认识《中国共产党问责条例》颁布施行意义的三个维度

李健行+孙家欣

摘 要：《中国共产党问责条例》颁布施行的意义，可以从三个维度来认识：其一是现代民主政治理论框架下，公权力授受关系的准确体现；其二是“党政分开”的强有力推手；其三有利于推进党的治理体系和治理能力现代化。

关键词：中国共产党问责条例；党内问责制；三个维度

中图分类号：D82 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）03-0128-03

关于党内问责制，暂时还没有一个比较权威的定义，但根据2016年6月28日最新审议通过的《中国共产党问责条例》（为行文方便，以下简称《条例》）的内容以及学术界约定俗成的标准，笔者认为，党内问责制是指党中央或有管理权限的党组织，依照法定的职责、权限和程序，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任的制度。《条例》是对2009年5月22日通过并实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的升级与完善，在新的历史条件下，对推动中国特色社会主义不断向前具有十分重要的意义。本文是从三个方面探讨《条例》颁布施行的重大意义。

一、现代民主政治理论框架下公权力授受关系的准确体现

从君主专制到现代民主政治，權力的授受关系发生了质的改变。在封建王朝，人们认为上天赋予了君主统治国家的权力，任何人都不得篡夺，并且这种权力还要凭借血缘关系一代一代地继承，这就是所谓的“君权神授，王权世袭”。在现代民主社会，民主是政治的核心，国家的权力属于人民，人民把一部分权力让渡出来组成一个以“为人民服务”为宗旨的国家，这就是所谓的“间接民主，公民社会”。人民用什么样的方式把权力让渡出去呢？那就是“选举”，被选举对象要向选举主体负责。那么，运用现代民主政治理论框架下的权力让渡逻辑，我们同样可以分析一下党内问责制到底是基于什么样的准则与权力逻辑而产生的，并要如何进行完善。

有学者认为，目前，“我国权力关系的基本格局是两套权力系统并存。一套是居于领导、执政地位的‘党的权力系统；另一套是以全国人大为最高国家权力机关的‘政的权力系统。”[1]这两套权力系统的基本框架分别为“党员—党代会—党委”和“选民—人代会—政府”。在“党”的权力系统里，最高权力主体是党的全国代表大会，然后由其选举出中央委员会和中央纪律检查委员会。同样，党的各级代表大会选举出同级党委和纪委，然后再由各级党委指派党组、各级纪委指派纪检组。不管是选举还是指派，都是一种授权的方式。当掌权者——也就是被授权的一方—不能很好地承担职责和履行义务的时候，就理应受到权力授予者的问责。也只有来自权力授予者的问责，才是最有效的问责。因为权力授予者既可以授予权力，也可以回收权力。来自掌握“生杀大权”者的问责，才最具震慑力。所以，授权的链条与问责的链条应该是相互一致的、同方向的。

问责的链条来自于授权的链条，那么问责就具有正当性。依据此正当性就可以确立党内问责制的两个核心要素之间的关系。这两个核心的要素，一个是问责主体，另一个是问责对象。《条例》中明确规定，问责主体是党中央和有管理权限的党组织；问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。首先，该条例在问责主体与问责对象的设置上是符合授权链条的权利逻辑的。那么，如何理解“有管理权限的党组织”呢？从下往上看，某党组或纪检组失职失责，就应该由批准成立该党组的党组织进行问责；下级党组织失职失责应该由上一级党组织进行问责；各级党委失职失责应该由同级党代表大会或上级党组织（上一级党委）进行问责，但理应首先遵从同级党代表大会的决定。由于各级党代表大会每五年举行一次，因此在各级党代表大会闭会期间就应由上一级党组织代行问责；《中国共产党章程》明确规定，党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。所以，党的全国代表大会是最高问责机关，拥有最终问责权。党的全国代表大会每五年召开一次，在闭会期间，其职权应该由党的中央委员会代为行使。那么，在党的全国代表大会闭会期间，又应谁来向党的中央委员会问责呢？在这里，就涉及党代会常任制的问题了。1956 年4月28日，毛泽东在《中共中央政治局扩大会议上的总结讲话》 中讲道：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。 我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是否可以考虑采用这个办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”[2]1956年9月16日，邓小平在党的八大所做的《关于修改党的章程的报告》中着重阐述了党代会常任制的重要意义：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”[3]党的八大决定实行党代会常任制，但由于种种原因未能贯彻执行，并于党的九大通过的党章正式取消此制度。党的十一届三中全会之后，我们党在正确的指导思想之下又开始了新时期党代会常任制的探索。此后，党中央陆陆续续在部分省市地区进行党代会常任制的试点。如：浙江椒江、四川雅安、湖北宜都等地。新时期党代会常任制还在继续探索，如果此模式在中国的具体实践中能够成功适应。毫无疑问，现有的党内问责的模式也必须做出相应的调整。如下：在党的代表大会闭会期间，各级党委中，能对下级党委进行问责的，除了上级党委之外，还有同级的党的代表大会常务委员会。那么，同理可得，在党的全国代表大会闭会期间，可由党的全国代表大会常务委员会对党的中央委员会进行问责；这样的设置就跟人大的设置相类似了。

到这里，有人也许会有疑问：既然党代会常任制还没有普遍实行，那么在各级党的代表大会闭会期间是否可以由各级人民代表大会对各级党委进行问责呢？听起来这样的想法似乎很有道理，但仔细一想，其实并不然。第一，《条例》中对于问责主体和对象的设置是相当合理，符合权力设计逻辑的。前面已经提及，除了“党”的权力系统之外，还有就是以全国人大为最高国家权力机关的“政”的权力系统。实际上，在“政”的权力系统里还有一条行政系统内部的等级授权链条。那么，此三条授权链条就相对应有三条问责链条，也要相应地构建三套问责机制 “即以党委为主的党内问责机制，以人大为主的政治问责机制以及以政府为主的行政问责机制。”[1]每套问责机制都是按照相应权力逻辑进行设计的，是符合现代民主政治理论框架下公权力授受关系的，不可随意搭配。第二，习近平总书记常说“党要管党，从严治党”。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。邓小平多次强调，中国的问题关键在于党。因此，中国共产党必须起到引领带头的作用，做社会各界各方面的模范。所以，党内问题尽量在党内解决。况且，前文也提到最有震慑力、最有效的问责，是来自权力授予者的问责。各级党委最直接的权力授予者就是各级党代表大会和上一级党委。第三，如果将政治问责机制和行政问责机制纳入到党内问责机制当中，反而会造成问责主体相互推诿、多头问责，导致整个问责程序杂乱无章、流于形式。况且，这也不符合问责链条的设计逻辑。

综上所述，此次《条例》的升级与完善是对现代民主政治理论框架下，公权力授受关系的准确体现。但在更高层次的权力授受关系上，还需进一步理顺党政之间的权力关系，加强党内问责与政治问责在整个问责机制中的作用，这也是对党的领导、人民民主和依法治国价值理念的充分体现。

二、“党政分开”的强有力推手

早在1980年8月，邓小平就在《党和国家领导制度的改革》这篇讲话中明确指出要解决“党政不分” “以党代政”等问题，并首次论及政党与政府职权范围的问题。为解决这样的问题和弊端，“党政分开”的概念自然而然就被提出来了。“党政分开”实质上就是“党”和“政”的职能分开。“党政分开”的概念提出这么久，也有很多政策和措施付诸实施，但实效性不强。当然，“党”和“政”本身就是两个非常庞大而复杂的系统，两者纵横交错，就如同想要把“一归一，二归二”两者彻底分开，这是不可能的，殊不知两者都具有数字的相同属性。但是，我们可以在这庞杂的系统中找出一些简单的、规律性的东西。既然“党”与“政”的职能难以区分，或许可以从“责任”入手，运用逆向思维，通过探索“党”与“政”相对应的责任，从而进一步划分“党”与“政”的职能之间的界限。对于党的领导干部而言，职与权是相依的。根据“有权必有责”的原则，那么“有职也必有责”。最新发布《中国共产党问责条例》对于推动“党政分开”有着十分重要的意义，為进一步探索“党政分开”拓展了新的视野。

（一）为党内问责指明了对象，有利于理顺“党”与“政”之间的关系

自2003年“非典”疫情之后，“问责”风暴随之而来，从中央到地方出台了一大批与问责有关的制度，如《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部辞职暂行规定》《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》《广元市县级党政“一把手”效能问责制度》《芜湖市党政机关问责办法》等等。不管这些问责制度是因何指定，仅从它们指定的思维方式来看，应该不难发现，这些问责制度都把“党”与“政”混同在一起。这是当时的一种思维定式，不管是否认同“党政分开”，都理不清“党”与“政”之间的关系。这也给我们提了个醒，要想推行“党政分开”，首先就要改造我们的思维。另外，需要特别指出的是，2009年5月22日，中共中央政治局审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，此《规定》第一章第2条明确指出问责对象是：中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。从问责对象的设置上看，此《规定》依然没有把“党”和“政”分开。问责对象虽然都是各级领导成员，但是既有党委的又有政府的，按照我国的设置政府领导的相关规定及实际情况，并不是所有的政府领导成员都是中共党员，也就是说问责对象中既有党员又有非党员。因此，这《规定》可以说既属于党内问责制，也可以属于行政问责制。理论上，关于党内问责制与行政问责制的适用应该有三种情况：第一，只担任党内职务的领导干部只适用于党内问责；第二，即担任党内职务又担任政府职务的领导干部，同时适用党内问责与行政问责；第三，只担任政府职务的领导干部只适用于行政问责。在《条例》中，对“党政不分”的情况做出了明确的改变。《条例》中明确指出问责对象是：各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。在这里，问责对象都只针对党员。这就意味着，此《条例》是纯粹的党内问责条例。这对于革新各级领导干部的思维，理顺“党”“政”间的关系十分关键。

（二）为党内问责圈定了范围，有利于划分“党”与“政”之间的界限

《条例》中明确指出六条需要问责的情形，简单概括起来就是：党的领导弱化；党的建设缺失；全面从严治党不力；维护党的纪律不力；推进反腐倡廉工作不坚决；其他问责情形。前五种情形紧扣当前的政治形势，从“五位一体”总体布局出发并协调“四个全面”战略布局，为深入推进全面从严治党筑好坚固的“桥头堡”。第6条情形是兜底条款，为以后应对新的具体实践情况留有余地。对比一下，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中也规定了七种问责的情形。但是，《条例》中的第一和第二两条情形基本可以涵盖《规定》中的前六条问责情形。《规定》的第7条问责情形也是属于兜底条款。从对比可以得知，《条例》的内容更加丰富、覆盖面更广。更重要的是，在确定问责对象的前提下，划分问责内容，这就明确地告诉了党的领导干部，哪些事情不能干，哪些事情要干好，否则就要问责。有人或许会说，虽然把问责内容规定好了，但并不是说党的领导干部的责任就是做好问责内容所规定的事情。从理论上这种说法是对的。问责内容所规定的事情不仅仅是党的领导干部的责任，而且是主要责任。通过党内问责条例把主要责任确定下来，就相当于把党的领导干部的主要职能给确定下来了。那么，我们就可以不断摸索如何把各级党的领导干部的职能分级与具体细化。然后，通过确定“党”的职能，进一步确定“政”的职能。这就是完善党内问责制的十分重要的意义所在。

三、有利于推进党的治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会从国家发展战略的高度提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，这是对新时期党的建设提出的新要求。想要实现这一战略目标，党必须与时俱进、锐意创新、不断结合我国具体实践，不断提高科学执政、民主执政和依法执政的能力和水平。完善党内问责制，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，这也正是朝着这一战略目标前进的关键一步。

（一）从国家治理体系的角度来看，完善党内问责制是构建整个体系的重要支柱

中国共产党是国家和人民的领导核心，要治国必须先治党。党内问责制是“党要管党，从严治党”的一把“利剑”，这把“利剑”不仅仅能够约束好自己，还具有强大的辐射效应。党内问责制树立了一种权威的榜样，想要推进国家治理体系现代化，党内党外还有非常多的法律法规需要不断地补充和完善，这些法律法规也必须要有这种锐意创新和严格要求的精神。另外，完善党内问责制也能形成一种良好的社会效应。改革开放以来，在以“追求利益”为导向的市场经济中，在各种巨大利益的诱惑下，尽管党中央严抓狠打，但依然有各种腐败案件不断浮出水面，给党的光辉形象造成了巨大的阴影，在民众心中造成了巨大的创伤。但是完善党内问责制给人一种焕然一新的感觉，一个敢于向“自己人”问责的党、一个敢于“家丑外扬”的党、一个敢于“壮士断腕”的党，广大民众还有什么理由不相信它、不拥护它。良好的社会风气和忠诚赤热的民心是推进国家治理体系现代化的强大催化剂。

（二）从国家治理能力的角度来看，完善党内问责制是提高党的领导干部综合治理能力的“长杠杆”

推进国家治理能力现代化的关键是提高各级党政领导干部的综合治理能力。要想解决各级党政领导干部“乱为”“不为”等现象，最好的方法就是把他们的权力关进制度的笼子里面，然后再加上一重“紧箍咒”。在各级党政领导干部中，党的领导干部又占主要部分。党内问责制就是这样的一重“紧箍咒”。一方面警惕各级党的领导干部要尽职尽责，做一个忠诚干净担当的好干部；一方面对失职失责的党的领导干部进行严厉的惩罚，做到失责必追究。《条例》中，不仅仅有对党的领导干部的问责方式，还有对党组织的问责方式。各级党的领导干部是推进党和国家治理体系和治理能力现代化最关键的、最主要的因素，运用来自授权方的最有效的问责方式来提升和警示各级党的领导干部，对他们提出更高的要求，不仅要注意提高个人能力，还要加强团队协作能力。这样一来，党内问责制就是起到了 “四两拨千斤”的“长杠杆”作用。

参考文献：

[1]张贤明.当代中国问责制度建设及实践的问题与对策[J].政治学研究，2012（1）：18.

[2]毛泽东文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：54.

[3]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：233.