会与集体资产剥离，S社区原居民长期积累的集体资产将面临着被占绝大多数的“外人”分割的问题，导致原居民从心理上开始排斥外来居民。新老居民泾渭分明，新居民不能参加这里的居民会议，不能平等的参与社区事务管理，居民委员会只为原村民服务，负责处理原村民的一切事务，新老居民“两张皮”的现状使他们很难融合为一家，居民委员会并没有发挥其该有的功效，名不符实。

(三)不公正的收益分配制度，激发干群矛盾

实践证实，“村改居”后的居民除了户口由农村户口转变为城镇户口以外，并没有获得在子女教育、个人就业、医疗、养老等上面的更多保障，他们在经济和生活上仍然像原来一样依附于居民委员会，和传统的城市居民在一定程度上还存在相当大的差异，致使他们非常重视对原村集体资产的处置并期待能从中得到部分利益。若是集体资产得不到妥当处置，将引发种种矛盾。理论上来说，S社区“村改居”以后，原村集体资产的主人仍然还是所有的原居民，他们都有资格从原村集体资产中取得收益，然而，S社区“村改居”后，仍由居民委员会对原村集体资产进行经营和管理，并没有将原村集体资产对原居民进行公开，原居民无法从集体资产中得到应有的收益，致使所有权虚置，进而使原居民对居民委员会干部的信赖逐渐消退。

(四)逐渐枯竭的土地资源，无法保障原居民的日常生活所需

土地一直以来是农民最基本的生产资料，更确切的说，农民把土地当做最终的生活保障，然而随着城镇化的快速推进，使原居民赖以生存的土地资源日益减少，甚至濒于枯竭。在“村改居”后短时间内，原居民主要生活来源就是依靠长期以来的累积和征地补偿款等收益。要是不能将集体资产妥善经营管理，居民将因得不到较好的收益而使其生活没有保障，从而会对社会稳定造成一定的影响。因此，各地把如何公正合理地处置好集体资产，并让其在日常生活中能持续稳健的获得收益作为解决各类矛盾的关键。2010年S社区“村改居”改造基本完成以后，面临着原村耕地急剧骤减的现状，S社区把改革农村集体资产产权处置问题提上了议程。

在城镇化进程中，“村改居”后面临的各类矛盾和问题，究根结底就是如何合理处置集体资产和公平分配利益的问题，如果这一问题处置不当会对社会稳定造成一定的影响，进而成为制约城镇化进程中的“瓶颈”因素。因此，必须综合考虑各种因素来解决这一问题，不能“哪痛医哪”，需要进行一场彻底改革。

三、S社区集体资产产权改革的做法及成效

(一)S社区集体资产改革的做法

2010年在Q街道办事处和Q区委办公室、桥东区体制改革委员会的指导下，S社区进行了股份制改革，对产权关系进行明晰。以下几个方面是对其具体做法的概括：

1.成员界定，核实产权，完善方案

首先S社区居民委员会委托有资质的中介机构按有关政策对有关资产损益进行经济鉴证，经鉴证，该社区截止到2010年1月17日共有集体资产6000万元，没有任何负债，经集体经济组织成员代表会议确认后将结果张榜公布。其次通过核实当地居民户口来确定符合获取集体资产收益和享有养老金资格的人员，对18岁以下未成年人、年龄在18周岁至60周岁之间的男性原居民、18周岁至55周岁之间的女性原居民和达到退休年龄人口逐一登记造册。经过核实，原居民共有240户，690人。三是S社区居民委员会在Q区体改委的相关指导下，调查核实居民委员会在每年各项经费的使用情况，依照当下《公司法》的有关规定，拟定出一套改革方案。曾先后多次召开支部会议、党员代表大会和全体居民大会来研讨该方案是否符合当地实际情况，并且组织领导班子学习《公司法》的相关内容，成立宣讲队来动员当地群众，将改革方案印发至家家户户，积极帮助群众解答疑问，最终以无记名投票的方式，取得居民的赞成。

2.资产量化，人员确权，按股分红

为了更加明确合理的界定产权，将原集体资产进行全面清产核资，对核实后的净资产进行了合理配置。总共分为三部分：量化股、福利股、公积金。首先，量化股占集体净资产总额的60%，量化资产只能进行分红不能将其确权，将原居住村民作为量化成员，股份量化后，实行“生不增，死不减，进不增，出不减”的做法；其中，对不满18周岁的人员也做出了相关规定，他们只享受成年人股份的一半。享受利润分红的原居民必须严格按照量化的资产额，这样就使原居民的基本生活保障问题得到了有效解决。其次，公益福利股占集体净资产的30%，其资金来源主要用于村、党支部办公经费的开支和退休原居民养老金的发放以及原居民社会保障和公益投入。最后，公积金提取占净资产的10%，根据1.5：1的配股原则，配送给原居民，为保障原居民利益，并赋予原居民所有权、收益权和继承权等权利。围绕建立“产权明晰、利益均沾”的产权制度，将个人利益与集体利益紧紧联系在一起，实现了“人人有责、按股分红”的目的。

3.制定章程，创立有限责任公司，科学管理

本着“平等自愿、按股分红、风险与共”的宗旨，在遵循有关法律法规和《公司法》的相关规定下将原集体企业进行整合，注册成立了“X市新三义市场服务有限责任公司”，注册资本为25万元。公司遵循当地的实际情况制定了章程，按规定推举4名原居民作为出资代表人，聘任7名原居民委员会的管理人员成立了董事会、监事会、股东大会，作为公司的权力机构。随后，在2010年1月份召开的公司创立大会上，把由区改委监制的《出资证》和《资产量化证》颁发给全体股民，这样就使417户原居民人人持有股份得到了法律保障。

4.完善权责，将政企与政资剥离

为更好的贯彻执行党的大政方针，成立的“X市新三义市场服务有限责任公司”严格按照《公司法》的有关规定，董事会成员对股东负责并且拥有独立的财产权，公司始终遵循“按股分红、风险与共”的原则。与此同时，居党支部也要在公司重大问题的决策上发表意见，在搞好社区党务工作上充分发挥领导核心作用，在一定程度上弱化社区居民委员会，让社区居民委员会只行使社区管理职能，这样就在一定程度上把政企、政资剥离。

(二)改革取得的成效

1.改革资产属性

通过改革传统集体经济管理体制的束缚，将公司现有资产折股量化给村民，村民变股民，使集体经济产权结构发生了质的变化。股民拥有了明晰完整的集体资产产权之后，不仅加强了集体经济的凝聚力和向心力，而且还保障了民主决策和民主管理的有效运行。

2.维护社区稳定

通过改革，避免了居民之间由于福利发放而存在的冲突。因原来每年人口的变化，使每年的福利发放对象也在随着变化，因此固定福利发放范围以后，就会有效避免产生各种纠纷的可能。同时，公司成立以后，分红和福利发放的对象为公司股东。而随着城市扩张而迁入的其他居民，由于不是股东，所以杜绝了外迁户的利益纷争。

3.创新运行机制

在公司管理体制上，把产权制度改革的重点放在将所有权与经营权剥离的组织管理上，在公司内部机构管理上，创新了资产经营机制、管理机制和分配机制，确立了“三会”管理模式。提高了集体资产管理水平，增强了集体资产管理效率，从而壮大了集体经济实力。

4.发展市场经济

改革以后，形成了符合市场经济要求的经济运行机制，公司建立了更加完善的管理运行机制，管理更具科学性、民主性，提高了公司的市场竞争力，实现了产权的多元化，为股东创造更大的效益。

四、启示与思考

S社区在推行股份制改造中把明晰产权作为综合配套改革的主要内容，从根本上变革我国实行家庭联产承包责任制以来的村居管理体制。它不仅让“镇改街道”进程如何顺应城市同步、协调发展这一问题得到了解决，更好的来巩固、完善我国城市化发展，而且S社区的成功改制为如何实现城乡一体化的课题提供了一些有益的启示。

(一)有益的启示

(1)界定产权，按股分红，有利于保障原居民的收益。村集体资产一直以来是一个极具敏感性的问题，在进行集体资产处置的具体实践中，必须着重维护原居民的利益。S社区居民委员会在拟定和实施改革方案时，遵循“不损害老百姓利益”的原则，把明晰产权作为实现股份制综合配套改革的主要内容。通过改革，使居民持有股份，居民变为股民，群众的基本生活保障问题的到了有效解决，并让人民真正成为集体资产的主人。与此同时，让居民既有对集体资产的所有权又可将资产收益自主分配使用，把集体资产对居民来说只所有、不受益的状况彻底改变。

(2)将政企、政资剥离，有利于密切联系群众，完善城市社区管理。从我国“镇改街道”的实践来看，通常“村改居”后新成立的居民委员会存在较大的随意性，由新建的居民委员会直接接管和经营原村集体所有的资产，普遍都有着政企、政资模糊不清的问题，因此，就不能充分保障原居民的权益。股份制改造之后，改变了原来“两委”班子直接管理经济的状态，让“两委”班子做好社区日常公共服务的工作，有效改善了居集体财产被居民委员会干部随意支配的问题。并且，将集体资产进行股份量化，原居民不但可以在召开股东大会时，以股东身份来确保自己对集体资产的管理使用权，还能通过公司监事会行使其对集体资产的监督权，保障了原居民应有的基本利益，党、政、企职责明确，实现了政企、政资剥离，这样既密切了党群、干群之间的联系，又有利于维护社区稳定。

(3)现代集约经营取代传统分散经营，有利于实现经济的规模发展。传统分散经营的经济形式已不适应经济发展需求，若要使各类生产要素适应市场经济的发展，需要进行集约经营，从而实现经济规模效益。“村改居”后原居民的生产、生活方式还是分散经营，并没有从根本上发生改变，为实现原居民的城市化，首先需要“村改居”后的原居民克服浓厚的“恋土”情结；其次，为了保障利润分配，将原居民有组织起来有序地带入市场，通过将集体资产产权界定对居民进行人格化资本经营，将市场资源进行有效整合，从而赢得等多的利润分配；最后，为实现“权、责、利”三者的有效统一，把个人利益与集体经济以股份制的形式牢牢地联系在一起，营造了一种人人关心集体的良好氛围。

(4)新老居民之间的待遇差异得到有效解决，有利于加强社区的凝聚力。利益上的冲突是导致S社区新老居民的不平等的首要原因，因此，S社区为为保障老居民的政治经济权利，加强新老居民的社区凝聚力，让新居民不参与到原S村集体资产的股份制改造中来，将社区意识放在新的层面上来培育。除此之外，新居民都积极主动地参与到社区活动中，不再将自身置于社区之外，新老居民亲如一家。如此一来，当地居民所形成的健康祥和的社区形象，促进了S村集体资产的发展。

(二)需要进一步的思考

在实践中，S社区所实行的综合配套改革，也让我们存在一些探讨的问题

1.按照《民法通则》的相关规定，企业法人、事业单位法人、社会团体法人和机关法人是法人划分的四种类型。然而，农村集体经济组织在改革后是理应作为农村集体财产的所有者，以法人角色来承担经济活动，从客观上来讲其具备有法人资格，但实质上又因为农村集体经济组织独有的特性使其与上述四类法人组织之间存在差异，所以，很难将农村集体经济组织这一主体定位为任何一类法人，是一种“有法律地位而无法人地位”的尴尬处境。因此，有的地方将改制后的农村集体经济组织按照《公司法》来登记注册公司法人，但这样会使大量隐形股东的权益无法受到法律保护；有的地方则依据《农民专业合作社法》来注册，实现了法人地位，虽然限制了股东人数，但在实际征收各项税费中仍按照公司法人的标准来执行，造成较重的税费负担，阻碍集体经济组织持续发展。

2.有关集体股去留问题仍旧是股权设置方面争论的焦点之一。赞成设有集体股的认为，集体股具有公有制属性，符合我国社会主义公有制的国情；目前，集体经济组织还具有为社会提供公共服务的职能，为解决历史遗留问题，需要通过设立集体股来筹集经费。而对设有集体股持反对态度的人则认为，集体经济的日趋壮大和股权构成的复杂多样可能会再次造成集体股权股权不明确的问题，集体产权制度会因集体股的设立和保留而造成改革不彻底，从而为二次改革埋下隐患。

3.让党、政、企各司其职、各负其责是农村集体经济组织产权制度改革的目的之一。但事实上，改制后的集体经济组织仍承担着大量社会管理职能和经费开支，这样就会对集体经济组织成员和社区居民之间的产生矛盾，不利于集体经济组织的发展和壮大。各地在实践中对于集体资产管理人员和村两委成员之间的关系形成了两种不同的做法。有的地方是倡导集体资产管理人员与村两委成员实行交叉任职，比如北京。有的地方是为推动实现“政经剥离”，分设集体经济组织与村两委负责人，比如广东。

“镇改街道办事处”是城镇化发展的重要途径，“镇改街道办事处”中的农村集体资产产权制度创新涉及面广，政策性强，需要持续深入的研究。本文通过实地个案调研，解剖麻雀，分析了“镇改街道办事处”过程中进行农村集体资产产权处置的必然性，目的是更好的推动“镇改街道办事处”的进程。

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