国外食品安全监管体系的特点及对我国的启示

, , ,,*,,

(1.北京市食品安全监控和风险评估中心,北京 100041;2.国家食品安全风险评估中心卫生部食品安全风险评估重点实验室,北京 100021)

国外食品安全监管体系的特点及对我国的启示

史娜1,陈艳2,黄华1,蒋双勤2,*,赵茜茜1,吴永宁2

(1.北京市食品安全监控和风险评估中心,北京 100041;2.国家食品安全风险评估中心卫生部食品安全风险评估重点实验室,北京 100021)

食品安全问题是一个复杂的社会问题,在社会经济发展中占据着十分重要的位置。监管是保障食品安全的关键手段之一,发达国家经过多年的发展和经验积累相对来说形成了一个较为成熟的食品安全监管体制。这些国家食品安全监管体系各有特点。为了更好地借鉴发达国家食品安全监管体系建构经验,本文对美国、欧盟、日本、加拿大等主要发达国家的食品安全监管体系进行了概述,以期为我国食品安全监管体系建设提供借鉴。

食品安全,监管体系,风险

监管是保障食品安全的关键所在,不论是发达国家食品安全状况的由乱到治,还是国内这几年食品安全形势的逐渐好转,都与食品安全监管的从无到有、不断强化紧密相关。从国外看,发达国家百年食品产业发展史,也是食品安全监管体系日益严密健全的过程。我国也在不断探索建立有效的食品安全监管体系,以降低食品安全风险,保障人民群众饮食安全。本文的目的是对目前国外主要食品安全监管体系进行梳理,以期为我国食品安全监管体制改革提供参考。

1 国外食品安全监管体系概述

为便于比较,我们将目前国外的食品安全监管体系主要分为四种监管模式:一是以美国为代表的,按照食品类别监管为主,统一由一个部门监管国内外食品的管理模式;二是以日本为代表的,按照风险的职责分工管理,同时又互相协作的监管模式;三是以欧盟及其成员国为代表的,按照品种监管为主,欧盟、成员国、企业分层监管模式;四是以澳大利亚、加拿大为代表的其他发达国家监管模式。

1.1美国

美国食品安全监管法律体系较为健全,主要法律包括有:《联邦食品、药物和化妆品法》(FFDCA)、《联邦肉类检验法》(FMIA)、《禽类产品检验法》(PPIA)、《蛋产品检验法》(EPIA)、《联邦食品质量保护法》(FQPA)和《公共健康服务法》(PHSA)等。

在监管模式上,美国食品安全监管机构设置纵向实行从上到下垂直管理,横向则按照食品类别分部门监管为主,即按照食品类别进行权责分工,不同类别的食品由不同部门管理。总统食品安全顾问委员会统筹协调,卫生部、农业部和环境署等多个部门按照食品类别进行管理。涉及的部门主要包括:美国卫生与人类服务部(DHHS)、美国农业部(USDA)、美国环境保护署(EPA)、美国财政部(USDT)、美国商务部(DOC)、美国海关总署(USCS)、美国司法部(USDJ),以及美国联邦贸易委员会(FTC)等8个部门[1]。其中,DHHS下设的美国食品药品管理局(FDA)与USDA下设的食品安全检验局(FSIS)和动植物健康检验局(APHIS)是负责美国食品安全监管最为重要的3个机构。

其中,FDA负责食品从生产到销售整个产业链的监管,涉及美国80%以上的食品,所开展的工作主要包括监测、标准制订、召回等[2];而FSIS则主要负责肉、禽、蛋类产品的监管和法律法规制定,APHIS主要负责监管果蔬类和其它植物类,防止动植物有害物和食源性疾病[3]。

此外,美国疾病预防控制中心(CDC,隶属于DHHS)主要负责食源性疾病的调查与防治;EPA主要负责农药监管及饮用水相关的检测、标准制订和风险评估。海洋和大气管理局(NOAA，隶属于USDC)主要负责鱼类和海产品监管;美国酒精烟草局(BATF,隶属于USDT)主要负责酒精饮料(不含酒精含量小于7%的葡萄酒饮料)监管。USDJ主要负责对违反食品安全法的个人和企业进行法律追究;USCS主要负责美国进出口食品的监管;FTC则主要负责防止不公及欺诈行为的发生[4]。

1.2日本

日本食品安全监管的法律法规体系主要包括《食品安全基本法》和《食品卫生法》两大法律,以及其他相关法律法规。

在食品安全监管方面,日本主要设立有食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省、消费者厅等部门[5]。食品安全委员会成立于2003年,内阁直接领导,其主要职责是负责风险评估,并在政府机构、消费者、生产者之间建立风险信息沟通机制[6]。农林水产省主要负责生鲜农产品在生产和加工环节的监管。厚生劳动省主要负责进品食品及其他食品的监管,下设有药食局、药品食品卫生专家审议会、食品卫生检疫所、地方厚生局等机构[7]。消费者厅主要负责消费者维权的相关事务,其设立是为了真正站在消费者的立场实现食品安全监管,维护消费者权益。

1.3欧盟及其成员国

欧盟成员国为了实现对食品安全的有效监管,建立了统一的食品安全技术标准体系和组织管理体系,其食品安全监管体系主要分为欧盟及其成员国两个层面。

1.3.1 欧盟 欧洲食品安全局(EFSA)负责食品安全风险评估;欧盟食品与兽医办公室(FVO)负责监督和评估各成员国对食品质量安全、兽药和植物健康等相关法律的执行情况,对EFSA进行监督和评估,对从第三国进口是否采取保护措施进行评估。

按照监管职能划分,欧盟食品安全监管机构主要包括:欧盟理事会、欧盟委员会及相应的常务委员会、健康和消费者保护总司(DGSANCO),以及欧洲食品安全管理局(EFSA)。其中:欧盟理事会主要负责制定食品安全基本政策的制定,在分析食品行业潜在风险的基础上,为颁布食品安全政策与法律提供意见建议,并通过制定“食品安全白皮书”向公众披露食品安全信息[8];欧盟委员会及相应的常务委员会(如科学委员会、饲料常务委员会等)主要负责食品安全及食品安全监管等工作的理论和实践研究[9];DGSANCO主要负责向欧盟理事会与欧洲议会提供各种立法建议和议案,制定进口产品标准;EFSA则主要通过其内设的科学委员会及8个小组,重点负责食品安全科学研究,搜集、处理食品安全信息,为各项政策的制定提供风险评估和技术支持。

此外,欧盟还独立于食品安全政策系统,专门设立了集中统一的检验检测体系,而且各成员国也结合本国情况,设立有第三方检验检测机构[10]。

1.3.2 德国 德国食品安全的最高管理部门是联邦食品与农业部(BMELV),主要负责立法和出台政策。BMELV下设有联邦风险评估研究所(BfR)和联邦消费者保护与食品安全局(BVL)两个机构。其中BfR主要负责提供咨询和撰写评估报告;BVL则主要负责食品安全监管工作的协调、危机处理等管理工作[11],同时还负责开展农药、兽药、饲料添加剂、转基因生物等食品安全相关项目批准登记的审查工作。

在州的层面,各州主要分三级管理,州一级食品和消费者保护局(部)负责监督、设立机构和颁布规定等;区一级机构主要负责服务性和专业监督;市县级机构则主要负责食品安全监督执法的具体实施,如检查和抽样等。

1.3.3 英国 英国食品安全监管主要包括食品标准局(FSA)和环境、食品、农村事务部(DEFRA)两个机构。其中,FSA作为监管执法机构,全权负责食品生产、流通、消费等环节的质量安全监管执法,以及相关标准的制修订工作。FSA的工作职能主要有4个方面:制定食品安全相关政策;针对生产、流通环节的食品及食品原料开展监测;监督检查地方食品安全监管部门的工作;开展风险交流;DEFRA主要负责监控农药、兽药使用,并保障食品的可持续性供应。

地方层面的食品安全监管则主要由地方卫生部门和地方贸易部门(ETO)负责,其中EHO负责食品安全相关场地和人员检查,ETO负责产品质量检查。

1.3.4 法国 法国有三个食品安全主管机构:农业部下设的食品总署(DGAL),财政部下设的竞争、消费和反欺诈总署(DGCCRF),卫生部下设的卫生总署(DGS)。DGAL负责基础产品、动物源性食品和零售;DGCCRF负责非动物源性食品和零售;DGS负责水质。

食品总署下设卫生风险预防司(植物健康与保护处、动物健康与福利处)、食品司(食品安全处、食品政策处)、卫生事务司(资源及横向行动处、欧盟与国际事务处)等3个部门,以及卫生应急组、兽医与检疫调查组、绩效管理组、战略指导复苏组等4个技术机构。

1.4其他国家

1.4.1 澳大利亚 澳大利亚食品安全最初是按照联邦和州分权的模式进行监管,各州拥有独立立法权,但是随着经济发展和贸易往来的不断增加,这种监管模式所造成的法律法规和标准不统一制约了贸易往来和发展[12-13]。为了便于贸易和管理,澳大利亚联邦和各州经协商,决定只有联邦政府享有食品安全立法权,食品标准与法规由联邦统一制定[14],而具体管理事务则由各级政府负责,经过发展,目前已形成了“联邦政府-州政府-地方政府”的多级“金字塔”型食品安全监管体系[15]。

联邦层级的食品安全监管部门主要包括6个部门:澳新食品监管部长级论坛(The Forum)、澳新食品标准局(FSANZ)、农业部(DA)、初级产业常务理事会(SCoPI)及其常设委员会(PISC)、澳大利亚农药和兽药管理局(APVMA),以及澳大利亚竞争和消费者委员会(ACCC)。其中,FSANZ是《澳大利亚和新西兰食品标准法典》的双边官方机构,主要负责食品供应链标准、卫生标准、农兽药残留限量等标准制修订工作。

在地方层面,州和地方政府主要负责辖区内的食品安全监管工作[16]。各州议会制定本州食品安全管理体制,本州监管部门则负责对下级和食品行业从业人员单位开展指导、咨询和培训,州政府负责监管乳制品、肉制品等高风险食品;市、县一级地方政府监管部门负责本地区的食品服务业和生产企业的监督执法,地方政府主要负责其他食品和零售业食品监管[17-20]。

1.4.2 加拿大 加拿大食品安全监管体系实行联邦、省和市三级行政管理体制[21]。在国家层面,加拿大食品安全监管部门主要包括:加拿大食品监督署(CFIA)、卫生部(HC)、加拿大边境服务局(CBSA)、公共卫生署(PHAC)等4个部门[22-23],其中CFIA和HC是最为重要的两个部门。CFIA主要负责进出口食品和预包装食品的监管和法规制定[24];HC则主要负责食品安全及营养质量相关标准制定。

地方层面,省级食品安全监管机构主要负责辖区内食品生产加工企业的监管及食品安全检验检测;市级食品安全监管机构主要负责向辖区内的食品经营者提供公共健康标准,并对标准执行情况进行监督。

2 我国食品安全监管体系发展存在的主要问题

我国的食品安全监管到目前为止大致可以划分为四个阶段:集中监管(1949年～1995年)、分散监管(1995年～2003年)、分段监管(2003年～2013年),以及统一监管(2013年至今)。经过“十二五”时期的发展,国务院成立食品安全委员会,组建食品药品监管总局,各级政府普遍建立了食品安全综合协调机制并明确办事机构,统一权威监管体制建设取得显著进展。但是目前我国食品安全监管体系主要还存在以下两个问题:

2.1监管机构设立模式不统一

按照国务院要求,省、市、县三级食品药品监管机构改革工作,我国于2013年正式启动的食品药品监管体制改革原则上应分别于2013年上半年、9月底、年底前完成。但至今仍有部分省(区、市)没有完成,并且改革模式也多种多样,既有食药局,也有市场局。目前,深圳、浙江、天津、辽宁、吉林、上海等地都完成了不同形式的市场局改革。一场改革尚未完成,又嫁接了另一场改革。2013年改革的初衷是按管药品监管的思路来管食品,但是组建市场局的结果,则变成了按照监管普通产品质量的思路来管食品。前者着眼于公共安全,后者则重在维护市场秩序,两者无论是定位或是思路方法,都是截然不同的。

2.2市场现状复杂多变,预警机制尚未完善

非法添加和添加剂滥用问题依然突出。滥用、超量使用食品添加剂和部分使用有害添加剂的现象依然存在,而且快速发展的新技术、新工艺,以及其带来的不确定性使食品安全监管处于滞后状态,加之我国农畜业分散种植和分散养殖的特点,更增加了监管难度。

此外,我国在食品安全事前监管的制度没有完全建立,一直以来更倾向于事后追查,预警机制仍需完善,我国监管机构行动常常晚于媒体。

3 对我国食品安全监管体系发展的启示和展望

3.1启示

从国外的经验看,为更好消除食品安全风险,必须建立起食品安全风险管理制度。风险管理是指为了确保食品安全、保障消费者健康,通过现有的食品安全标准和检验检测技术,得到相关数据,并对这些数据进行评估,从而实现对食品安全的潜在风险的检测和管理。风险管理贯穿食品生产经营活动管理的整个环节,主要包括风险评估、风险监控和风险评价等内容。风险管理制度是保障从源头抓食品安全,贯彻预防性原则的又一个保障制度。也只有完善的风险管理制度才能有效地防范食品安全隐患,切实改变先出事再治理的恶性循环,杜绝在食品安全恶性事故后再跟进和处理的现象。

3.2展望

习近平总书记2013年在中央农村工作会议上的讲话中,专门强调食品安全除了是“产”出来,也是“管”出来的。面对生产经营主体量大面广、各类风险交织形势,靠人盯人监管,成本高,效果也不理想,必须完善监管制度,强化监管手段,形成覆盖从田间到餐桌全过程的监管制度。党的十八届三中全会提出,要完善统一权威的食品药品监管机构,建立最严格的覆盖全过程的监管制度。习总书记在2017年初针对食品安全又专门做出指示,强调各级党委和政府及有关部门要全面做好食品安全工作,坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,增强食品安全监管统一性和专业性,切实提高食品安全监管水平和能力。要加强食品安全依法治理,加强基层基础工作,建设职业化检查员队伍,提高餐饮业质量安全水平,加强从“农田到餐桌”全过程食品安全工作,严防、严管、严控食品安全风险,保证广大人民群众吃得放心、安心。

我国在《“十三五”国家食品安全规划》中,也明确提出要通过建立最严谨的食品安全标准体系、完善法律法规制度、严把食品生产经营许可关、严格生产经营环节现场检查、严格特殊食品监管、严格网格化监管、严格互联网食品经营、网络订餐等新业态监管、严格食品相关产品监管、严格进出口食品安全监管、推动特色食品加工示范基地建设、强化抽样检验、严厉处罚违法违规行为、提升技术支撑能力等一系列举措,以实现“食品安全监管和技术支撑能力得到明显提升”的发展目标。

[1]边红彪. 主要贸易国家食品安全监管模式综述[J].中国标准化,2014(9):79-83.

[2]Burkett A. “Food Safety in the United States:Is the Food Safety Modernization Act Enough to Lead Us Out of the Jungle?”Alabama Law Revier,63(2012).

[3]蒋绚.集权还是分权：美国食品安全监管纵向权力分配研究与启示[J].华中师范大学学报,2015(1):35-45.

[4]黄亚莉.美国食品安全监管体系及其对我国的启示[D]. 西安:陕西师范大学,2014:11-14.

[5]赵璇,高琦,贾有峰,等.日本食品安全监管的发展历程及对我国的启示[J].农产品加工,2014(3):65-69.

[6]何猛.发达国家食品安全监管体系研究[J].食品工业科技,2012,33(12):49-63.

[7]王娜.中日食品安全监管体制比较研究[D].北京:首都经济贸易大学,2015:27-28.

[8]王梦娟,李江华,郭林宇,等.欧盟食品中过敏原标识的管理及对我国的启示[J].食品科学,2014,35(1):261-265.

[9]梁成彪,闫庆博,张明.2013年欧盟食品和饲料快速预警系统RASFF通报中国产品情况[J].外贸业务探讨,2014(4):57-58.

[10]袁小农.我国食品安全责任险的强制性探究[J].食品安全导刊,2015.

[11]童建军.德国农产品质量安全监管策略介绍[J].中国畜牧业,2012(8):48-51.

[12]仇华磊,刘环,张锡全,等.澳大利亚食品安全管理机构简介[J].食品安全质量检测学 报,2015,6(7):2547-2551.

[13]Health. The implementation subcommittee for food regulation[EB/OL].(2014-06-02).http://www.health.gov.au/internet/main/publishing.nsf/Conte nt/foodsecretariat-isc9.htm,[2014-07-09].

[14]肖平辉.澳大利亚食品安全管理历史演进[J].太平洋学报,2007(4):57-70.

[15]邢文英,李清泽,赵明.澳大利亚农产品质量安全管理[J].世界农业,2012(7):66-69.

[16]Dairy Australia. Dairy food regulatory framework[EB/OL].(2014-02-10). http://www.dairyaustralia.com.au/Industry-information/Food-safety-and-re gulation/Regulatory-Framework.aspx,[2014-06-30].

[17]Australian Capital Territory. ACT health-Health protection service[EB/OL].(2014-05-10).http://health.act.gov.au/health-services/population-health/health-protection-service/,[2014-07-09].

[18]New South Wales. NSW food authority [EB/OL].(2014-6-12). http://www.foodauthority.nsw.gov.au/,[2014-07-09].

[19] South Australia. About South Australia food authority [EB/OL]. (2014-05-12).http://www.foodstandards.gov.au/about/foodenforcementcon tacts/pages/southaustralia.aspx,[2014-07-09].

[20]Victoria. About victoria food authority [EB/OL].(2014-05-19). http://www.foodstandards.gov.au/about/foodenforcementcontacts/pages/victoria.aspx,[2014-07-09].

[21]张伟,张锡全,刘环.加拿大食品安全管理机构介绍[J].世界农业,2014(6):162-192.

[22]Canadian Food Inspection Agency.Government Agencies and Departments Responsible for Imported Food[EB/OL.(2013-08-14)[2014-03-21].http://www.inspection.gc.c a/food/imports/commercial-importers/importing-food-prod-ucts/eng/1376515896184/1376515983781?chap=3.

[23]Canadian Food Inspection Agency.Improved Food Inspection Model:Final Model[EB/OL.(2013-07-02)[2014-03-25]. http://www.inspection.gc.ca/about-the-cfia/account-ability/inspection-modernization/final-model/eng/1372168382925/ 1372178578738.

[24]Canadian Food Inspection Agency.CFIA At A Glance[EB/OL].(2013-01-20)[2014-03-21].http://www.cfia-acia.agr.ca/about-the-cfia/organizational-information/at-a-glance/eng/1358708199729/1358708306386.

CharacteristicsoffoodsafetysupervisionsysteminforeigncountriesanditsimplicationsforChina

SHINa1,CHENYan2,HUANGHua1,JIANGShuang-qin2,*,ZHAOXi-xi1,WUYong-ning2

(1.Beijing Municipal Center for Food Safety Monitoring and Risk Assessment,Beijing 100041,China;2.Key Laboratory of Food Safety Risk Assessment of Ministry of Health,China National Center for Food Safety Risk Assessment,Beijing 100021,China)

Food safety is a complex social problem,which plays an important role in the development of social economy. Regulation is one of the key measures to ensure food safety. After years of development and experience accumulation,developed countries have formed a relatively mature food safety regulatory system. Each of these food safety regulatory systems has its own characteristics and advantages. In order to learn from the experience of developed countries’ supervision systems and provide reference for the construction of China’s food safety supervision system,the paper summarized supervision system in the United States,European Union,Japan,Canada and other developed countries.

food security;supervision system;risk

2017-04-07

史娜(1982-)，女，本科，研究方向：食品安全，E-mail:bjshina@126.com。

*通讯作者:蒋双勤(1965-)，女，博士，高级工程师，研究方向：质量控制，E-mail:jiangshaungqin@cfsa.net.cn。

北京市“十三五”时期食品安全关键技术及实现路径研究(Z141108001314016)。

TS201.6

:A

:1002-0306(2017)16-0239-04

10.13386/j.issn1002-0306.2017.16.045