浅议防灾减灾中的社会工作介入

2017-04-01杨娜肖洁叶宏

学理论·下 2017年3期

杨娜+肖洁+叶宏

摘要：近年来，自然灾害的发生成为我国部分地区贫困和返贫的主要原因之一，如何有效提升社区防灾减灾能力成为灾害管理的重点。在解决社会问题或危机过程中，社会工作追求系统性、实务性、生态性、能动性、独特性和以人为本，这些专业特质能够有效地指导和介入灾害管理体系，提高灾害应对的效能。同时，社会工作者在防灾减灾过程中能够充分发挥其专业优势，利用专业方法在社区层面开展易被群众接受的宣传教育、链接资源进行灾害模拟体验与救灾演练，增强居民的防灾减灾意识，有效提升其自救互救能力。

关键词：社会工作；灾害管理；防灾减灾

中图分类号：C916 文獻标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）03-0091-03

防灾减灾是灾害管理的首要环节，防微杜渐、防患于未然是避免或降低灾害破坏性的首要原则。本文基于社会工作理念和工作技巧，对灾害发生周期中防灾和减灾备灾环节中社会工作者可能发挥的积极作用加以探讨，提出社会工作理念和社会工作者在防灾减灾过程的必要性及可行性。

一、社会工作引入灾害管理的必要性

在2010年初，发生在南美洲的海地和智利的特大地震中，前者人员伤亡与后者相比呈现出较大差别。据海地政府估计，地震致死大约30万人，另有超过30万人受伤，至少100万人无家可归。然而时隔一个月后的智利地震，死亡人数却不到1 000人。据《中国日报》报道，“智利发生了8.8级强烈地震，释放的能量是海地大地震的800倍”[1]，专家随即指出，智利的这场地震属于超级地震中的“顶尖级别”，与2004年那场引发致命海啸、吞噬23万条人命的印度尼西亚9.1级地震同属一类。截然不同的损失与伤亡数字与智利的事先防范是分不开的，也就是说，智利对地震做好了准备，而海地却没有。首先，智利的建筑具有全球最好的防震功能。其次，政府对灾难反应极为迅速，而且智利的地震学家最多。最后，也是最重要的，智利的居民基本都受过相应的训练[2]。从这个例子中不难看出，强化灾害预防应当成为各级政府和社会民众高度关注的问题。

在中国，灾害管理始终是以政府宏观调控为主的行政区管理模式，防灾减灾工作主要表现为政府主导下的基础设施建设、应急预案制定、各部门分工配合。而广大居民尚未有效地参与到灾害应对中来。从灾害影响看，社区是承担灾害风险的主体，因此，提高社区防灾减灾的能力，是最大程度降低灾害影响的核心，也是防灾减灾工作的基础[3]。

“社会工作是社会建设的重要组成部分，它是一种体现社会主义核心价值理念，遵循专业伦理规范，坚持‘助人自助宗旨，在社会服务、社会管理领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体、组织和社区，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能，促进社会和谐的职业活动。”[4]2008年“汶川地震”以来的本土实践表明，对灾难的回应和介入已经是社会工作实践和专业的一部分。社会工作者的专业价值体现在灾害管理的全过程，是防灾减灾工作中不可或缺的“软驱”力量[5]。社会工作在灾害管理中尤其是社区防灾减灾方面，其功能是显著的。“灾害社会工作”也在大地震后成为中国社会工作理论探讨与实务中的新领域，受到从业者和社会大众的普遍关注。不过，鉴于“灾害社会工作”伴随灾害发生、发展，从已有经验来看，其既往的工作焦点和研究重心大多集中在“灾后”，对于“灾前”关注甚少。比如，在后来的“芦山地震”“鲁甸地震”中，针对灾后救援、心理康复、儿童管护等方面，已有较多国际、国内的社会工作团体、组织或个人介入到实务工作中并产生了不同程度的社会影响。

民政部《关于加快推进灾害社会工作服务的指导意见》（2013）中指出：近年来，我国灾害社会工作服务在应对汶川特大地震、玉树强烈地震、舟曲特大山洪泥石流、芦山地震等重大自然灾害过程中得到了快速发展，灾害社会工作服务队伍逐步壮大，灾害社会工作服务机构初具规模，灾害社会工作研究日益深入，灾害社会工作实践不断探索，社会工作在满足受灾群众需求、创新灾区社会管理、加强灾区社会建设、促进灾区社会发展方面的作用得到初步显现。因此，如何将灾害社会工作纳入国家和地方灾害管理之中，使其作为政府相关工作的重要助手亟待深入研究和探讨。

二、社会工作理念在防灾减灾中的积极作用

社会工作基于相关社会科学形成了“尊重生命、促进人类发展的理论体系，并在这种理论的支持下探索专业服务的科学方法，体现了预防、治疗和发展的学科特质”[6]。社会工作服务机制表现为预防、治疗和发展的脉络，二者的运行机理具有高度的统一性，这提供了社会工作介入灾害危机管理的适用性。社会工作在解决社会问题过程中追求社会性、系统性、实务性、生态性、能动性、独特性和以人为本，这些专业特质能够有效指导和介入灾害管理体系，进而提高灾害管理的效能。

第一，社会工作具有社会性。社会工作专注人的健康发展与社会公平、正义，在社会工作理论的指导下，运用有效的方法解救危难、缓解困难和促进人的发展，进而化解因这些危难而造成的社会危机或问题。灾害管理虽然是针对灾害的控制与治理，但自然灾害不可避免地会对人类生存和社会发展造成影响，并衍生成为社会危机，因此，灾害同样具有社会属性，社会工作天然地契合了参与灾害管理的使命。

第二，社会工作讲究系统性。社会工作作为一种专业的助人活动，其基本要素包括服务对象、社会工作者、价值观念、工作方法和助人互动，且在整个助人过程中这些要素缺一不可。灾害管理过程要以政府职能部门为主导，充分利用人民解放军、医疗卫生、救援等相关专业保障队伍，充分调动社会志愿力量等在救灾工作中的作用，充分发挥人民群众的主观能动性，因此，灾害管理过程也是一个系统性地设置预防、处置灾害和灾后恢复发展的过程，该系统的完整性和有效性取决于各阶段的综合设计是否科学、合理，是否体现维护民生与社会公正的价值观。

第三，社会工作具有实务性。社会工作者经过系统的社会工作理论教育，秉承一整套价值观、专业伦理和职业守则，接受过严格的助人技巧训练并具备一定社会工作直接服务的实务经验，尤其是应对社会弱势群体可能面临的各种困难并尽力使遭遇困难者回归生活常态。这种实务性特点决定了社会工作者能迅速融入灾害应对中去，在灾害发生的前、中、后的不同阶段都能发挥自己的专长和实务经验，提升灾害管理的服务品质。

第四，社会工作重视生态性。社会工作强调以促进人类的生存与发展为目标，以生态学角度研究和优化人类的生存与发展空间，促进人类的健康发展。自然灾害的发生会破坏人类的生存与发展环境，因而灾害管理的重要任务就是预防可能发生的自然灾害和削减灾害产生的社会影响。在此方面，社会工作的价值观与灾害管理相一致，为社会工作介入防灾减灾提供了理论依据。

第五，社会工作强调能动性。“人在情境中”是社会工作理论和实务的重要基础，社会工作价值观中对人的价值偏好包括“相信人的价值和尊严是与生俱来的；人具有能力和动机去追求更满意的生活；人要对自身与他人负责，除了自己之外还要想到其他人。”[7]灾害管理工作需要应对复杂的灾情，需要充分调动所有资源，特别是人力资源，发挥人的能动性，在此方面，社会工作大有可为。依据社会工作理念，不能把处于灾难中的人仅仅当作被救援者或者是完全的弱势群体，要动员和挖掘处于灾难中或有可能处于灾难中的民众开展自救和互助，依靠自己的力量降低灾害带来的损失。

第六，社会工作主张独特性。社会工作在助人与解决社会问题或危机过程中以人们的需求出发，寻求与个体相适应的、有效的、容易接受的自助方法脱离危机。社会提供机会让每个人成长和发展并实现其潜能。每场灾难的发生对于受灾者都是史无前例的痛苦回忆，而且每个受灾者都有着与众不同的经历和感受。面对受灾者们各不相同的处境和困难，救援与恢复重建都应该因时、因地和因人而异，因此，灾害管理工作是面对差异性的问题，不可能完全复制和照搬历史和其他人的经验。

第七，社会工作践行以人为本。社会工作理论、方法、价值伦理与维护人的尊严与生命的意义紧密联系在一起，这种以人為本的理念与灾害管理的本质具有高度的一致性，灾害管理的首要目标就是有效地管理灾害，保障受灾民众的生命和财产安全。

三、社会工作者在防灾减灾中的积极作用

以日本为例，在日常社区防灾方面，日本推行“防灾福利社区事业计划”，希望可以通过市民、计划推动者（NPO等）与市政府的合作推动，“发挥社区既有的社会福利组织以及人际网络，开展灾害防救的宣传、教育与训练，进行防救灾计划的拟定等工作，并结合地区的福利活动与防灾活动，以提升组织运作效率，提升社区的自主防灾能力。”[8]这套防灾社区建设理念，今天正被世界各国推崇和借鉴。

“在我国，从2007年民政部减灾委下发《‘减灾示范社区标准》开始，各地就掀起了一股‘减灾社区建设之风，2008年至今的7年时间，全国共有6 800多个社区被评为‘综合减灾示范社区”[9]。民政部减灾委针对防灾减灾工作陆续下发了一系列文件，如《国家减灾委员会关于加强城乡社区综合减灾工作的指导意见》（国减发〔2011〕3号）、《全国综合减灾示范社区创建管理暂行办法》（民函〔2012〕191号）、《全国综合减灾示范社区标准》（国减办发〔2013〕2号）等，极大地带动了社区层面防灾减灾工作的开展。目前来看，6 800多个“综合减灾示范社区”仅仅是抛砖引玉的示范，要让防灾减灾意识深入每个民众心里、让国民都具备防灾减灾能力，还需要在今后一段时间内全社会共同的努力。

笔者认为，在这个“养兵千日”的过程中，社会工作者可以发挥以下积极作用。

（一）通过社区教育提升居民防灾减灾意识

防灾意识教育可以被看作是一种服务，具有防灾减灾意识的民众能够通过自己拥有的知识和技术降低灾害风险与影响，可以较大程度上减轻国家和社会的负担。社会工作者在社区中可以运用专业的工作方法（如小组、社区行动等）开展社区宣传教育，以此增加群众的知识储备。比如，在洪灾多发区域，社会工作者可以协调资源，编制宣传资料，在社区开展环境保护宣传活动并组织开展培训活动，“引导社区居民学习减少洪水灾害与环境保护方面的知识”[10]；又如，在民族地区，善于开展社区工作的社会工作者可以协助少数民族群众发现民族传统文化中有关灾害应对的内容，并整理汇编成册，实现防灾减灾宣传与民族传统文化保护双赢的目标。

（二）通过社区参与培育社区防灾减灾文化

在社区工作中，社会工作者可以组织并协助居民绘制“社区灾害分布图”“灾害易发评价表”以及面向家庭的“应急疏散避难图”等。在此基础上，引导社区居民对所在社区进行脆弱性分析，找到引发灾害的潜在风险和脆弱环节，并进一步制定社区防灾减灾规划。秉承多方参与的理念，社会工作者在制定社区防灾减灾规划的过程中将会考虑不同经济、社会背景和不同年龄、性别的人参与，使社区居民对社区脆弱地带有一定的了解。当灾难再次来临，人们可以清楚地知道社区相对安全的地带以及逃生路线以及自己的分工。此外，社会工作者还可以协助制定家庭防灾计划，并充分考虑到家庭老人、妇女与儿童的实际状况与差异需求。在社区居民参与制定防灾减灾规划的过程中，社区的防灾减灾文化也将有效形成，并在代际互动中形成知识的生产与传承。

（三）通过互动交流分享社区防灾减灾经验

社会工作者可以聚集社区中的各类人群，根据他们的兴趣和特点组建不同的小组。在小组活动中，发扬互助互惠、民主参与和决策、高度的个别化和赋权的原则；并利用小组的资源，挖掘组员潜力、集结力量，治理社区脆弱性，提升社区能力，促成小组成员的成长从而维护社区整体的利益。比如，社会工作者可以在小组中鼓励居民广发言论，“讲述自己或身边人遇到的灾害故事，开展经验交流，也可讨论、阅读防灾减灾科普读物学到的知识，或者通过集体观看灾害录像与防灾知识讲座，然后共同讨论交流，更好地分享经验，增强自身避险能力”[11]。此外，社会工作者也可以介绍各国的防灾减灾个案及其经验，国内其他防灾社区建设的经验等，引导观众围绕案例进行讨论，形成经验的分享。

（四）通过模拟演习增强居民防灾减灾能力

社会工作者能够帮助社区组建灾害管理小组、救灾志愿者联盟等，链接相关资源对志愿者进行培训，为社区储备一支具备救灾技巧的骨干和志愿者队伍，在灾难来临时开展自救与互救行动。在此过程中，社会工作者能够发挥专业特长，开发针对不同群体尤其是弱势群体的培训教材。同时，组织开展培训活动，对社区居民进行逃生和紧急救援模拟，提高人们应对困难与灾害的能力。针对社会工作的服务领域，社会工作者还能特别考虑儿童、妇女和老人等弱势人群，专门组织他们进行自救互救与避灾逃生等演练。

四、结语

灾害社会工作是灾害管理体系的重要补充力量。在协助人以及解决社会问题或危机过程中，社会工作的专业特质能够有效介入灾害管理体系，提高灾害管理效能。同时，社会工作者在防灾减灾过程中能够充分发挥其专业优势，利用专业工作方法在社区层面开展有效的宣传教育，增强公众防灾减灾意识，培育社区减灾文化，并能够链接社会资源参与到灾害管理中，提升社区居民参与灾害管理的积极性，进而降低灾害风险及其社会影响。

参考文献：

[1]智利地震死亡人数增至708 总统称灾难不可想象[EB/OL].中国日报网，[2016-10-03].http：//www.chinadaily.com.cn/-micro-reading/mfeed/hotwords/20100302952.html.

[2]智利做好了準备，而海地没有[EB/OL].[2016-10-03].http：//epaper.xxcb.cn/xxcba/html/2010-03/01/content_2269409.htm.

[3]叶宏.社区灾害管理是防灾减灾的基础[J].中国减灾，2010（4）.

[4]王思斌.社会工作综合能力（初级）[M].北京：中国社会出版社，2009.

[5]孙建春.大力发展灾害社会工作充实防灾减灾专业力量[J].中国减灾，2010（7）.

[6]周昌祥.灾害危机管理中的社会工作研究[J].社会工作：学术版，2011（2）.

[7][美]莫拉莱斯，谢弗.社会工作：一体多面的专业[M].顾东辉，译.上海：上海社会科学院出版社，2009.

[8]刘斌志.国外防灾社区建设的启示[J].城市发展研究，2009（12）.

[9]全国综合减灾示范社区展示[EB/OL].[2016-10-03].http：//shqapp.mca.gov.cn/shifanshequ/index.jsp？niandu=2008.

[10]杨晖.社会工作在灾害管理的四个环节[J].社会工作，2010（8）.

[11]李春杰.用社会工作方法守护社区居民——社区工作方法在防灾减灾工作中的应用[J].中国减灾，2012（6）.