精准扶贫背景下农村扶贫开发与低保政策的有效衔接*

吕永强(甘肃农业大学 西部农村发展与社会保障研究中心， 兰州 730070)

精准扶贫背景下农村扶贫开发与低保政策的有效衔接*

吕永强
(甘肃农业大学 西部农村发展与社会保障研究中心， 兰州 730070)

扶贫开发政策和低保政策是我国政府主导实施的两项重大民生工程。扶贫开发是贫困地区首要的民生工程，最低生活保障是特困群众基本生活的最后一道防线。作为农村反贫困的两项基本制度，从政策取向来说二者有一定区别，但它们保障和改善民生的目标是完全一致的。在新阶段应注重二者的有效衔接，以充分发挥扶贫开发与低保“两轮驱动”反贫困的整体扶助效应。提出精准扶贫背景下农村脱贫效果很大程度上依赖于目前扶贫开发政策和低保政策的有效衔接，应发挥政策合力；衔接的核心又在于“瞄准”贫困，应提高资源配置效率，建立精细化的管理和考核体系。

精准扶贫； 扶贫开发； 最低生活保障； 贫困； 反贫困； 资源配置

新中国成立后，中国政府一直致力于消除贫困，农村扶贫开发工作也一直未有间断并取得显著成效。在农村社会保障体系逐步完善，国家扶贫开发投入持续增加的背景下，进一步完善农村反贫困举措，提出精准扶贫战略，以发挥政策合力，实现农村扶贫开发与低保政策的有效衔接，对“十三五”期间贫困人口全部脱贫和全面建成小康社会有非常重要的意义。

一、精准扶贫背景下农村扶贫开发与低保政策衔接的目标要求

(一) 精准扶贫实施背景

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”一词，指出扶贫要实事求是，因地制宜。2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号)，其中明确提出要建立精准扶贫工作机制。同年3月，习近平在参加十二届全国人大二次会议贵州代表团审议时强调：“要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象进行重点施策，不能眉毛胡子一把抓，用手榴弹炸跳蚤，钱花了不少却没有见到应有效果。”2015年1月，习近平在云南调研时强调要坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。同年6月在贵州省调研期间，习近平强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。由此，“精准扶贫”成为各界响应中央号召推动新时期农村发展的重要举措。2015年10月举办的“减贫与发展高层论坛”上，习近平总书记强调：“实施精准扶贫方略，找到‘贫根’，对症下药，靶向治疗。”“坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。我们广泛动员全社会力量，支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫。”2016年3月，“十三五”规划纲要发布，就推进精准扶贫、精准脱贫和完善脱贫攻坚支撑体系等作了明确安排和部署，进一步对扶贫开发和低保两项政策的衔接提出了明确要求。精准扶贫、精准脱贫成为国家“十三五”时期的重要工作之一，直接关系到全面小康社会能否实现。国家整体反贫困战略成功与否，首先取决于系统目标是否“精准”[1]。

(二) 农村扶贫开发与低保政策衔接的目标要求

1. 让制度靶向更加精准

长期以来，在我国扶贫开发和农村最低生活保障政策的研究和实践中，贫困成因的分析和贫困对象的认定是核心和关键工作。在实际工作中，贫困对象的识别和认定往往存在很多困难，特别是“硬制度”与“软环境”下对低保对象的识别单靠某种单一的方法很难做到准确识别[2]。另外，现行扶贫和低保对象的认定条件和援助标准之间也存在宏观与微观矛盾，在实际操作中不重视或难以把握两方面对象的交叉和动态变化，也使得资源没能合理配置，影响了实施效果[3]。因此，要防止出现制度或政策的逆向激励效应，让扶贫开发和低保制度实施更加精准，这既需要在制度设计上下功夫，又需要在制度实施中多加研究和分析。

2. 提高资金使用效率和效用

2009年国家提出实现农村低保与扶贫开发的有效衔接，这是提高行政效能和扶贫效果的有益探索，是完善国家扶贫战略和政策体系的内在要求[4]。扶贫开发和农村低保是政府在贫困地区农村实施的重点民生工程，近年来各级政府所给予的投入持续增长并取得了显著成效，贫困人口数量减少，贫困程度减轻。针对以往在资金使用方面由于监管机制缺乏和不合理使用导致的效率低下问题，“十三五”规划提出了资金使用精准、创新扶贫开发方式和健全工作机制等要求，争取使资金使用更精准，以产生更大的效用。

3. 构筑政策实施保障体系

农村扶贫开发和低保政策实施都不能也不应是一个封闭运行的系统，其效果和实施程度也和其他社会政策的实施及相关系统的配合密切相关。相关的配套政策是扶贫开发和低保实施的重要保障，能够在更高程度上保障公平并能在一定程度上体现效率的要求。研究不同区域间财政对农村低保及配套政策的支持力度，应是指导政府实施再分配制度的关键和依据[5]。贫困的原因和类型多样，贫困问题也不可能依赖单一的政策或部门去解决。在以往的政策实施过程中，存在着政策和部门分割的状况，影响了政策实施的实际效果，也不利于从根本上解决农村贫困问题。在精准扶贫背景下，应全面构筑政策实施的保障体系，充分发挥政策合力作用。

4. 更新扶贫与救助理念

理念是制度实施的基础之一，在现阶段精准扶贫政策实施过程中，必须要将“施恩与感恩”的传统救助理念转变为“义务与权利”的新型救助理念[6]。虽然近年来我国扶贫工作理念有了较大进步，但地方各级政府及个人对扶贫开发在理念认识方面还存在一定偏误，往往仍然将政府各部门与贫困对象之间的关系理解为简单的“提供者”和“接受者”的关系。农村低保制度自2007年实施以来，有效地弥补了扶贫开发中的不足，因为早期的扶贫开发主要是针对贫困地区而非家庭，而低保制度主要是面向贫困家庭实施的。但是，低保制度在制度设计方面没能充分体现其应有的激励作用，在救助理念方面仍然以提供低保金支持为主，不利于贫困家庭从根本上摆脱贫困。因此，更新扶贫与救助理念对两项制度作用的发挥有着重要意义。

5. 注重和强调政策的协调性

长期以来，我国的扶贫开发和低保工作虽然在资金来源和目标方面有其共同点和一致性，即主要都是由财政提供资金支持，以减轻和消除贫困为基本目的，但是由于其组织和实施都是由不同部门完成的，必然导致在实施目标和具体做法方面都存在一定程度的差异。在实际实施中，这两项有着共同目标的政策却存在着割裂的情况，衔接性和协调性差。更好地实现两项制度衔接政策的价值和目标，最大限度地规避政策失范风险，以及在长远意义上构建新型农村反贫困政策设计，需要两项政策从设计思路、政策行动主体、政策资源、政策对象、政策运行等方面进行调整[7]。

6. 进一步缩小贫富差距

扶贫开发和低保政策都是为了降低贫困程度，缩小贫富差距，在目标上有一致性。只不过扶贫开发更注重消除区域贫富差距和城乡贫富差距，而低保制度虽也有通过财政转移支付缩小贫富差距的作用，但其实质是通过提供最基本的生活保障来消除绝对贫困，保障最低收入者及其家庭成员的基本生活。两者都是我国社会政策的重要组成部分，其缩小贫富差距的基本功能没有本质的不同。两者在实践中往往是互相补充、互相促进的关系，共同起到进一步缩小贫富差距的作用，有利于维护社会公平，建设和谐社会[8]。贫富差距的缩小，应该成为反映和评价农村扶贫开发与低保实施成效的重要指标。

二、实现农村扶贫开发与低保政策有效衔接面临的主要问题

(一) 政策制定方面

1. 部门分割，整体协调性差

目前，在我国的农村扶贫开发和低保政策实施过程中，往往需要多部门间的合作，主要牵涉民政、扶贫、财政、劳动、农业、科技、金融等部门，如此才能在更大程度上形成政策合力，集中资源，取得集中力量办大事的效果。但是，这种多部门共同实施的局面也造成具体政策出台及实施方面的一些问题，如部门间的利益分割、政策规定及实施上的不一致等，导致在反贫困行动中部门之间缺乏协作与联动，扶贫资源配置分散，具体表现在两个方面：一是贫困对象识别环节缺乏联动，各自为政，基础数据信息难以共享；二是扶贫资金供给分散，单个项目资金有限，难以形成扶贫合力[9]。这从根本上影响了两项制度的实施效果。

2. 立法滞后，法制化水平低

长期以来，我国的扶贫开发和低保制度实施由于缺乏相应的完善的立法体系，给实际工作带来了不少困难和问题。从目前的实施情况来看，这两项工作的推进主要依据的是国家、地方及相关部门出台的各种条例、意见、通知、办法等，立法层次相对较低。如目前农村低保工作实施的主要依据是国务院2007年下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，《社会救助法》尚未出台，仅在2014年2月出台了《社会救助暂行办法》；扶贫开发领域在过去几十年来主要依靠政策支撑、道义支持，至今也没有专门的《扶贫开发法》。由于层次较高的上位法缺失，既造成实施过程中出现不规范现象，也使得各部门之间的协调存在较多困难。各级政府在责任承担、受益者资格认定、保障资金投入、监督和责任追究体制机制等方面缺乏严格统一的规范和要求，也导致效率和公平难以保证，严重阻碍了农村反贫困工作的进展。

(二) 政策实施方面

1. 对象和项目“瞄准”偏误

贫困对象的准确识别和认定是关系到扶贫开发和低保政策实施效果的关键环节，但现阶段农民收入来源多样化，收入不易量化，贫困群体的识别就显得十分困难。这些客观存在的情况都会导致“瞄准”困难，主要表现为“规模排斥”问题和“区域排斥”问题[10]。由此可能出现不合规定的对象被纳入，而应该纳入的对象被挤出的现象。在项目方面，目前实施的扶贫开发对项目缺乏精细化的管理。扶贫工作既是一项整体性的计划，但同时又需要将其和扶贫对象的实际相结合，而目前扶贫项目实施时缺少充分和科学的调研，有些项目存在偏误甚至脱离实际的现象，项目的后期实施和运行也缺乏有效的监督和跟踪管理，在一定程度上形成了需求排斥现象[11]。

2. 项目操作程序和方法不规范

在扶贫开发和低保政策实施过程中，项目操作的不规范成为近些年两项政策实施中暴露出的核心问题。特别是在基层部门和组织的操作过程中，出现了随意更改项目实施原则、实施程序简单化的现象，导致项目作用难以有效发挥，并引发了新的矛盾和冲突。由于部分干部对政策的理解和执行存在着一定问题，出现了一些项目实施中的乱象，如低保认定中的“关系保”“人情保”“分户保”，扶贫开发领域的“不愿摘帽”“不愿脱贫”现象等。

3. 资金分散，使用效率低

根据《中国实施千年发展目标报告(2000—2015年)》的相关数据，2000—2014年中央财政累计投入专项扶贫资金2 966亿元，年均增长11.6%。另据民政部2014年社会服务发展统计公报数据显示，截至2014年底，全国有农村低保对象2 943.6万户、5 207.2万人；全年各级财政共支出农村低保资金870.3亿元，其中中央补助资金582.6亿元，占总支出的66.9%；全国农村低保平均标准2 777元/人·年，比上年提高343元，增长14.1%；全国农村低保月人均补助水平129元，比上年增长11.4%。根据统计数据，扶贫开发和低保制度实施资金投入巨大，并且呈现继续增长的趋势。但从具体资金使用看，却存在着资金分散、效率低的问题，投入呈现“碎片化”状态，对象分散、使用分散、评估分散，资金使用整体效率不高、群众受益不大。扶贫资金使用呈现“碎片化”现象，影响了资金的使用效益[12]。

4. 理念上重救济、轻扶持

扶贫开发和低保政策实施都是国家通过财政转移支付的方式改变贫困地区贫困面貌和保障贫困人口基本生活所采取的政策安排，体现了政府保障公民的基本生存权的责任和义务，有效保障了贫困人口的基本生活权利。在政策实施过程中，在权利和义务方面更加注重政策责任和义务的单向性，即主要是政府承担财政责任，强调政府要履行救济的义务，因而在具体实施中表现为重视政府资金投入和救济，而忽视了促进公民个人发展和个人在政府扶持下摆脱贫困的要求，容易出现权利义务相脱节的现象。因此，部分困难家庭或个人不能正确地认识自己的权利和义务，如在低保实施中会造成三种误区：一是认为低保是政府和社会的恩惠；二是认为享受低保低人一等；三是对自己的权利和义务认识不正确，导致申请低保时不能履行如实提供个人和家庭真实资料的义务，对社会诚信环境造成不良影响[13]。

(三) 政策评估方面

1. 缺少评估指标体系

扶贫开发和低保政策是重要的民生工程，然而当前对其实施质量和效果缺乏应有的关注，其中突出的问题就是长期以来在制度实施方面缺少合理的评估指标体系。在精准扶贫具体实施过程中，如何对贫困户脱贫致富进行认定是考核重点，如何量化考核指标是考核难点[14]。指标体系的建立既可以为制度实施提供目标导向，更重要的是可以对制度实施成效进行掌控和了解，便于进行精细化管理，为下一步工作开展提供方向和依据，避免由于缺少科学可视化的对项目实施效果和资金使用效益的跟踪评估，导致部分扶贫开发项目实施不充分、不完整，或者在低保资金的拨付和使用方面出现违规和浪费现象。

2. 缺乏外部评估机制

在扶贫开发和低保实施过程中，往往是各级政府主导，他们既是扶贫工作的政策制定者，也是具体执行者，又是扶贫效果的直接评价者。这种上级政府对下级政府进行监督和评估的方式，往往因人力有限、组织机构不健全而出现监督空白和疏漏。另外，传统上政府自身的评估和监督大多是事后的检查和验收，缺乏对实施过程的监督，因而一方面导致制度实施的低效率以及资金的流失，另一方面也一定程度上助长了各地“等、靠、要”的行政痼疾，出现弄虚作假、“数字脱贫”“文件脱贫”“纸面脱贫”，以及“不作为、乱作为、假作为”等腐败乱象，缺乏民主、公开、透明、及时的监督机制。

三、精准扶贫背景下实现农村扶贫开发与低保政策有效衔接的对策

长期以来，我国农村扶贫开发更加强调经济政策的作用，而低保则强调社会政策的实施，两者各自运行，整体性的反贫困效果没有得到全面体现，在一定程度上导致了扶贫开发和低保政策在实际实施过程中出现的重复覆盖或“空位”现象。国务院2016年9月17日发布的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》(国办发〔2016〕70号)中围绕两项工作衔接存在的问题，具体提出了政策衔接、对象衔接、标准衔接和管理衔接四项重点任务，并提出要坚持应扶尽扶、应保尽保、动态管理、资源统筹等原则，通过农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，形成脱贫攻坚合力，对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。根据上述《意见》的要求，我国农村扶贫开发和低保政策的有效衔接应重点做好以下几个方面的工作。

实现贫困地区精准脱贫，离不开各个部门之间的协调与配合。为实现部门间在反贫困工作中的协作与联动，整合反贫困资源非常重要。统一的信息平台建设，对实现扶贫和低保对象的精准化管理，提升工作透明度和公正性都有重要意义。在实际工作中，可实行信息资源共享，涉及到数据信息、办事程序、帮扶信息、政策法规等资源可互相参考和利用时，可以试行建立信息通报制度，各成员单位之间定期相互通报贫困、低保户信息以及工作措施、经验做法、问题研究等情况[15]。同时，在精准扶贫推进过程中，应充分利用建档立卡贫困户数据信息系统，提高扶贫工作的整体精准性，实现民政、社保、住建和扶贫等部门之间的信息共享，建立统一的资源和信息发布调度平台。

(二) 提升政策实施规范化水平

我国扶贫开发和低保政策实施过程中，由于各地方政府有相对较大的自主权，国家层面也缺少完善的立法体系，导致政策实施的规范性较差，各个地区政策实施差异较大。因而应在国家已出台的精准扶贫相关文件和低保政策实施相关立法的总体要求下，确定反贫困领域统一的较高层次立法，明确规定各级政府责任承担、受益者资格认定、保障资金投入、监督和责任追究体制机制等，提升效率，保障公平，推进农村反贫困工作进程。

(三) 改进和更新政策实施理念

传统的扶贫开发和低保两项政策的实施，有效减轻了贫困地区贫困程度，解决了贫困家庭所面临的基本生活保障问题，一定程度上缩小了贫富差距，有效地促进了社会公平，取得了良好的社会效益。但是在实施过程中出现了很多和政策实施初衷相背离的现象，比如在一些地方和民众中形成的“等、要、靠”思想，“进低保难，退出更难”现象等，严重影响到财政转移支付资金的使用效率，也不利于从根本上尽快解决部分地区和人口的贫困问题。因此，加快改进和更新政策理念在精准扶贫背景下尤为必要。

1. 强化对象参与意识

改善以往政策实施中政府财政“既搭台又唱戏”，而贫困对象主动参与意识不强、责任感弱、实施效果差的现状。只有发动贫困群体参与项目实施，发挥其自身能动性，才能取得较好的反贫困效果，根据需求规划更为合理的反贫困项目。

2. 倡导“造血”式政策理念

由上可见，同一知识点每一螺旋的时间选择和呈现方式需要结合知识的特点和学生的认知发展而确定[18]，避免过低或过高地估计学生的知识理解能力．具体而言，可以依据相关的学习理论（如范希尔的几何思维水平理论）来设计适宜的螺旋时间及相应呈现方式．

在以往的扶贫开发和低保制度实施评价中，过分关注财政投入数额及增长率，忽略了对贫困地区及家庭自我发展能力的评价和分析，导致贫困县“不愿意脱贫”、贫困户“不愿意退出低保”的现象。针对以上现象，一方面要加强政策实施规范和监督；另一方面要由政府提供被动的财政转移支持转为通过实施积极的多方面措施促进贫困地区和群众自我发展能力提升。

3. 强调权利和义务相结合

改变过去过分强调社会救助过程中的政府责任、家庭和个人权利的做法，转变为权利和义务相结合的新型扶持和救助行为。对受助者义务的完全忽略既不利于资金的有效使用，也不利于从根本上形成激励，还有可能出现道德风险和“贫困陷阱”。

(四) 强化社会监督与责任追究机制

1. 发挥社会监督作用

加大对农村扶贫开发和低保政策实施工作的社会监督力度，广开监督举报投诉渠道，充分重视和解决群众反映强烈的问题，加大对违规使用和分配资金等方面违法违纪行为的打击和查处力度。

2. 发挥审计监督的重要作用

审计监督作为一种非常重要和有效的监督方式，对扶贫开发和低保资金投入和使用流向的规范作用意义重大。应着力改变当前在扶贫和低保资金审计监管方面依然存在的诸如独立性不够、重财务收支审计而轻绩效审计、重事后检查审计而轻事前预决策审计等亟待解决的问题，保证资金使用合理规范，并充分发挥效用。

3. 建立健全考核指标体系

结合扶贫开发和低保政策实施的目的，以突出政策实施成效的原则，设置相应的考核指标，以精准考核促反贫困效果实现。把提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量作为主要指标，细化扶贫开发考核内容。通过指标体系的构建进行精细化的管理，为下一步工作提供方向和依据。同时，引入第三方评估机制，解决政府既是扶贫和低保工作的政策制定者，也是具体执行者，又是反贫困效果的直接评价者所导致的反贫困效果评价不透明、不真实的问题。

(五) 引导政策对象积极主动参与

反贫困工作最主要同时也最困难的是实现贫困人口自身的改变。贫困人口由于在所处地理环境、资源占有、文化水平、社会参与等方面常处于弱势和被动地位，会遇到自我发展资源不足、社会参与机会不充分等问题。理想模式下，贫困人口具有主动意识并参与自身生计改善，也有助于增加其人力资本和社会资本，增强反贫困的有效性和持续性[7]。因而，相关政策的制定应充分考虑贫困人口能动性的发挥，从政策决策到政策实施环节给予他们充分的参与机会，体现他们的民主权利与利益偏好，以增强反贫困的有效性和持续性。

[1]唐钧.追求“精准”的反贫困新战略 [J].西北师大学报(社会科学版)，2016(1)：5-13.

[2]邓大松，王增文.“硬制度”与“软环境”下的农村低保对象的识别 [J].中国人口科学，2008(5)：18-25.

[3]向阳生.扶贫开发与农村低保制度的有效衔接及评估与改革 [J].贵州社会科学，2013(12)：82-86.

[4]张举国.精准扶贫与农村低保制度的融合发展研究 [J].生产力研究，2015(10)：37-44.

[5]王增文，邓大松.农村低保及配套政策发展水平的地区性差异：基于29省市相关数据 [J].中国地质大学学报(社会科学版)，2012(1)：94-98.

[6]焦克源，张婷.农村低保制度实践的异化及其矫正：基于西北农村低保制度实践的调研 [J].云南社会科学，2011(5)：113-117.

[7]向德平，刘欣.构建多元化反贫困政策：农村低保与扶贫开发政策的有效衔接 [J].社会工作与管理，2014(5)：54-61.

[8]吴维玮.重庆市农村扶贫开发与农村最低生活保障制度衔接研究 [D].重庆：重庆大学，2011.

[9]杜毅，肖云.农村低保和扶贫对象动态管理研究 [J].西部论坛，2015(4)：21-30.

[10]杜志雄，詹琳.实施精准扶贫新战略的难题和破解之道 [J].中国发展观察，2015(8)：23-26.

[11]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择 [J].农村经济，2014(6)：78-81.

[12]辜胜阻，李睿，杨艺贤，等.推进“十三五”脱贫攻坚的对策思考 [J].财政研究，2016(2)：7-16.

[13]杨燕绥，王进财.农村低保制度建设与政府责任研究 [J].中国民政，2011(11)：11-15.

[14]廖小东，滕湘君.精准扶贫的现实难题与方略要务 [J].华侨大学学报(哲学社会科学版)，2016(2)：48-54.

[15]黄镜明，尧文金.扶贫开发和农村低保政策有效衔接的几点思考 [J].老区建设，2009(7)：53-55.

(责任编辑：郭晓亮)

Effective connection of policies of rural poverty alleviation development and minimum living guarantee under background of targeted poverty alleviation

LYU Yong-qiang

(Center of Western Rural Development and Social Security Research, College of Management, Gansu Agricultural University, Lanzhou 730070, China)

Poverty alleviation development policy and minimum living guarantee policy are two major livelihood projects implemented by the government in China. Poverty alleviation development is the most important livelihood project in poorer areas, while minimum living guarantee is the last line of defense for extremely poorer people. As the two major policies of anti-poverty in rural area, they have some differences in policy orientation, while the aims of them are completely consistent of ensuring and improving people’s livelihood. In the new stage, the effective connection of them should be paid attention, so as to give full play to the overall effect of anti-poverty by “two-wheel driver” of alleviation development and minimum living guarantee. It is pointed out that the effect of poverty alleviation under background of targeted poverty alleviation in rural area relies largely on the effective connection of policies of rural poverty alleviation development and minimum living guarantee, and the resultant of policy forces should be exerted. The core of connection lies in “accurately targeting” poverty, the efficiency of resources allocation should be improved, and the elaborating management and evaluation system should be established.

targeted poverty alleviation; poverty alleviation development; minimum living guarantee; poverty; anti-poverty; resources allocation

2016-11-22

甘肃农业大学盛彤笙基金项目(GSAU-STS-1605)。

吕永强(1984-)，男，甘肃会宁人，讲师，硕士，主要从事农村社会保障等方面的研究。

14∶31在中国知网优先数字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20170330.1431.016.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2017.02.11

C 93

A

1674-0823(2017)02-0158-06