农村宅基地使用权立法现存问题与完善建议*

陈璐

（东北农业大学文法学院，哈尔滨 150030）

农村宅基地使用权立法现存问题与完善建议*

陈璐

（东北农业大学文法学院，哈尔滨 150030）

农村宅基地制度是农村土地制度重要组成部分，关系农民切身利益、农村经济发展及社会稳定。已随城乡一体化进程发展，原有农村宅基地制度无法适应新经济形势，改革势在必行。宅基地制度改革需要法律保障，应根据现行经济形势分析立法存在问题，提出针对性对策完善宅基地立法。宅基地法律制度改革重点在于宅基地有偿取得法律建构；取消宅基地法律限制后，宅基地流转法律制度完善与宅基地退出过程中农民合法权益维护三方面。

农村土地；宅基地使用权；法律保障；完善对策

一、引言

土地是农村社会结构的基础，土地制度变迁受农村社会转型与经济转型影响，随市场经济深化及城乡一体化进程推进，农村土地制度改革日益受到学术界关注。近年宅基地问题研究主要集中于经济、法律、管理学领域。从法律角度研究宅基地制度改革，理论界有三种不同观点。一是维持并完善现有农村宅基地制度。贺雪峰（2007）认为土地集体所有、农户拥有使用权是合理的产权构造，适合我国国情，不影响宅基地流转，仅需适当调整流转法律政策。二是主张国家所有、农民享有永久使用权。周天勇（2011）认为农村宅基地制度应实行国家所有，废除现行农村土地集体所有，由农民承包并享有永久使用权。三是主张农村宅基地农民私有。陈志武（2012）认为现行宅基地制度为历史产物，农民若不享有土地所有权，利益无法得到保障，农村宅基地私有可提高农村土地产权长期稳定性与流动性，促进劳动力有效配置，为农民提供社会保障。国家出台相关政策推进宅基地制度改革，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要稳步推进宅基地制度改革、丰富宅基地用益物权内容、保障农民合法权益。2015年中央一号文件再次强调农村宅基地制度改革，探索新农民住房保障体制，确保农民住房安全。宅基地制度改革势在必行，法律完善是有力保障。

二、我国农村宅基地使用权立法现状

改革开放后，农村初步解决温饱问题。20世纪80年代初，农村开始大规模投资住宅建设，建房秩序混乱。为解决此问题，国家出台《村镇建房用地管理条例》，确立农村宅基地建设住房应遵循四项原则。第一，统一规划原则；第二，节约用地，防止私建滥建原则；第三，宅基地面积符合地方标准原则；第四，一户一宅原则。1986年，为进一步规范农村宅基地建设，国家出台《土地管理法》。此阶段法律法规未严格限制城镇非农业人口申请使用农村宅基地，一定条件下，城镇人口可申请使用宅基地建设房屋，宅基地使用权随房屋买卖转移。20世纪90年代，工业及乡镇企业发展使耕地被大量占用，为加强耕地保护，开始严格限制农村宅基地审批及农村建房。我国修改《土地管理法》，规定宅基地面积标准、申请及建设地上房屋条件。2004年再次修改《土地管理法》，区分“征收”与“征用”概念，同年出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，规定不得向非农业人口出售农村宅基地。2007年出台《物权法》，基本延续《土地管理法》指导思想与原则，未突破现行农村宅基地制度规定。2010年，国土资源部出台《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，指出要积极探索农村宅基地有偿取得模式。综上所述，农村宅基地立法应根据经济发展不断调整，适应农村经济发展形势。

三、现行农村宅基地立法存在问题

（一）法律规定冲突致使权利人权利难以实现

《物权法》第一百八十四条第一款（二）规定，宅基地等集体所有土地使用权不得抵押，地上房屋为农民私有财产，法律对其抵押无限制。但根据地随房走原则，宅基地不可抵押使农村房屋抵押无法实现，限制农民对私有财产的自由处置，变相限制私有财产流动。

法律未明确规定村民死亡后其宅基地及地上房屋继承问题，司法实践作如下处理。第一，直接继承取得宅基地使用权及地上房屋所有权，继承人需满足两个条件，一是须和被继承人同属一个集体经济组织，二是须符合申请宅基地条件。第二，继承宅基地使用权及地上房屋所有权受限制，即继承人与被继承人虽属同一集体经济组织，但继承人已依法取得过宅基地，可将其继承的宅基地使用权及房屋出卖给本集体经济组织成员中符合申请条件的成员；若继承人不愿出卖，继承人可占有、使用该宅基地及地上房屋，但占用、使用该房屋权利受限，须保持房屋原有状态，不可随意改变，直至房屋无法满足居住条件，村集体经济组织将其收回。第三，继承人为非集体组织成员，原则上比照第二种情形处理，但根据《土地管理法》、北京市人民政府《关于加强农村村民建房用地管理若干规定（修正）》相关规定，城市居民因继承取得农村房屋的与第二种情形中本村村民继承农村房屋处理结果不同。本村村民因继承取得多处住宅，原则上不作处理，城市居民继承后，因非本村村民，无法变更宅基地审批表。实践中常出现两种情况，一是该村集体经济组织决定收回宅基地，继承人面临自行拆房风险；二是经乡镇政府批准，出售给本集体经济组织内部符合申请宅基地条件的村民，且出卖价格低廉。由于我国宅基地制度不健全及立法缺失，继承人继承权处于相对尴尬位置。

（二）立法中“一户一宅”规定，实践中无法实现

《土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”①《土地管理法》第62条规定。。出发点是利用一户一宅规定限制一户多宅，防止一个家庭拥有多块宅基地，但实践中难以贯彻实现。本课题组于2016年1月在黑龙江、吉林省选择试点调查发现，黑龙江被访328户中，32户拥有两处宅基地，占9.8%；吉林省被访305户中，81户拥有两处宅基地，占26.6%。造成一户多宅原因有两方面，一是村干部随意出卖、分配宅基地谋取私利，二是在农村房屋继承、赠予、买卖过程中造成一户多宅现象。

此外，农村宅基地面积超标现象普遍存在。本课题组走访黑龙江省绥化市北林区、明水县、青冈县等地10个村，山东省招远县10个村，安徽省长丰县10个村，调查300户居民，结果显示宅基地面积超标达24.7%（见表1）。宅基地面积超标原因，一是历史原因，各省出台关于宅基地标准面积管理规定集中于20世纪90年代末期，规定出台前分配的宅基地面积多超过规定面积，由于农民已建房并投入使用，超出面积无法收回；二是管理不严格，乡村领导干部基于人情等各方面因素，滥用权力，未严格执行各省规定标准宅基地面积分配，使大量农户宅基地面积超标；三是农村现实生活中，子女成年后会另立门户，与父母共同居住时占有宅基地建造房屋无法退出宅基地，因此宅基地面积增加。

表1 农村宅基地面积超标情况

（三）法律规定宅基地使用权取得方式不合理

我国宅基地使用权取得方式规定为无偿取得，消灭土地财产属性，造成土地资源严重浪费。市场是配置资源最优手段，通过市场调节，有需求的人通过市场价格购买土地，实现土地资源优化配置。因此，无偿取得方式导致市场在宅基地配置中无法发挥作用。符合法律规定条件的农民，即使不需要宅基地也会申请，农民多占、超占宅基地造成土地极大浪费，某些地区出现大量空心村及闲置宅基地。由于宅基地不是按物权方式取得而是由行政许可创设，宅基地具有均分性与福利性，不再具备流转条件。

（四）现行法律限制农村宅基地流转规定不符合市场经济发展规律

我国法律规定农村集体组织内部无宅基地户可流入其他农户宅基地，其他任何形式流转均被禁止，严格禁止宅基地流转，不准许农村住宅向城市居民出售，城市居民不能在农村购买和违法建造住宅。国家法律限制宅基地流转最主要原因是，全面放开农村宅基地流转会威胁农民居住权。但限制农村宅基地流转不符合物权法法理精神，造成宅基地大量闲置，农民财产权益无法得到充分满足。我国物权法规定，农村宅基地是物权中的用益物权，用益物权依照法律定义，是对“物的占有、使用、收益的权利”（魏振瀛，2010）。但现行法律仅赋予农民对宅基地占有、使用权利，未体现收益权利，造成宅基地用益物权不完整。由于法律限制宅基地流转，农村进城务工人员农村宅基地空置，造成资源浪费，宅基地财产价值无法充分发挥。据本课题组宅基地流转意愿调查结果，农民愿意流转农村宅基地比例近70%，多数农民对宅基地流转持支持态度。但由于政策限制，农村缺乏房屋交易市场，农民很难卖出房屋，即便卖给本村村民，价格也会因市场机制缺失而远低于其价值。

法律限制宅基地流转与土地社会需求产生激烈矛盾。鉴于此，国家开始探索宅基地流转改革，2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定，在天津蓟县、重庆市开县等59个县（市、区）行政区域试点，暂时允许以农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款。为依法稳妥规范推进农民住房财产权抵押贷款试点，2016年3月24日中国人民银行出台《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。此政策一定程度上盘活试点地区宅基地使用权及住房财产属性，但仍存在问题，如未建立农村房屋价值评估体系，农村房屋价格难以合理评估；农民抵押住房获得贷款需提供其他住所证明，使仅一处住房的农民无法抵押农村住房获得贷款，农民权利处于不平等地位；若农村房屋抵押获得贷款后无法偿还，需拍卖农村住宅，住宅购买者只能是农民，抵押变现相对困难，宅基地流转仍存在诸多阻碍。

（五）宅基地无偿退出立法规定缺乏可操作性

现阶段国家立法确立宅基地使用权无偿退出与回收制度，对于空闲、坍塌拆除的房屋，两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已确定土地使用权，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，由集体收回。宅基地无偿收回规定使农民在退出宅基地时得不到任何补偿，无法激励农民退出宅基地。在农村熟人社会中，村集体和村干部无法强行收回闲置宅基地，客观上导致部分宅基地空闲，并造成一户多宅现象。

（六）宅基地置换中农民权益缺乏法律保障

近年，国家实行严格政策保护耕地。不少地区从农民宅基地寻找出路，开展村庄整理、集中居住，整理出宅基地与建设用地，置换为城镇和工业建设用地。如重庆、嘉兴、天津等地采取不同模式置换管辖内部分地区农民宅基地。宅基地置换解决宅基地空置和浪费问题，节约农村建设用地，增加农民收入。但各地宅基地换房中存在一普遍问题，即农民权益得不到充分保护。由于宅基地置换后节约出的建设用地上市会产生巨额增值收益，一些村集体和政府以集体享有宅基地为名，劝说农民交出宅基地。农民交出宅基地后，宅基地转为建设用地产生巨额收益。由于现行法律未明确规定分配方式，农民很难得到合理分配，其宅基地收益权未得到充分保障。

（七）农村宅基地使用权立法分散

我国现阶段无农村宅基地专门立法，宅基地法律条文分散于《物权法》《土地管理法》等相关法律法规条例中，构成我国农村宅基地使用权制度立法体系。另外，随城乡一体化推进，很多农村纳入城市规划范畴，土地矛盾不断增多，现行法律规范缺乏相应规定，使司法实践陷入无法可依困境。

四、我国农村宅基地使用权立法完善建议

（一）推进我国宅基地取得方式有偿设立

2015年11月，中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，提出探索宅基地有偿使用制度。但该方案仅指出总体建议，未阐明如何构建宅基地有偿使用制度。宅基地有偿使用制度符合我国现行经济体制，在市场经济体制下，任何权利设置均应符合市场经济规律，宅基地使用权是用益物权，属于私权范畴。因此，应还原其私权属性，发挥其在市场经济中商品属性作用。首先，从宅基地使用权设立主体角度，应明确农村集体经济组织为设立者，宅基地使用权设立行为是物权行为，所有权人与使用权人达成协议即可成立，无需行政审批手续。其次，宅基地有偿取得应采取渐进方式稳步推进，在推进宅基地有偿取得进程中，需建立健全农民社会保障体制。概言之，已取得宅基地使用权的农户，国家可据当地收入水平制定宅基地使用费标准，向农民收取宅基地使用费，对于新取得宅基地的农户，也应根据市场定价，向新取得宅基地农户有偿出让。最后，宅基地有偿使用会带来巨大收益，对于宅基地出让费、使用费应按国家税收规定向国家缴税，缴税后收益归属于村集体组织，主要用于村集体公共支出、公益性建设及改善村民生活条件的福利性支出。应建立严格会计审计制度规范村集体收支行为，防止权力滥用。实行宅基地使用权有偿使用制度顺应市场经济发展，有利于宅基地使用权按市场规律自由流转，拓宽农民增收渠道，优化土地配置。

（二）取消一户一宅法律规定

一户一宅制度是计划经济产物，主要目的是为保障农民居住安全，实现农民居者有其屋政治理念，有利于解决当时人地矛盾。随时间推进，我国经济体制和社会生活发生重大变化，人地矛盾日益缓解，农民生活逐渐富裕，农民渴望更高生活水平和更好居住环境，一户一宅政策一定程度上侵害农民改善住房条件权利，阻碍农民生活水平提高，限制宅基地流转，使其财产属性无法发挥。根据调研结果，农村一户多宅现象普遍存在，实践中一户一宅政策无法贯彻，已无法适应市场经济体制发展。取消一户一宅法律规定可使农民按个人意志改善居住环境，流转宅基地，发挥农村宅基地财产属性，使一户多宅现象合法化，让隐性宅基地法律关系公开化，既符合市场经济规律，也利于社会公平。在制度设计上，取消“一户一宅”允许“一户多宅”应与宅基地有偿取得改革一并推进，农民在取得第一处宅基地时向集体组织支付一定使用费，若想取得一处以上宅基地时，不仅向转让人支付转让费，还要向集体组织支付高于第一处宅基地一定比例的使用费，防止宅基地大量囤积，有助于保障弱势农民住房安全。

（三）修改并完善宅基地流转相关法律制度

现行立法应根据现实情况调整宅基地法律制度，赋予农民完整宅基地用益物权及宅基地部分处分权，允许农村宅基地自由流转。构建宅基地流转法律制度应从以下方面入手。第一，宅基地流转实现需要健全的农村社会保障体制作保障，国家限制农村宅基地流转重要原因之一，是放开宅基地流转市场后，部分农民将住宅出卖导致无家可归，造成社会不稳定。限制宅基地流转虽在一定程度上保障农民住房安全，但宅基地财产价值被忽视，农民对宅基地使用权自由支配权利被限制，不符合市场经济规律。农民住房安全应通过国家建立健全农村社会保障制度保证，通过财政投入实现农村社会保障，在农民居住安全得到社会保障前提下，国家才能放手让农村宅基地进入市场自由流通。第二，在宅基地使用权管理立法中，根据公平原则应明确宅基地使用权期限与建设用地一样为70年。第三，在法律中应建立宅基地使用权及地上房屋价值评估体系规范及流转登记制度，规范宅基地流转行为，杜绝违反规定操作及损害农民利益的行为，有效规范宅基地使用权流转。第四，逐步放开农村宅基地流转主体限制，在宅基地使用权流转改革之初，农村社会、住房保障等制度不健全，将宅基地转让主体限定于村民间可确保农村住房安全，农村社会保障制度健全后，宅基地流转主体可全面放开，不受限制。

（四）建立宅基地有偿退出法律制度

现阶段国家对宅基地使用权采取无偿退出与收回制度，但该制度在实践中缺乏操作性与可行性，无法激励农民退出闲置宅基地，无形中造成宅基地闲置与浪费。对此，我国开始实行宅基地退出试点。如重庆市2007年发布《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，首次确立宅基地有偿退出政策，鼓励农村户口转为城镇户口村民退出宅基地使用权及宅基地上住房，自愿退出宅基地使用权及农村住房者，参照当地征地政策对农村住房及其附着物给予一次性补偿，参照重庆地区地票制度确立的价款政策给予农民一次性宅基地使用权补偿及购房补助。重庆市宅基地有偿退出试验对国家改革具有借鉴意义，但仍有不足，主要是农民获得补偿难以满足在城市购房需求，对于退出宅基地的农民而言，住房保障仍然缺失。建立宅基地有偿退出制度应从以下方面入手。第一，通过宅基地登记制度明晰农村宅基地产权。宅基地有偿退出前提是使用权产权界定明晰，只有建立规范登记制度，才有利于确定房屋权属，保障宅基地合法有序退出。第二，建立合理宅基地退出补偿机制。国家与政府应出台法规规定农民自愿退出宅基地后应获得系列补偿，鼓励宅基地闲置的农民自愿退出宅基地，使农村宅基地得到有效整合与利用。如在立法中规定农民退出宅基地使用权后，可获得相应货币补贴、养老生活补助，或进入城镇购买经济适用房、保障性住房等优惠，确保农民退出宅基地使用权后的收益与住房安全。第三，法律应明确规定农村宅基地退出采取自愿原则。农民在退出宅基地使用权过程中应采取自愿原则，不允许政府或乡村干部采取强迫手段胁迫农民退出宅基地，禁止在宅基地退出过程中克扣农民补偿款，侵害农民利益，对于侵犯农民权益行为，应在法律法规中明确承担法律责任。第四，在初期推进宅基地有偿退出制度时，应严格限制退出主体条件。现阶段农村宅基地对于农民而言仍具有较强社会保障功能，为防止农民退出宅基地无房可住，应将宅基地使用权退出主体限定为在城镇具有稳定收入的居民或在农村“一户多宅”的农民。在农村社会保障制度逐渐完善，农民生存和居住安全得到一定保障后，宅基地有偿退出主体可取消限定，扩大为所有农民。

（五）完善立法，加强宅基地置换过程中农民权益保护

宅基地置换涉及国家、村集体、农民等众多方利益，相关利益分享需要国家法律予以明确规定，这是宅基地置换的前提。在宅基地置换过程中，农民权益法律保护应从以下几方面入手。第一，在立法中明确农民宅基地收益权。农民对宅基地不仅具有占有和使用权利，还具有收益权利，地方政府开展农房置换过程中，不仅要对房屋补偿，还应补偿农民宅基地用益物权。第二，完善政府、企业与农民和村集体间对宅基地增值收益分配的相关立法。对于宅基地置换后增收利益如何分配，立法应明确地方政府、开发企业与村集体、农民对征收利益的分配比例，尽快出台收益分配办法。第三，立法应明确农民对村集体其他集体建设用地权利。农民是村集体组织成员，农村土地归属于村集体经济组织，农民不仅对自家宅基地享有权利，对于宅基地置换过程中产生的其他集体建设用地收益也应享有分配权利，立法应明确规定此部分收益在政府、村集体、农民间分配比例。

（六）制定宅基地管理专项法规

我国近年一直关注农村建设问题，新农村建设投入不断加大，积极探索农村宅基地制度改革，但关于宅基地使用权法律规定过于分散，未形成专项宅基地法规，现实生活中很多纠纷无法可依，宅基地管理专门立法势在必行。

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Problem sand Suggestionson the Legislation of Rural Homestead Usage Right

CHEN Lu

（SchoolofHumanitiesand Law,NortheastAgriculturalUniversity,Harbin 150030,China）

Ruralhomestead system is an importantpartof the rural land system.It is directly related to the interests of farmers,ruraleconomic developmentand socialstability.With the developmentofurban and rural integration process,the original ruralhomestead system has been unable to adapt to the new economic situation and the reform is imperative.In the processof the reform of the homestead system,the protection of the law is indispensable.When pushing forward the legislation of homestead,the existing problems in current legislation should be analyzed,according to the current economic situation to put forward the corresponding and targeted legislation improvement countermeasures.In the reform of the legalsystem of the homestead,it should focus on the legal construction of the homestead compensable acquisition,the improvement of the legal system of the homestead circulation after the cancellation of legal restrictions on homestead and the maintenanceof the legitimate rightsand interests the farmers in the processofhomestead exit.

rural land;homestead usage right;legalprotection;perfecting countermeasure

F321.1

：A

：1674-9189（2017）01-0094-07

*项目来源：黑龙江省哲学社会科学规划项目（15FXE03）。

陈璐（1980-），女，博士研究生，副教授，研究方向：农业法、农业经济。