我国法官办案责任制相关问题的改革与展望<br/>——以法官依法独立行使审判权为出发点

我国法官办案责任制相关问题的改革与展望
——以法官依法独立行使审判权为出发点

2017-04-02汤孙宁

三峡大学学报（人文社会科学版） 2017年5期

关键词：审判权责任制惩戒

张杰，汤孙宁

(1.江苏师范大学法学院，江苏徐州 221000；2.徐州中级人民法院，江苏徐州 221000)

我国法官办案责任制相关问题的改革与展望
——以法官依法独立行使审判权为出发点

张杰，汤孙宁

(1.江苏师范大学法学院，江苏徐州 221000；2.徐州中级人民法院，江苏徐州 221000)

法官办案责任制的完善是当前司法体制改革的重要内容之一，其体现着法官对案件质量负责的办案态度。从我国现行审判权运行的规律来看，法官办案责任制的改革与落实依赖于法官审判权独立、公正的行使。因此，以法官依法独立行使审判权为研究起点，探究其与法官办案责任制之间的关系，对法官办案责任制的各项干扰因素及改革方向提出具体建议，以期在制度层面上完善我国法官办案责任制，使其更具有操作性并在法治轨道上运行。

办案责任制；审判权；权责；独立

党的十八届三中、四中全会有关“让审理者裁判，由裁判者负责”，“确保依法独立公正行使审判权”等内容的提出，从顶层设计的高度对我国法官办案责任制度提出了要求，2015年《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)的发布为地方各级人民法院开展法官办案责任的试点指明了方向。法官依法独立行使审判权与法官办案责任制是法官司法责任制改革的出发点与落脚点。也可以说，在依法独立行使审判权的基础上，对不按照法律规定审理案件且造成严重后果的法官应予以严格追责。法官办案责任制落实的前提保障是最大程度地排除影响法官独立、公正行使审判权的干扰因素，而法官办案责任制运行的条件则是依法规定追责范围、追责措施和惩戒程序。

一、法官依法独立行使审判权与法官办案责任制

日本学者冷罗生曾指出，“因为没有法官的独立就不可能有诉讼程序的真正实现，没有法官的独立就不可能有真正的法官责任制。”[1]不可否认，若法官不受干扰地查明案件真相，不仅能够提高案件审判的质量，而且法官对案件责任的承担才真正具有意义。因此，法官依法独立行使审判权与法官办案责任制都是司法责任制的重要内容，二者具有密切的关系。

1.因果关系

法谚云“有权，就要有责”，法官独立行使审判权是因，法官办案责任实际上是因其违反规定办理案件而应承担的不利后果。审判程序应是公开和透明的程序，是最终对案件审理结果做出裁判并承担法律责任的诉讼程序。有学者指出：“一个具有独立的审判权、高尚的职业道德、精神的业务能力的法官队伍，是实现依法治国方略的重要方面，是维护司法公正和效率的基本条件，更是保护公民的合法权益不受非法侵害的最终保障。”[2]因此，办案法官享有法律赋予其在庭审中的主导权，举证、质证的调查权和裁判结果的最终决定权，一旦因其故意或重大过失造成错案或造成重大影响，理应对其追责，这是审判权运行的正常状态，也是司法规律的重要体现。

2.权责关系

有权力才会有责任。任何一个法治国家，都不会放任法官所行使的没收被告人财产、剥夺被告人自由甚至生命的权力，而法官被赋予这种审理案件、裁判是非的专属权力，则应承担起相应的司法责任。具体而言，一方面，法官既不能有权无责，也不能无权有责。司法实践中，由于审委会、联席会、汇报、请示制度等现象的存在，众人办案的局面成为常态，而实际办案法官的裁判权被架空，一旦需要追责，“法不责众”，实际办案法官也就成为这一“虚权力”下的被追究者。另一方面，法官有权有责，权责应当相当。法官作为案件审理的裁判者，应当依法独立、公正地审查、裁决案件，而法官依法独立办案的程度应与法官办案责任的大小成正比。实践中，法官因受到各个方面的影响，独立办案的程度并不高，但是追责的标准并非依据独立性的程度而定。“权责不相当”的现状，大大影响了法官独立办案的积极性，反而使办案法官更愿意选择“汇报”、“请示”等途径来审理案件，更乐意拱手相让自己独立办案的权力，形成了“无权有责、有权责大”的司法怪圈。因此，在赋予法官权力时应明确规定其应当承担的责任。

3.制约关系

法官办案责任制，是法治原则下对审判权行使的一种约束机制，同样，法官独立审判的程度同样受到法官办案责任制的影响，这是一种相互制约的关系。学者全亮曾指出：“法官惩戒制度恰恰就是要给这种决断权的自由度设置禁区……”[3]不可否认，在党中央及最高人民法院不断强调法官办案责任制司法改革的今天，法官责任的追究也面临着现实困难：在强调惩戒法官、追究责任的过程中，法官办案责任制的实施实际上制约着法官依法独立行使审判权。如果法官在办理案件过程中，因自身轻微违法或不当行为或其他干扰因素影响而造成对责任的追究，那么，法官在审理中势必会积极寻求“避责”的途径。也就是说，法官追责的范围应有度，若范围过大，便会影响法官独立办案的责任意识，使其心有余悸，削弱其独立做出裁决的执行力；若范围过小，则容易导致法官独断专横、滥用审判权。

二、完善我国法官办案责任制的前提因素

“审判应能迅速且有效地处理问题，法官应把审判置于优先于其他任何事情的地位，将精力倾注于审判活动中，同时还应为了审判的迅速、高效而努力，并不懈怠地思考创新的做法。”[4]那么如何使法官将精力倾注于审判活动呢?基于上述两者关系的阐述，法官办案责任制具体内容的规定与改革，首先需要从源头保障法官独立行使审判的权力，排除审判内外影响法官依法独立、公正作出裁判的各项干扰因素，并要给予法官一定的职业保障。

1.排除影响法官依法独立行使审判权的干扰因素

首先，关于我国上下级法院之间的“请示、指示”问题。依照法律规定，我国上下级法院之间是一种监督关系，而这种监督关系本应体现在二审程序、审判监督程序和死刑复核程序中。而实践中，这种上下级法院之间的监督关系被异化，有些办案法官因过度谨慎或为规避风险，将案件提交上级法院请示或获得指示，以此作为办案的“尚方宝剑”而作出裁判。“请示、指示”的办案方式实则是违背司法规律运行的本质的，而审判之外对法官行为的风险防控，应交给法官办案责任制去解决。因此，司法责任制改革的目的在于还权于法官，为保障法官依法独立、公正行使审判权，应杜绝实践中“请示、指示”的办案方式，将上下级法院之间的监督职能在其应有的程序中得以实现。

其次，关于法院内部审判委员会的问题。司法实践中，疑、难、重大案件通常是由审判委员会制度讨论决定，然而审判委员会“非亲历性”议案的方式，往往造成审判委员会委员履职“形式化”，议案“敷衍化”，表态“人云亦云化”等现象的发生。考虑各级法官素质的参差不齐，审判委员会目前还不能完全废止，但应当严格限制审判委员会案件讨论的范围。一方面，对“重大、疑难、复杂”案件建议从功能上和实用性的角度设定标准，防止“任意提交”范围的泛化；对于确实难以把握的案件，建议交由合议庭自己决定是否提交。另一方面，设置专业委员会。《“二五”改革纲要》颁布以后，我国部分法院已在实践中开始探索专业委员会的试点工作，专业委员会设置的初衷是要在一定程度上克服审判委员会委员知识结构的单一性，提升案件的质量。然而，考虑到专业委员会并非一级审判组织，需要明确其所作出的决定应具有法律效力，否则，不仅浪费司法资源，而且会使设立初衷难以实现。此外，关于审委会委员违法审判责任如何承担的规定不仅会增加审委会法官议案的责任心，而且会限制案件的讨论范围。

最后，院长、庭长联席制度。联席会并非一级审判组织，笔者调研中了解到，J省X市中级人民法院规定：一审所有刑事案件和二审合议庭需改判的案件在开庭后，均要由承办案件法官汇报，然后分管院长、各庭长联合讨论案件的证据、事实和量刑问题，最终形成参考意见后交合议庭决定。这种联席制度，名为“谨慎”、“把关”，但因办案法官碍于“领导意见”，往往直接按照审判长联席会的决定裁决，从而架空了合议庭独立裁判的权力，实际上是“审者不判，判者不审”的又一种表现。笔者认为，出于对案件谨慎、负责的态度，可将院长、庭长联席制度，也应逐步改革为专业法官会议，并在“把关”案件的范围上予以限制，仅限于死刑案件或重大、敏感、复杂的案件，而且重大、敏感、复杂的界定不能泛化。

2.切实给予法官一定的职业保障

“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革目标表明法官个人要对案件裁判起更大的决定作用，承担更为直接的责任。提高法官薪酬、加强人身安全保障和赋予一定的司法豁免权，是法官依法独立审理案件的基本保障，也是对法官职业尊严的敬重。

首先，略高的职业薪酬。“法官的薪酬应与其职业、责任和地位相匹配，并且足以使其在履职过程中抵制利益引诱。”[5]法官作为一种职业，其入职的门槛要高于一般公务员，而且，法官作为司法公正最后一道防线的守卫者——肩负着办案压力大、数量多、责任大的重担，薪酬理应略高于一般公务员。然而，目前我国法官的薪酬待遇却和其工作压力与职责存在着明显的不协调性，可以说，若法官薪水低于同级别的其他公务员，其对案件负责的态度或多或少地会减弱。因此，为了保障法官审理案件的独立性与中立性，增强责任感，有必要提高法官的薪酬待遇。

其次，切实的人身安全保障。近期有关暴力袭击、威胁、诽谤、杀害法官事件的报道引起了社会对法官人身安全的关注，如北京昌平区回龙观法官马彩云被枪杀的案件、湖北十堰中级人民法院4名法官被捅伤案件、河南新乡红旗区人民法院1名法官被打成重伤等案件。法官作为社会正义的守护者，当其面临诽谤、威胁甚至伤害时，身体和精神都面临着巨大的压力。因此，应加大侵害法官等违法犯罪行为的惩罚力度，让法官“无担忧”地行使审判权，实现司法公正。可以说，对法官人格尊严和人身安全的保障，也是对司法权威和法律尊严的敬重。

最后，一定的司法豁免。“推动修改三大诉讼法和法官法、人民法院组织法等法律，明确规定法官的司法豁免权，除非出于故意或重大过失，法官对其履行司法职务的行为不承担民事责任、行政责任和刑事责任”[6]。一定的司法豁免权，作为法官职业保障的重要方面，不仅能够排除法官独立审判的后顾之忧，而且有利于合理限定法官办案责任的追究范围。然而，我国目前没有明文规定法官享有司法豁免权，尽管《意见》的相关条文规定了法官不承担责任的若干情形，但其不是法律规范，从而在实施效果上将大打折扣。因此，应尽快完善法官司法责任豁免方面的立法规定，提高法官办案责任制的实施效果。

三、完善我国法官办案责任制的具体内容

法官办案责任制既能防止权力滥用，又能防止权力在一定程度上被干扰，最大程度地保障法官依法独立、公正行使审判权。那么，如何具体改革我国法官办案责任制呢？笔者认为应从追责范围、追责措施和追责程序三个方面着重考虑，以推进符合司法规律的审判权运行改革之进程。

1.关于追责范围的界定

“应当说，因法官作出错误的裁判结果而追究其法律责任，曾经是我国古代司法制度的一大特色。”[7]我国古代时期的“五过之疵，其罪惟均”、“出罪为故纵”、“出入人罪”等规定，表明了法官应对其错误的裁判结果承担责任。鉴于我国“重实体，轻程序”的传统司法理念，公众似乎更看重裁判结果，实务部门也倾向于依据“错案”追究办案法官的责任。但是，“错案”不能一概而论，仅根据案件结果追究法官的办案责任，反而会增加办案法官的心理负担，会使法官想尽办法转移职业风险，形成法官“该判不敢判，汇报、提交成常态”的局面，从而影响法官独立做出裁决的执行力。

“从近几年得到披露的冤假错案来看，法官在审判中存在的一些程序违法行为，可能是造成司法误判的重要诱因”[8]。2015年的《意见》第25条关于“法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任”的规定及第26条列举的七种法官应当承担违法审判的责任，正是追究法官违法审判责任方面主客观相结合的具体体现，且行为加结果的追责模式，也符合司法逻辑的要求。进而言之，依违法审判行为和案件结果相结合确定追责范围的法官责任模式——程序责任，既能避免惟错案结果追责的机械性，也能避免因对法官办案中的一般违法行为或轻微瑕疵行为要求过于严格，造成责任泛化的现象。因此，法官办案责任的追究范围已经从裁判结果的错误转向结果与行为并重的追责导向上，且违法审判行为已成为追责范围界定中不可或缺的客观要素。

2.关于追责措施的规定

在明晰审判管理权与审判权运行边界的基础上，一旦出现法官的违法审判行为，则需要根据法官在该案件中所起作用的大小承担相应的责任。根据法官具体的违法审判行为及造成的后果不同，《意见》将追责的措施分为三类，即人事处理、纪律处分和司法处理，而纪律处分主要是根据2009年《人民法院工作人员处分条例》规定的六种。但是实践中我国法院内部除了适用上述六种纪律处分外，还存在着某些“非正式”的惩戒措施。如“责令检查”、“通报批评”、“诫勉谈话”、“经济处罚”等等，这些“非正式”的问责方式实际上是法院通过“法官心理的自律”或“经济性惩戒”予以“内部处理”了。如J省X市中级人民法院，2014年立案调查违纪违法案件76件，其中有14件是以诫勉谈话和通报批评的方式处理的，“非正式”的惩戒使用的频率比例接近20%，而基层法院的使用频率更高，从而给法院处理法官违法违纪行为留下了很大的余地。

事实上，法官办案责任追究的本身就避不开“本院追责法官”之嫌，加之法院内部较多地使用“非正式”惩戒措施，容易导致本院对法官违法违纪行为的姑息。因此，笔者认为应结合实际情况对“非正式”惩戒措施进行调研，将行之有效的“非正式”惩戒通过立法的形式保留在“正式”的纪律处分中。

3.关于追责程序的适用

“由谁提请惩戒、由谁进行调查、由谁受理惩戒和做出裁决、如何进行调查和取证、惩戒决定作出的时限、惩戒人有哪些权利和义务等等基本上没有明确的规定”[9]。2001年的《法官法》规定了相应的惩戒事项并写明了“处分的权限和程序按照有关规定办理”，自2015年2月最高人民法院已表示将成立法官惩戒委员会，截至2017年7月我国已在省一级法院设置了14个法官惩戒委员会。2016年10月“两高”颁布的《关于建立法官检察官惩戒制度的意见(试行)》已明确规定由省一级法官惩戒委员会负责对法官的司法责任问题提出建议，但是关于法官惩戒委员会工作具体办法与内容仍需要进一步落实。总体来说，笔者认为应尽快从以下两个方面予以完善。

一方面，立法上应尽快确立惩戒委员会的工作章程与运行程序。随着各地司法部门办案人员办案谨慎性的提高，特别是对“疑罪从轻”、“疑罪从挂”等案件的复查、复审，某些地方法院已开始对一些案件做出无罪的改判，因此，有必要对相关法官违法审判责任进行追究，法官惩戒的具体程序也应尽快予以立法确定。目前，根据《意见》的内容，对违法违纪法官责任的追究程序主要是由本法院的监察部门进行调查，认为应当追究法官责任的，报请院长决定，并报惩戒委员会审议，再由法官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或给予惩戒处分的建议。

另一方面，追责程序应由上级监察部门负责调查取证、起诉，惩戒委员会负责审查核实，作出裁决。目前我国惩戒程序基本上是由本院监察部门自侦自查，上报院长决定，如此追责，难免有处理不公之嫌。鉴于我国上下级法院之间是监督关系，因此笔者建议：基层和中级人民法院法官办案的违法违纪行为，应当由高级人民法院纪检监察部门派人来调查核实、收集证据；高级人民法院和最高人民法院的则由最高人民法院纪律庭负责。调查结束后，由法院相关部门将书面调查报告材料提交惩戒委员会(目前我国惩戒委员会设于省一级的高级人民法院内)。若惩戒委员会认为有惩戒必要，则应通知被指控的法官，建议按照刑事诉讼的相关流程开庭进行审理，对惩戒的情况说明理由，并作出惩戒决定书；若惩戒委员会认为没有惩戒的必要，应将不惩戒的理由书面告知被指控的法官和负责调查取证的部门，作出不惩戒决定书。惩戒或不惩戒决定书都要送达涉惩法官，以便其行使救济权利。此外，惩戒委员会应根据涉惩法官的具体情况，对纪律处分之外的其他追责提出建议，如若涉惩法官涉嫌犯罪的，由监察部门将违法线索移送有关司法机关依法处理；若免除法官职务，应提交人民代表大会罢免或者提请人大常委会作出决定等等。其具体做法要由惩戒委员会告知调查部门，由调查部门将有关的证据材料、线索移送，并附上惩戒委员会的惩戒决定。

以法官依法独立行使审判权为出发点探究我国法官办案责任制具体内容的改革并展开讨论，对落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革精神有着重要意义。法官办案责任制的完善虽任重而道远，却是建立权责统一、清晰，权力制约司法权运行机制改革的关键，有助于司法公正的实现。

[1] 冷罗生．日本现代审判制度[M]．北京：中国政法大学出版社，2003：214．

[2] 田成有．给法官的九百句忠言[M]．北京：中国法制出版社，2010：68．

[3] 全亮．法官惩戒制度比较研究[M]．北京：法律出版社，2011：8．

[4] (日)森际康友．司法伦理[M]．于晓琪，等，译．北京：商务印书馆，2010：287．

[5] 夏南，彭何利，蒋丽萍．法官职业保障的欧洲标准[N]．人民法院报,2013-07-05(05)．

[6] 刘振会．完善法官履职保障[N]．人民法院报,2015-11-21(002)．

[7] 陈瑞华．法官责任制度的三种模式[J]．法学研究，2015(4)：6．

[8] 沈德咏．我们应当如何防范冤假错案[N]．人民法院报,2013-05-06(02)．

[9] 马进保．建立法官过错责任追究机制研究[J]．江西师范大学学报：哲学社会学版，2005(1)：50．

[责任编辑：马建平]

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