“应得”正义观：分配正义视角下邻避风险的化解思路

王佃利 王庆歌 韩 婷

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

“应得”正义观：分配正义视角下邻避风险的化解思路

王佃利 王庆歌 韩 婷

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

在现代风险社会中，社会分配的对象不再仅仅是物质财富等利益内容，风险本身也成为重要的分配对象。随着城市化的快速发展和现代技术的广泛运用，邻避风险成为风险的重要类型，邻避设施的选址和建设过程实质上正是对设施的风险进行分配的过程。风险分配的不正义是导致邻避风险易发的深层原因，追求风险分配的正义性成为化解邻避风险的一种思路。本研究在分配正义的视角下，阐释和构建以“应得”为核心的分配正义观，关注社会共同体基于共生共在的共同命运，在面临邻避设施选址及建设中不可避免的分歧和冲突时，通过开放式决策培育德性和审议共同善，在参与主体、决策模式及程序、空间的分配等方面追求公共利益和个人利益诉求之间的平衡，从而实现对邻避风险的妥善化解。

邻避风险；风险分配；分配正义；“应得”正义观

作为一种对社会性质的全新理解、判定和阐释，德国学者乌尔里希·贝克于1986年和1992年先后提出风险社会理论和世界风险社会理论*王丽：《全球风险社会下的公共危机治理：一种文化视阈的阐释》，社会科学文献出版社2014年版，第46页。。自贝克之后，“风险”一词就成为“一个用来刻画整个当代社会根本特征的核心术语”*成伯清：《“风险社会”视角下的社会问题》，《南京大学学报》2007年第2期。，风险社会也成为对目前人类所处时代特征的形象描述。随着城市化的快速发展、科技的广泛应用以及环境等社会问题的日益严峻，邻避风险正成为风险社会中越来越普遍和突出的风险表现形式。邻避设施本身具有的负外部性和风险社会中易于放大风险的社会心理都是导致邻避风险的重要原因。而现实中，邻避设施风险分配的不正义则进一步强化了人们的邻避情结，使得邻避风险最终转化为对邻避设施抵触和反抗的实际行动，给政府提供公共服务、促进经济发展和维护社会稳定带来了巨大的挑战。针对前两个原因寻求对策化解邻避风险，前人已做了很多研究，本文主要从分配正义的角度，探讨如何改变邻避设施风险分配的不正义现状，以寻求邻避风险的化解之道。

一、风险社会与邻避风险的形成

风险社会理论不仅宣称人类正在进入风险社会，而且指出人类的决策和人为不确性本身是导致风险产生的主要根源。贝克认为，“今天，它们的基础是工业的过度生产……它们是现代化的风险……可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式”*[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，译林出版社2004年版，第18-19页。。风险的产生和存在是普遍的，工业化生产的过程、决策和现代文明构成了风险社会的滥觞*王丽：《全球风险社会下的公共危机治理：一种文化视阈的阐释》，社会科学文献出版社2014年版，第13页。。但风险在社会中的分布又是不均衡的，公共决策和人的行为自身容易使风险更多地集聚在某一区域或群体中，风险社会的风险分配直接诉诸于人及人的行为的正义性。

20世纪70年代，国外学者在研究因环境问题引发的群体性反抗事件时，提出了“邻避”(NIMBY 即not

in my back yard)*O’Hare，M. Not on My Block You Don’t. Facility Siting and the Strategic Importance of Compensation. Public Policy，1997.24(4):407-458.的概念,意为“不要在我家后院”，用来描述当居民面对不受欢迎的外来项目时采取的反对和抵抗的态度及行为。随着城市化进程的加速和科学技术的广泛应用，我国的邻避事件日益此起彼伏。邻避风险是指发生邻避事件的可能性，探讨邻避风险的形成，有助于我们理解引发邻避的原因。风险社会以风险的复杂性和多变性为重要特征，邻避风险的形成亦是一个复杂的过程：

首先，容易引发邻避的设施或项目(后文简称为“邻避设施”)本身所固有的风险是形成邻避风险的基本原因。邻避设施一般都具有负的外部性，以现代科技应用为代表的能源类设施和化工类设施(如垃圾填埋厂、垃圾焚烧厂、核电站、重污染化工厂、PX项目等)，均因科学技术本身的不稳定和不确定性而具有风险；污名化和心理不悦类设施(如监狱、戒毒所、传染病医院、流浪汉收容所、火葬场、殡仪馆、墓地等)则因其深陷市场、社会和文化的互动而带来物质和心理感受上不可避免的风险。其次，居民认知中的风险放大等社会心理原因对于邻避风险的形成起到很大的助推作用。由于公众科学知识的缺乏和政府封闭式决策模式，以及公众与专家对话途径的不畅，使得居民常常对设施的风险产生过度的认知。最后，邻避设施选址和建设过程中风险分配的不正义则是邻避风险形成的深层原因。邻避设施选址决策本身即是一种风险分配的过程，其中进行风险分配的决策者，或者说是界定风险的人往往不承担风险，而承担风险的人则无法参与到风险分配的决策中。风险社会中财富依然在较高阶层聚集，而风险本身却在社会底层集聚。现实中邻避设施的选址往往遵循“最小抵抗路径”原则*Kasperson，Roger E，Dominic Golding，Seth Tuler．Social distrust as a factor in siting hazardous facilities and communicating risks.Journal of Social Issues，1992(4) : 61-187.，学者韩志明所分析的公民抗争的“闹大”逻辑可以作为该原则的注脚*韩志明：《利益表达、资源动员与议程设置——对于“闹大”现象的描述性分析》，《公共管理学报》2012年第2期。。长期以来，由于政府对维稳的优先追求以及公民利益表达渠道的淤塞，一些以“闹大”为特征的邻避事件顺应了抗争者的要求，而一些城市郊区、小城镇及农村地区因为当地居民受经济水平、文化程度、环保意识、分散化等原因限制而无力或无意“闹大”，则成为了邻避设施的主要选址地。随着当地经济的发展及人们自身素质的提高，这种邻避设施风险分配的不正义会加剧当地人对邻避设施的反感和抵触情绪，甚至于使人们形成了邻避情结。

二、分配正义的理论与视角

“正义是社会体制的第一美德，就像真理是思想体系的第一美德一样”*[美]罗尔斯：《正义论》，谢延光译，上海译文出版社1991年版，第3页。，正义是人类永恒的追求。无论是社会制度还是公共政策，实质上都是一种分配过程，分配财富、资源和机会等利益内容，也分配风险、负担和责任等与利益相反的内容(尤其是在风险社会)。邻避设施的选址和建设问题实质上就是一种“风险—利益”的分配，如何使这种分配有效促进公共利益的提升，分配正义是一个必要且有效的分析视角。

(一)分配正义的提出

分配正义的概念最早由亚里士多德提出，他认为在涉及财富、荣誉、权利等有价值的东西的分配时，对不同的人给予不同对待，对相同的人给予相同对待，即为正义*[古希腊]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1997年版，第91页。。近现代思想家对分配正义作了更多的阐释，汤姆·L·彼彻姆在《哲学的伦理学》中认为“分配正义一语比较精确的意义是指社会利益和社会负担的合理分配”；罗伯特·诺齐克在《无政府、国家和乌托邦》中认为“分配正义不是中性词语，……它按照一种原则和标准分派所有物”*马永华：《分配正义概念解析》，《长春工程学院学报(社会科学版)》2009年第1期。；而罗尔斯则认为，“正义的基本主题就是社会的基本结构，或者说得更准确些，就是主要的社会制度分配基本权利和义务以及确定社会合作所产生的利益分配的方式”*[美]罗尔斯：《正义论》，谢延光译，上海译文出版社1991年版，第7页。。

由此可见，“正义”的基本体现就在于“分配”。无论对正义如何定义，其落脚点都在强调“分配的正义性”，即分配的合理性和恰当性，人们对正义的追求就是追求分配的合理性和恰当性。问题的关键是，人们对正义、合理性和恰当性有着不同的认识，究竟何种分配才是正义的？

(二)分配正义的理论思路

在分配正义的问题上，西方社会存在三种基本观点，即功利主义、自由主义和社群主义。在罗尔斯之前，功利主义是最流行的分配正义观，其基本思想为：道德的最高原则就是使幸福最大化，使快乐总体上超过痛苦。正当行为就是任何使功利最大化的行为*[美]桑德尔：《公正：该如何做是好？》，朱慧玲译，中信出版社2011年版，第38页。。简言之，功利主义的分配正义观是以福利最大化为原则的。与功利主义思想相对立的是自由主义，自由主义批判功利主义以追求最大幸福为名，忽略和侵害了个体的基本权益和自由。

当代自由主义分配正义观则强调，正义的分配应以平等和自由为原则，自由主义的分配原则是尊重人们的自由选择。在一个完善的自由市场中，人们可以遵循自己的自由意志，在自由的市场里进行自由的交易，从而实现自己的愿望。自由主义的分配正义观也受到以桑德尔为代表的社群主义的批判，现实中不存在绝对自由的市场，人们的选择总是会受到社会、经济、政治、文化等客观实际的约束。人们也不应拥有无限度的自由，否则人类欲壑难填的本性将会使自由本身变成利器，伤害他人也伤害自身。

在批判自由主义的基础上，桑德尔建立起了社群主义的分配正义观，主张以“应得(give man his due)”作为分配的正义原则，认为正义涉及培养德性和推理共同善。“应得”的观点可以追溯到亚里士多德，亚里士多德对分配正义的思考是以“对政治的讨论”开始的，他认为“政治的目的完全在于：使人们能够发展各自独特的人类能力和德性——能够慎议共同善，能够获得实际的判断，能够共享自治，能够关心作为整体的共同体的命运”*[美]桑德尔：《公正：该如何做是好？》，朱慧玲译，中信出版社2011年版，第230页。。在亚里士多德看来，政治的目的是良善生活，是塑造好公民、培育好品质。良善生活的基础是一个政治共同体，在此基础上，桑德尔进一步提出，“我们不可能仅仅通过使功利最大化或保障选择的自由，就形成一个公正的社会。为了形成一个公正的社会，我们不得不推理良善生活的意义，不得不创造一种公共文化以容纳那些不可避免地要产生的各种分歧”*[美]桑德尔：《公正：该如何做是好？》，朱慧玲译，中信出版社2011年版，第309页。。在这一意义上，社群主义的正义观体现了正义的根本精神，既关注社群共同体之整体的共同命运，不忽略弱小个体的利益，也不放任个人的无限私利，在面临不可避免的利益分歧和争论时，通过培育德性与审议共同善的政治实践，建立起合理正当的原则与制度，以实现对社会财富和风险的正义分配。

(三)风险社会中的“应得”正义观

在风险社会中，决策与人为不确定性本身是风险产生的根源，风险分配与财富分配的逻辑双重叠加，使得“风险—利益”的分配变得更加复杂。贝克用“有组织的不负责任”来揭示“公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任”*杨雪冬：《“有组织地不负责任”与复合治理》，《学习时报》2004年12月20日。的社会现象。这种“有组织地不负责任”思维和行为惯性使决策联盟麻木地、掩饰地、失败地应对现代化风险，并进一步引起了公众对政府和专家等决策主体的失望和不信任，加剧了风险社会中科学理性和社会理性的断裂。贝克认为，面对风险社会的困境，“我们的命运是：必须重新发明政治”*[德]乌尔里希·贝克：《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，南京大学出版社2004年版，第59页。。这里的“重新发明政治”与社群主义乃至上溯至亚里士多德对正义的观点不谋而合，在风险社会中，惟有呼吁民主和自治，关注风险共同体之共生共在的共同命运，通过培育德性和审议共同善的政治实践来寻求更好的决策，以规避和化解风险的产生。

邻避设施因其负外部性而具有风险特质，其选址和建设过程正是对风险和利益进行分配的过程。在这一过程中，政府往往秉持功利主义的分配正义观，以维护最多数人公共利益的名义支持邻避设施的建设；而设施邻近居民则往往秉持自由主义的主张，在维护个人的自由利益的旗号下反对风险类设施的建设，甚至发展为激烈的邻避运动。秉持功利主义的政府和秉持自由主义的居民因而陷入了冲突和僵持，导致了邻避困境的形成。在风险社会中面对邻避困境，功利主义和自由主义各有其缺陷。对政府来说，若在邻避设施的风险分配中遵循功利主义原则，意味着可以为了大多数人的“公共利益”而牺牲少数人的环境、生命健康等基本权益。随着时代的发展，现代社会的多样性越来越突出，人们对价值的追求也越来越多元，功利主义以“功利”(所谓最大幸福)为标准来衡量分配也存在着致命的困境，现实中无法得到一个统一的功利价值标准。经济增长与蓝天白云孰轻孰重？当人们对之认识不同时，如何衡量何者更为幸福呢？对公众来说，在张扬权利自由的同时也面临着局限，任何个人在这场风险分配中都无法也不应有绝对的自由。如果支持者享有绝对的建设自由，其决策和行为将会不可避免地损害少数人的基本权益；如果反对者享有绝对的反对自由，那些必要而相对安全的设施也将无法建设。而社群主义以“应得”为核心的正义观，强调培养德性和审议共同善，主张通过共享自治，关注作为整体的共同体共生共在的共同命运，本质上与贝克“重新发明政治”的观点思路一致，在风险社会有着更大的适用空间。

综合以往学者对分配正义原则的讨论，我们认为作为分配正义观的“应得”应该有更深刻和丰富的内涵。这一概念蕴含着足够的理论伸张空间，其含义有着丰富的层次性：(1)最高层次的应得——道德应得。很多政治哲学家认为“应得”是前于制度的道德应得，罗尔斯指出，“在秩序良好的社会里,当应得被理解为在公平条件下所挣得的资格的时候,我们通常确实对于这些东西是应得的”*[美]罗尔斯：《作为公平的正义》，姚大志译，三联书店2002年版，第126页。，但当分配的前提条件缺乏公平时，应得就失去了其正义性。在罗尔斯的这里，“应得”是超越于具体的分配制度和分配手段的，在制度之先还存在着本体层面上对于“应得”的追问。在笔者看来，罗尔斯虽然不同意“应得”作为具体的操作性分配原则，但他在客观上拓宽了“应得”的内涵，建立起了更高层次的应得(即道德应得)。道德应得经常被用来质问现有制度下出现分配不正义问题时的制度自身问题，这种质问有着革命性的批判力量，因此道德应得包含着一种对分配不义的强烈否定。(2)中间层次的应得——合法期望。这一层次的应得作为社群主义的核心分配原则，是指建立在公认的规则制度下，在合法资格的基础上的对应得的合法期望。(3)低层次的应得——具体操作规则。这一层次的应得是指在具体分配过程中，所遵循的程序、协议、策略等具体的规则，反映在风险分配中即是正义的风险分配程序和规则。

“应得”正义观三个层次的含义体现着分配正义观从抽象到具体的应用过程，对于风险社会中“风险—利益”的分配也有着重要的指导意义。与之相适应，“应得”作为指导邻避设施风险分配的正义观，其具体的内容如下：

首先，应得作为一种道德应得，意味着决定分配的前提条件必须是正义的，每个人都应当得到与他人同样的自由、权利与机会。反映在邻避设施的风险分配中，应得即意味着每个公民都应有同样的受保护权(包括环境权、生命健康权等)，不能以多数人的利益牺牲少数人的基本权益。如果现有的分配制度及规则不正义，应得就要求批判现有的制度及规则，并由公民和其他当事主体平等地制定合理的规制，合理地对邻避设施的风险进行分担。如召开商讨邻避设施建设问题的共识会议、对邻避设施周围居民进行补偿的制度设计等。

其次，应得作为一种合法期望，意味着在合理的制度下，每个公民都具有争取其应得的合法资格。反映在邻避设施的风险分配中，意味着公民对风险界定有平等的话语权和参与权、对风险成本平等的承担和获得补偿的权利。在现有的邻避风险的分配制度中，应考虑民意表达制度、司法救济制度、城市规划制度、城乡一体化制度、危机管理制度等现有制度在风险分配中的重要作用。

最后，应得作为一种具体的操作规则，强调的是分配程序和分配具体规则的正义性。在邻避设施的风险分配中，必须确保邻避决策程序的正义性，避免决策集团在邻避设施选址和建设过程中“有组织的不负责任”现象。邻避设施风险分配中尤其要注意四个具体的分配规则：(1)基本权益优先。财富分配是给予利益，风险分配是给予负担、损失，甚至是剥夺权益。因此风险的分配应尤为谨慎，遵循基本权益至上的规则，必要时应该放弃潜在收益以规避风险，保护人们的基本权益。(2)风险减少。与财富分配的“求多”不同，风险分配主体对风险应是“求少”，以个体的安全为最根本的取向*项继权、马光选：《风险分配的制度正义》，《江汉论坛》2013年第4期。。(3)平等沟通。风险的分配比财富分配更涉及当事人的切身利益，因此应该在分配过程中纳入平等沟通的环节，在共识的基础上进行分配。(4)合理补偿。风险分配是负的给予，因此必须使风险承担主体在承担风险的同时得到相应的补偿，且补偿的形式应该是多样化的。

三、邻避设施风险分配中的不正义问题分析

邻避设施的选址和建设过程实质上是对设施的“风险—利益”进行分配的过程，分配的不正义加剧了当地人对邻避设施的反感和抵触，成为形成邻避风险的重要原因。深入分析邻避设施风险分配的不正义内容，才能找到化解邻避风险的着手点。结合具体实践中的各种邻避冲突，可以发现邻避设施风险分配中的不正义问题主要涉及到参与主体、决策模式及程序、分配空间等三个层面。

(一)参与主体间风险分布的不均衡

1.风险定义者和风险承担者的不对等

在邻避设施的选址中，存在着一个普遍的现象，即定义风险的人往往不是直接承担风险后果的人，而直接承担风险后果的人往往无法参与对风险的评定。现实中，对某一邻避设施的风险进行定义和评价的主体主要是政府(如环保局，甚至是地方政府的某个领导人)、推动该设施建设的企业、该领域内的专家，而直接承担设施潜在或现实风险的人是设施邻近的普通居民。地方政府为了提供某项公共服务或为了地方经济发展及政绩的获得，有当然的动机和动力推动邻避设施的建设，企业为了营利必然也会积极推动，专家身处复杂的社会网络之中，难以保持客观中立也极有可能。而直接承担风险后果的设施邻近居民则因各种主客观原因而无法参与对风险的判定，这种风险定义者和风险承担者的不对等引起了居民对邻避设施风险的怀疑和放大，也加剧了当地居民对设施本身的反感和抵触。

2.“风险—利益”分配对象的不平等

现实社会中人们对于风险的承担能力是不同的，在风险分配的过程中，风险与财富的分配具有反向重叠性，“风险分配的历史表明，像财富一样，风险是附着在阶级模式上的，只不过以颠倒的方式：财富在上层聚集，而风险在下层聚集”*[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，译林出版社2004年版，第36页。，风险常常和贫困为伍。风险分配表现在地理上是空间的不正义，表现在社会结构上就是阶层群体之间的不平等。一方面，由于经济、社会地位等客观原因，城市中的居住分化现象越来越普遍，高档小区和贫民区在城市中共存，邻避设施具有天然地选择贫民区的倾向性。另一方面，经济和社会地位较低的聚居群体在保护自身权益的意识和能力上都是相对弱势的，这无疑加重了风险分配在不同层次的社会群体之间的不平等性。

3.风险承担与风险补偿的不对等

谁应该为邻避设施潜在或现实的风险买单？似乎任何一个人、一个群体都没有这样天然的责任，在邻避设施的建设和使用中引入补偿机制是必然选择。但现实中的风险补偿情况却不容乐观，一方面，“中国式邻避运动的利益诉求直接指向设施的停建或迁址，议题比较单一”*王娟、刘细良、黄胜波：《中国式邻避运动：特征、演进逻辑与形成机理》，《当代教育理论与实践》2014年第10期。，很多邻避问题很少涉及补偿等经济、社会议题；另一方面，“由于政府财政能力的有限、各项规章制度的限制、在计算居民损失上的不科学以及其他因素，往往使得补偿力度与居民期望之间存在较大差距。”*汤汇浩：《邻避效应：公益性项目的补偿机制与公民参与》，《中国行政管理》2011年第7期。因此，真正承担邻避设施风险的普通居民很难获得对等的风险补偿，这种负担和补偿的不对等必然会加重人们对邻避设施的反感和抵抗。现实中参与邻避冲突的公众范围往往大于邻避设施的实际影响范围，一部分参与者也是重在以参与谋取相关的补偿利益，而非实际的风险承担者。这种搭便车行为也是体现分配不正义的内容之一。

(二)分配决策模式与程序的不正义

邻避冲突的产生与封闭式决策模式密切相关。封闭式决策模式造成的参与决策主体的权力和权利不对等是体现风险分配不正义的重要内容。在邻避设施的选址和建设过程中，往往是由政府官员、企业家及专家等精英成员进行封闭式决策，自主确定设施的最优建设地点，然后在准备开工建设时才将建设决定公之于众。在这一过程中，政府掌握着制定决策的法定权力，企业家掌握着影响决策的经济资源和社会关系，专家掌握着影响决策的专业知识和智力资本，三者均有着参与风险分配的强大权力。而另一方面，缺乏公众有效参与的封闭式决策模式，严重剥夺了公众尤其是设施邻近居民参与邻避设施风险分配的权利。风险分配决策中权力与权利的不对等常常将公众置于弱势的处境和地位，也使得公众易产生权益剥夺感。

邻避设施选址中存在的问题还在于决策程序本身缺乏透明和公正，也即风险分配的程序不透明、不公正。是否在事前公开项目的规划、在环评中引入公民参与、公开环评报告、设立专门小组解答公众咨询，这些都是邻避设施风险分配的程序要求。而现实中的邻避设施选址决策基本上是封闭式决策，缺乏平等主体之间进行讨论和对话的环节，决策程序是单向的告知式的，这种不透明、不公正的决策程序不利于普通公众基本权益的维护。

(三)空间分配中的不正义

反思邻避设施选址过程，邻避设施的选址体现了空间规划属性，是对空间的生产和重构过程*刘晶晶：《空间正义视角下的邻避设施选址困境与出路》，《领导科学》2013年第2期。。邻避设施具有公益性和负外部性的双重属性，其成本收益的不均衡性造成了空间资源分配的不公。由于现实中的城市规划及规划执行的问题，城市内部邻避设施的选址往往不能实现利益分配的均衡和风险承担的正义。

尤其是在城乡二元体制的大背景下，邻避设施的选址难以实现风险分配的空间正义。表面上看，邻避运动似乎多爆发于经济发达地区和大城市，但是这不意味着邻避设施主要集中于经济发达地区和大城市，而是因为经济发达地区和大城市的人们在自我保护意识和能力上都更易对那些负外部性设施产生抵触情绪和抵抗行为。“基于邻避公共设施的负外部性特征，城市政府与建设企业在规划公共设施空间布局时的传统做法是将邻避设施地址选择在居民抵抗程度可能最小、所需要赔偿也可能最低的边缘地区或人口稀少的居住区，即遵从所谓‘最小抵抗路径’原则。”*姚德超、刘筱红：《邻避现象及其治理》，《城市问题》2014年第4期。该原则从空间规划的角度看虽有一定合理性，却忽略了社会公平问题，将风险更多地、不公平地置于那些经济不发达的郊区、农村及偏远地区，忽视和损害当地人的合法权益，无疑凸显了当前邻避设施风险分配的不正义。

四、“应得”正义观视角下邻避风险的化解

“应得”最初是社群主义的分配原则，强调社群参与者的互动，主张由那些因共同目标而聚集在一起的人们来决定并真正遵守着支配社群秩序的规则。这种为实现共同目标的合作行动基于这样的前提，即“我们已经进入一个需要把人的共生共在放在突出位置上的社会”*张康之：《为了人的共生共在的正义追求》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2015年第3期。,人们逐渐意识到，“高度复杂性和高度不确定性条件下的人的行动应当是合作行动，而人的共生共在则是合作行动的目的”*张康之：《对合作行动出发点的逻辑梳理》，《学海》2016年第1期。。毫无疑问，在风险社会中基于人的共生共在的“应得”正义观重新呼唤了人们对德性与共同善的追求。追求德性和共同善，意味着在公共利益与个人基本权益诉求之间寻找平衡点。现代社会中，“德性与共同善”可以理解为被社群共同体所认可和遵守的，以制度、原则和行动策略表现出来的一种崇高理念和精神。我们需要这种崇高理念和精神来确保可以理性地就邻避设施的风险分配进行对话、讨论和合作，以寻求公共利益和个人基本权益的平衡点，最终实现对邻避问题善治的理想。

(一)在分配原则上，坚持“应得”正义观

如前所述，对于邻避设施风险的分配应坚持以“应得”为核心的分配正义观。对于邻避的认识应该更加客观和开放，当地居民的抵抗行为不仅为了争取社区的利益，在一定程度上阻止某些不科学、不合理的政策的实施，还包含着公民权的发展和政治民主化的进步，能够推动协商民主的发展，促进社会正义的实现*王佃利、徐晴晴：《邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析》，《中国行政管理》2012年第12期。。在邻避设施风险的定义和分配中，每个公民个体都具有平等的、应得的、可操作的话语权和参与权；在设施建设和使用过程时，都享有平等的受保护权；在设施风险分配时，都享有获得配套的、充分的、合理的补偿权利。在是否建设邻避风险设施的论证中，应首先、优先考虑居民个体的基本权益(如生命健康权、环境安全等权益)，而不是首先考虑地方经济的发展和GDP的增长。在风险分配的制度设计中，应朝着减少每个社会个体风险承担总量的目标努力*项继权、马光选《风险分配的制度正义》，《江汉论坛》2013年第4期。，使得风险承担者所受的伤害最低。在邻避设施建设决策中，必须摒弃政府封闭式决策模式，在决策过程中纳入公民参与环节，采用共识会议等协商手段，实现公民、专家、政府、企业等当事主体的平等沟通，在达成认可和共识的前提下进行风险分配。在对风险补偿的政策设计中，强调对风险承担主体应进行充分、合理的补偿。可以采取的补偿方式除了补偿金还包括,“可以组合利用经济补偿、土地指标补充、税费减免、增加就业以及与邻避设施相对的‘愉悦设施(如健身场所、休闲场所)’的提供等各种政策手段，最大化实现收益和成本分摊的均衡”*何艳玲：《对“别在我家后院”的制度化回应探析——城镇化中的“邻避冲突”与“环境正义”》，《学术前沿》2014年第6期。。

(二)在主体层面保证邻避决策中的利益均衡

1.风险界定和风险分配中有效的公民参与

政府封闭式的决策模式、公民利益诉求表达不畅以及专家遭遇社会信任危机是导致我国邻避困境的主要原因，化解这一困境的关键在于实现公民在公共决策中的有效参与*王佃利、王庆歌：《风险社会邻避困境的化解——以共识会议实现公民有效参与》，《理论探讨》2015年第5期。。在邻避设施风险分配中保证充分的公民参与，包括对公民提前公开政府的项目计划，在对设施的风险界定和评价中尊重和重视公民的意见，在正式决策之前，召开公民与专家的对话会议等。赋予公民参与邻避设施风险分配的充分权利，不仅是对公民自身权益的维护，也有利于邻避问题的解决。在邻避问题的解决中，不仅公民需要政府的开放决策赋予的充分参与权利，政府也需要公民参与进来提供更好的、不同于专家意见和传统观点的新想法和好思路。台湾东北部宜兰苏澳的白米村居民借助企业补偿金和政府补助，成立自发性团体，推动当地产业和文化发展，使得原来工厂遍布、环境污染的村庄变成了环境优美的和谐小区，实现了从“邻避效应”向“迎臂效应”的转变，正体现了公民的不竭智慧*参见廖信忠：《台湾：从邻避到迎臂》，http://www.21ccom.net/articles/tgzc/20150416123705.html.。

2.增强弱势群体的权益表达能力和途径

关于社会正义的探讨，避不开弱势群体保护问题，保护弱势群体是社会正义的实质要求*李宁：《社会正义视角下弱势群体的保护》，《东岳论丛》2015年第4期。。在分配对象上，要更关注弱势群体的基本权益。对于物质财富的分配来说，分配正义之本义，即是缩小贫富差距，改善弱势群体的处境。而在风险社会中，风险向下层群体集聚的规律决定了弱势群体更糟糕的风险地位。在很大程度上，社会精英群体较之弱势群体有着更强的风险认知和风险规避能力，而社会弱势群体由于自身在财富、权利和知识等方面的缺失和不足，在风险面前显的更为脆弱*项继权、马光选：《风险分配的制度正义》，《江汉论坛》2013年第4期。。因此在邻避设施选址中，应给予普通尤其是弱势群体更多的话语权和关注。这里的社会弱势群体应当包括城市里处于社会底层的群体(如农民工群体、贫困小区等)和农村及偏远地区的人们。

3.完善和落实配套的风险补偿措施

在风险分配原则里已强调对风险承担者必须进行合理、充分的补偿。在邻避设施的选址和建设中，应设计和落实配套的风险补偿措施。为邻避设施配套建设其他设施，如为环境污染设施配套建设环保设施，为化工设施配套建设隔离设施，为邻避设施所在小区建设更多的居民需要的公共服务设施(如社区健身设施、文化活动中心、社区广场等)；设计保险或者基金等经济补偿方案。由政府和企业共同出资，建立补偿基金或者通过保险的方式，为风险承担者提供合理、充分的经济补偿；将补偿机制制度化，并建立完善的补偿制度。

(三)在程序层面建立公开透明的风险分配程序

在应得概念的最低层次，作为具体操作规则的分配程序是对邻避风险分配的硬性约束。程序正义虽然不是确保分配正义的充分条件，却是推动分配正义的必要条件。在邻避设施风险分配中，应严格执行公开、透明、合理的风险分配程序。在邻避设施选址过程中应规定提前通知公众程序环节，以确保公众有足够时间了解邻避设施的建设情况并作出判断；应规定召开公众与专家、政府、企业等平等商讨(如共识会议)的程序环节，以确保公众可以充分地表达其意见，并促使公众对邻避设施信息知识的学习，以及与政府、专家之间的相互理解；应规定公众与专家意见共同影响邻避设施建设的程序，公开政府的最后决议，并接受更广泛公众监督和质询的程序环节。

(四)在空间层面追求风险分配的空间正义

邻避设施的选址和建设与城市规划紧密联系，是对城市空间的再生产和重构。因此，应在城市规划中秉承空间正义，在规划时即寻求最佳的设施建设地点，寻求设施公益性和负外部性的平衡点。在规划之后需要增添的邻避设施时，应秉持科学选址的精神而不是遵循“最小抵抗路径”，对城市郊区、城中村、农村及偏远地区的人们给予平等地对待，在科学与民主决策的前提下，寻找更加合理的建设地点。

五、余论

风险社会中，风险本身越来越成为重要的分配对象。我国正处于改革深化、对外开放扩大的经济社会转型时期，对物质财富的分配和对风险的分配将叠加并存。随着城市化的快速发展和现代技术的广泛运用，邻避风险成为风险社会中风险的重要类型。邻避设施风险分配的不正义是导致邻避风险易发的深层原因，追求风险分配的正义性是化解邻避风险的一种思路。本文引入分配正义理论，结合以往学者对分配正义观的讨论，阐释和构建“应得”分配正义观。希望通过应得正义观的解释并指导实践行动，重新唤起了人们对德性与共同善的追求，即在邻避设施风险的分配中求得公共利益和个人利益诉求之间的平衡，通过开放式决策培育德性和审议共同善，在参与主体、决策模式及程序、空间的分配等方面追求风险分配的正义性，从而实现对邻避风险的善治化解。

(责任编辑：陆影)

2016-11-30

王佃利(1971—)，山东大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为公共政策、城市治理。 王庆歌(1992—)，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为城市治理。 韩 婷(1993—)，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为城市治理。

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1003-4145[2017]03-0056-07