“两房协调”发展的研究理路和基本结论

马先标

如何正确借鉴国际经验并从国情出发构建商品房和保障房（或公共住房）相协调（下称“两房协调”）的住房新体制，促进住房问题全面破解，进而促进城市化与经济社会协调发展？相关研究基本理路和结论如下：

第一，要统分式地研究住房体制改革问题。

“分”的方面，具体来讲是指分类研究住房体制问题。就是要按照住房两板块结构，分门别类地把保障房体制和商品房体制领域的各自规律搞清楚，针对存在问题，推出相应的体制改革意见。现有的商品房体制研究的缺乏乃至空白，需要抓紧补上。

“统”的方面，具体来讲，就是将上述两房体制的理论框架组合到一起，统一为完整的住房新体制。组合不是机械地，而是要通过逻辑纽带将两个部分有机地连在一起。唯有如此，才能获得对整个住房体制全面、系统的认识。

第二，深化住房体制改革的问题具有长期性。

深化房改的必要性和长期性已基本取得共识。这里还要强调的是，住房体制的改革仍会继续下去，只是改革的难度、重点和方式会发生变化。比如，保障房体制完善后，随着法制的完善、法律执行力的加强和住房信息体系的完善，对中低收入阶层的居住问题也就可主要通过货币补贴加以解决，而不是一味地偏重原先的经适房模式。再比如，随着城乡土地制度改革有较大的突破，对小产权房的治理将成为历史，相应地，如何完善城乡统一的住房体制就可能是需要着重研究的问题。这都说明，并非我们知道了英国经历三次经典的房改，以及美国100多年内住房政策多次大调整，我们就要进行二次房改，而是房改本身就具有长期性的特征，不但当前需要深化房改，将来也要进行房改，房改问题具有长期性。

第三，要重视过程方法论在住房研究领域的运用。

的确，从保障房的视角来看，过程方法论的重点形态是政府过程方法论。道理很简单，因为政府主导保障房建设运行，因而政府公共服务机构的效率如何，需要在动态的过程中才能得到更有效的体现。

与此相对应，在商品房领域，过程方法论的形态可能要转化为一种类似“企业经营过程控制”的方法论。因为商品房的核心主体是开发商，不在金融危机阶段，政府只需按照法律法规对商品房建设进行宏观调节，为商品房发展提供良好的制度环境。

当然，保障房领域也有类似“企业经营过程控制”的空间，商品房领域也存在政府过程控制的对象，但是，要把握两种方法论适用领域的主次关系，避免混乱。

第四，住房体制改革要与政府体制、经济体制改革相协调。

住房市场化改革走得有点快了，这是一些专家学者的感觉，这种感觉不无道理。之所以觉得有点快了，是因为政府公共服务体制或社会保障体制还不够健全完善，反映在住房领域，就是保障房公共服务体制不够完善，在这种情况下，住房市场化或商品化的步伐当然不能太快，太快就自然造成了一段时期以来房困的加剧和规模化扩张蔓延。就此而言，住房体制改革要与政府体制改革进程相协调，保持一致。

至于住房体制改革要与经济体制改革相协调，重在指城市土地制度与房产税制度层面。我们知道，城市土地国有化和地方政府的垄断经营，使得商品房開发经营还不具有足够的商品化运作条件，因而，商品房的经营体制要改革，这对土地制度乃至经济体制的改革形成倒逼的诉求。房产税制度改革方面是指，广大居民的收入相对于购房而言还不高，因而，对基本的自住性首套房要免征基本的房产税，否则，就可能造成部分政府部门打着房产税改革的旗号，对普通居民过度征税，造成房困继续恶化，改革的结果与起先的目标南辕北辙。

第五，尤其要重视高校高层次人才保障房建设。

抓两头、带中间，是党和政府有效统揽全局、贯彻路线方针政策的行之有效的工作方法。反映在住房困难问题的破解方面，低收入群体和高层次人才的居住问题就是这个“两头”。现在，各界关注低收入群体有了公租房这个工具，但对高层次人才居住问题的工具创新有所忽视，或重视不够，这种局面要扭转。实地走访了一些高校，笔者欣喜地发现有些高校长期磁吸、聚集了与本单位发展战略相适应的人才队伍，主要工作法宝之一就是始终重视高层次人才保障房建设运行，并使其制度化，这种契合域情校情的发展模式需要肯定。大型科研院所和大型国企，特别是公共性大型科研院所其人才保障房发展逻辑，与高校类似。

高层次人才保障房制度安排的重点对象之一在于三级高层次人才，这类群体的收入尚难以普遍购买适宜的住房，重点之二在于国家一级高层次人才，可以创造条件让他们享有别墅式优好居住条件。特大型国企的高层次人才保障房也可探索相应的发展模式。

对此，上海等地的人才公寓模式积累了可资借鉴的经验：人才分散的单位或普通人才的住房难题，可通过集中建设人才公寓加以阶段性解决，个人觉得，也可将上述两种类型的居住问题主要纳入到普通公租房的范畴加以解决。

第六，要重视中国特色住房发展道路中的理念建设。

住房发展理念，可以看作是住房体制改革本身的内在要求，因为在一些语境中，理念是一种广义的制度形式；住房发展理念也可看成是对住房体制的有益补充，因为狭义的制度主要是指文化结构的中层，与器物、理念有明显的区别。

如何形成与本国经济社会发展相适应的住房发展理念，是政府需要高度重视的。在这方面，美国、新加坡、西欧国家的政府及其领导人均有精彩的表述，联合国人居中心和国际住房专家也多有阐述。如新加坡资政李光耀认为：人们对私产权房有天然偏好。这个住房发展理念有效地促进了该国在租赁房、所有权房领域形成梯次的消费模式，既破解房困，又繁荣住房经济乃至促进整体的国家经济发展，值得中国政府借鉴学习。

当然，人口数量和住房困难居民数量都极为庞大的国情启示我们，中国住房有特殊性，因而，破解房困的住房发展理念和方式也就有别于西方国家。例如，实现全体人民住有所居、构建和谐社会和全面建成小康社会，我们更需要国企特别是以房地产为主业的国企，积极投身保障房发展这个意义重大的德政工程，在持续的、规模化地破解这个世界上最大的发展中大国居民的居住难题进程中，走出一条契合中国国情、适合中国特点、具有中国特色的住房发展新路。限于篇幅，对其它的理念不展开。

第七，通过住房体制的改革以促进城市化稳健发展。

保障房发展不足和商品房价格奇高，无疑提高了农民工的生活成本和进城门槛，严重影响农村富余人口在城市“落地生根式”的彻底城市化进程；另一方面，也造成拥有城市户籍的现有中低收入群体逆流到乡村；反复拆建住房，导致居住环境恶劣，也引发部分中高收入阶层在乡村建购小产权房，这些都是由于住房体制不完善的发展乱象，影响城市化健康发展，需要通过住房体制的改革完善，为城市化稳健发展提供优好的制度动力。

第八，通过住房体制改革以促进房企国际化品牌化。

培育具有国际竞争力的名牌房企刻不容缓，而能否实现这一战略，取决于上述制度改革的速度和效果。以城市土地制度改革为例，交由土地经营公司专业化经营土地，加上有效的土地行政管理，可减少开发商拿地成本，促进其合规使用绿色建材，摈弃偷工减料，遏制片面追求住房超高层化的建设冲动，提供功能齐全的商品房，包括供给更多的质优价廉的中小套型的普通商品房。再以政府绩效指标的优化改革而言，只有引导地方政府减少甚至消弭许多大而无当的政绩式工程，减少对建材资源和土地资源的过度浪费，才会有更多的资源被真正用在住房建设领域，引导其价格在合理区间浮动。中等以上收入群体的居住质量有了改善，会衷心地拥护政府，筑牢执政之基，也会更加热爱自己的国家，增强民族凝聚力和国家认同感。

第九，城市土地的混合式产权改革不会削弱政权基础。

与住房相关的城市土地的制度改革是住房体制改革的重要部分，也是当前改革的敏感点。敏感的核心要因是部分专家和政策界人士担心：城市土地的部分私产权化改革可能削弱政权基础。可以说，这种担忧是多余的。

城市土地的部分私产权化改革即混合式产权改革不但不会削弱政权基础，恰恰与经济体制改革和政治民主化改革的方向相符合。社会主义市场经济体制的建立与完善，要求市场对资源要素配置发挥基础性调节作用，乃至发挥决定性作用，而要素的有效配置建立在产权明晰的基础上，作为生产要素，技术、资本、劳动力等都已经先后市场化了，土地的市场化是大势所趋。当然，不一定要求所有的土地都市场化，不过，部分土地的市场化恐怕是不需要过多怀疑的。而且，说到底，允许城市居民购买部分土地从而享有“国有永用”的产权，可能更不需要怀疑担忧。

住房改革及其发展的问题在国内的确比较敏感，但是，需要有更多的专家学者和实务界工作者，对该敏感问题理性地直面，才能为攻克包括城市土地制度在内的住房体制改革的老大难问题，提供更大的动力源。

第十，住房体制模式要与国家发展阶段相适应。

中国住房体制模式要与本国发展阶段的经政体制相协调，赞同该观点的西方专家大有人在，而且西方發达国家和住房发展成功的国家，也是根据其不同发展阶段的具体国情，灵活采取相应的住房制度。例如，美国公共住房发展制度模式，就经历了早期的政府大规模直接建设管理，到后来的补贴住房建设模式，再到后来的房租补贴模式兼顾公共住房建管模式，还有适合本国城市发展实际情况的多种独特制度安排，如二战后的美国公共住房局（The United States Public Housing Authority）、巴尔的摩市住房法庭（Housing Court）纽约市贫民窟清理委员会（Committee on Slum Clearance）、2004年的美国梦首期付款法案。正是有了这个共识性理解，高层次人才保障房所具有的“阶段性中国式义理性”才更可能逐渐被各界所体认，而不被当作“奇谈怪论的异类”予以简单否定。一些国家不存在但在中国某个发展阶段却必要的制度安排，就可以大胆实施。高层次人才保障房制度，被一些高校、大企业默默地低调运作，应予以肯定并阶段性推广。

中国住房体制模式要与本国发展阶段的战略使命相结合。不重视商品房体制改革，就难以为房企国际化、现代化、品牌化扫清制度障碍，就难以向庞大的中高收入群体提供契合国情特点的质量优良、价格合理、户型适中、资源节约、安全环保的商品房，也就难以彻底摆脱一段时期以来住房库存巨量累积的困局，从而造成住房发展难以高水平地产业化，进而难以持续发挥其对国民经济的促进作用。虽然住房产业在成熟的东部发达城市可能退出战略性支柱产业地位，但在中西部地区可能还需担当一段时期的支柱产业功能。这就要求，住房体制改革不能因为重视保障房体制改革，而忽视商品房体制改革这一块。顾此失彼，同样会造成住房体制与国家、区域的经济社会发展战略不匹配，引发负效应。

统筹关照，随着保障房被纳入政府的职责，党的十七大提出“住有所居”的民生目标、党的十八大报告第一次将保障性住房正式写入党的重要文件，提出“加快保障房建设与管理，满足困难群众基本需求”的政策主张。2013年中央政治局又集体学习住房问题，并且，“健全符合国情的住房保障和供应体系”的新时期房改基本原则在党的十八届三中全会的报告中得到集中体现。这一系列来自“顶层设计”的信号，都表明了继续深化房改得到了前所未有的重视。随着住房体制改革的探索，经过学界和业界持续努力，适应中国特色社会主义市场经济体制与公共服务体制、市场配置与政府保障相结合的两房协调的城镇住房新体制，注定要走到“前台”，强力促进住房体系长期平稳较快发展，强力推动房困破解和商品房稳健繁荣，有效推动中国新型城市化持续健康发展，进而有效推动中国经济社会协调发展。

王春敏/责任编辑