少数民族地区乡村治理研究

包塔娜+席锁柱

摘 要：乡村治理是国家治理体系的基础和重要组成部分，是让广大农牧民受益的有效途径。面对新形势，少数民族地区由于其社会经济发展比较缓慢，乡村治理建设还存在较大的差距，加上自然环境、社会基础、民族特色等的影响，在自治过程中还存在诸多问题。本文以内蒙古科尔沁左翼中旗（简称科左中旗）为例，在了解科左中旗基本概况的基础上，针对该地区乡村治理过程中存在的问题，进行合理的分析，并提出有效的建议。

关键词：少数民族地区；乡村治理；困境；对策

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）03-0048-03

乡村治理作为国家治理的一部分，对于国家治理现代化的发展起着极其重要的作用。随着“治理”这一词语在我国的广泛应用，有关治理理论的研究变得更为成熟。在研究领域中对于“治理”的定义非常之多，但是最具有代表性和权威性的是联合国全球治理委员会给出的相关定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。通过定义可以看出，治理是一种过程，而这种过程不是控制，而是协调；治理涉及公共部门和私人部门，治理不是一种正式的制度，而是一种互动的过程。①通过治理的有关定义推断，乡村治理的定义，特别是对少数民族地区的乡村治理，应该是乡村政府作为基础的国家机构和村民自治委员会等乡村其他权威机构在国家政策的范围内，在与乡村的协调与合作之下，充分發挥村民自主性的一种持续的互动过程[1]。

随着我国不同时期的发展，乡村社会也经历着不同的治理模式，特别是改革开放以来，家庭联产承包责任制被全面推广后，废除了原来的人民公社制度，形成了一个新的乡村治理模式即“乡政村治”。而“乡政村治”的到来使各地先后开始了政社分开、建立乡政府的改革工作，即成立了指导与被指导关系的乡镇政府和村民自治组织村委会，这就是我国农村地区“乡政村治”的治理格局。

然而随着时代的进步，我国原来的乡村治理水平和能力已经无法适应现代经济社会发展的需要，传统的乡政村治模式的缺点也逐渐显露出来。尤其是民族地区的乡村治理，其难度较其他地区更大，困难更多，所以深入研究少数民族地区的乡村治理，对于我国少数民族地区农村现代化发展具有十分重要的意义。随着内蒙古地区新农村新牧区建设，内蒙古农牧区正在发生新的变化，本文将以内蒙古通辽市科左中旗为例，从目前乡村治理存在的问题出发，探索民族地区乡村治理的有效模式。科左中旗属于国家少数民族地区贫困旗县，随着农牧区公共服务不断均等化，科左中旗乡村治理存在诸多问题，如乡镇政府公共服务意识较弱、村委会职能与相关管理人员综合素质普遍不高、农牧民的真正利益诉求得不到解决等，由此农牧民享受到的公共服务不尽人意。显然，民族地区农村、牧区传统的乡政村治模式已经不能适应新农村新牧区建设要求，所以改革创新民族地区乡村治理模式，摆脱乡村治理现在的困境，不仅有益于民族地区的发展，也会对国家的政治稳定产生积极的作用。

一、科左中旗基本概况

（一）科左中旗自然情况

科尔沁左翼中旗地处通辽市东部，位于大兴安岭东南边缘，是松辽平原向内蒙古高原的过渡地带，总土地面积9 811平方千米，辖20个苏木乡镇场、516个嘎查村。全旗总人口53.7万，其中，农牧业人口44.9万，占总人口的83.6%；蒙古族人口39.5万，是全国县级区域蒙古族人口最多的旗县，在2011年3月被列为国家扶贫开发工作重点旗、通辽市扶贫增收重点旗。科左中旗地下矿产资源匮乏，经济基础薄弱，历史遗留问题较多，贫困面积较大，是一个典型的农牧业大旗。

（二）科左中旗乡村治理状况

科左中旗是以农业为主、畜牧业为辅的人口密度较高的地区。由于科左中旗嘎查数量多且地理位置又偏僻，加上以单一的小农经济或者饲养少量牲畜的模式维持生计，导致大部分农牧民的生活水平较低。如今，随着内蒙古新农村新牧区建设，科左中旗在镇管嘎查、村民委员会的管理体制下，在乡村治理方面取得了一定的成效。从2014年以来，科左中旗及各乡镇政府狠抓当地嘎查的现代农牧业，从农业、畜牧业及相关的生态建设方面入手，结合当地实际情况优化粮食功能区、调整畜牧产业结构，加上惠农补贴相关政策的全面落实，当地农牧民有了较好的收益，截至2016年科左中旗嘎查的常住村民人均可支配收入达到了9 900元，同比增长了10%。①2009年以来，科左中旗大部分嘎查把村务公开及民主选举工作内容推上了嘎查村议事日程，并继续抓好“难点村”的治理工作，例如“难点村”刘家窝堡村和胜利屯村的治理工作取得了良好的成效。然而公共服务供给不均衡引起了广大农牧民的注意。在科左中旗大部分嘎查出现以下现象：地理位置不同则村容不同，且享受到的公共服务的质量也不同，相比之下交通便利的嘎查优势更多。

二、科左中旗乡村治理存在的问题

随着近几年科左中旗经济建设不断发展，城乡公共服务不断均等化，乡村治理取得一些成效的同时又面临着一系列的困境。

（一）基层政府公共服务职能方面

现阶段，在服务型政府体制下，公共服务是乡镇政府主要的职能之一，基层政府在财政压力下，受自然地理、社会历史、经济发展等因素的影响，科左中旗农牧区公共服务供给不均衡现象依然存在。在新农村新牧区建设背景下，科左中旗乡镇政府依然存在着定位不清晰的情况，职能错位、缺位及越位现象时有发生。

（二）村级组织结构方面

村支部与村委会的关系是村级治理中的一个关键问题，科左中旗村级治理中两委关系不协调是最为普遍的现象。根据《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》精神，一方面，村支部是村级中各项工作的领导核心，这在一定程度上压缩了村委会的职责。在另一方面，受传统乡村治理模式的影响，村委会更像乡镇一级政府在村民组织中的“代理人”，以认真完成交办的行政任务为首要职责，加上村委会认为其作为村民自治组织，享有自治的权利，对村级事务开展独立工作。所以现阶段村两委产生的种种矛盾，严重削弱了自治功效，并且在一定程度上影响了对村级公共事务的工作开展。

（三）村干部队伍建设方面

村干部说白了就是带领群众致富的村庄领导人，包括村委会组织和党支部成员。在科左中旗大部分地区，根据当地乡镇领导及农牧民反映，现阶段，村干部具有以下现象：村干部年龄偏大，平均年龄在50至55岁间，文化水平偏低，责任意识和服务意识不强，远远不能适应新农村新牧区建设要求，加上当地农牧民对政治参与的积极性不高，时常表现出对村委会漠不关心的态度。以科左中旗某嘎查为例，2015年两委换届选举工作总结显示，选举工作候选人只有两名，有的嘎查甚至出现了无人愿意担任村干部的现象。同样，在村支书选举当中，党支部书记和成员形式上是由村中党员民主选举产生，但在实践中一般是由镇党委组织直接任命为主，导致村干部队伍的老化及落伍。

（四）农牧区公共服务供给方面

近几年科左中旗农牧区公共基础建设有所增多，公共服务水平也不断提高。但是农牧区公共服务的内容是由基层政府的上级来决定的，所以导致提供的公共产品或服务与农牧民的需求不一致，造成农牧民急需的公共服务严重不足，不怎么需要的却不断供给，最终导致公共资源的严重浪费。笔者在科左中旗部分嘎查了解到，农村生产生活急需的基础设施和公共服务仍然不充分，科技文化供给缺失，农村的文化娱乐活动内容少、器材和场地严重不足，

三、科左中旗乡村治理存在问题的原因分析

（一）基层政府公共服务职能缺失

在传统压力型政府管理体制下，上级政府对下级政府采取集权管理，从而各级政府形成金字塔形组织结构，在这种组织结构中乡镇基层政府处于金字塔的最底端，所以只能接受上一级政府的任务及安排，对村委会则是下达命令及任务。尤其是从新农村新牧区建设工作开展以来，由于科左中旗经济发展滞后，资源稀缺，当地乡镇政府为了完成上级下达的经济工作指标，把职能重点更多地放在了经济管理上而忽视了公共服务职能，导致当地城乡公共服务供给不均等。现阶段，我国县乡财政保障较弱，加上现行的“乡财县管”制度，基层政府的财政问题也成为了有效行使公共服务职能的主要障碍。

（二）村民自治能力较弱

在我国，农村牧区实行的是村民自治制度，主要是通过村民选举、民主决策、民主监督及民主管理的方式直接行使民主权利、表达利益诉求、参与本村事务[2]。现阶段，由于村两委权责不清、交叉任职，使得当地农牧民不能较好地实施监督权。村委会作为村民自我管理的自治组织，在实践中基本上是乡（镇）机构的附属机构，导致当地村委会产生严重行政化的倾向。在我国的行政管理中，村委会只是村民自治组织，本身不具有行政机构身份，在法律上没有行政主体的资格。因此，在村委会管理方面就缺乏监管机制与约束机制，导致村委会的权力没有约束。村两委在组织机构方面也存在一定的问题，由于农村大部分青年都外出务工，有知识的青年流入城市，加上村两委干部的教育培训工作滞后，导致村委会组织涣散，没有凝聚力，而且老龄化程度比较高，在管理机制与运行机制方面都存在问题。

（三）农牧民利益表达渠道不畅

我国采用的是自上而下的公共服务供给模式，加上农牧民缺乏公共服务需求的有效表达渠道以及对公共项目的抉择权，所以农牧民对公共服务的真正需求很难到达上一级政府的操作层面上。在农牧区最了解当地农牧民真正需求的是村委会组织，其次是基层政府，但是由于村委会受到基层政府的制约，并没有起到为本村农牧民传达利益诉求的作用，加上农牧区公共服务的内容是由基层政府的上级来决定的，进一步导致其提供的公共产品或服务与农牧民的需求不一致。而农村牧区的农牧民组织化程度低又是造成利益诉求不能得到有效解决的重要因素。由于农村牧区缺乏除村两委以外的自治组织，所以在一定程度上影响了少数民族地区的乡村治理工作。

四、完善科左中旗乡村治理的对策建议

（一）优化基层政府职能，构建服务型乡镇政府

新公共服务理论主张政府的职能是服务，而不是“掌舵”[3]。在过去，我国政府注重行政管理和行政权利。而现阶段，随着农村牧区公共服务不断均等化，基层政府作为其中的重要主体，应由管理型政府向服务型政府转变，以农牧民为工作中心，充分发挥政府公共服务职能。在农村牧区要真正解决农牧民的难题，乡镇政府必须要做到“少越位、别错位、勿缺位”的职能要求。一方面，基层政府要轉变传统的思想观念，创立新的政府服务理念，始终把农牧民群众放在首位，切切实实地为农牧民群众服务，为乡村社会谋福利。另一方面，乡镇政府作为公共服务部门，对于乡村事务能少管的尽量要少管、不该管的应该坚决退出、应该管的必须管好，对村委会的相关指导及支持工作必须做到位，对村党支部的领导工作必须要做好。乡镇政府作为公共服务与公共产品的提供者，必须了解农牧民的真实需要，拓宽投资渠道，完善公共基础设施建设，搞好农村义务教育，健全农村医疗保险和社会保障等体系。

（二）完善村民自治，提高村两委对乡村的治理能力

在少数民族地区实行村民自治是中国特色社会主义民主政治制度的伟大创举，它是广大农牧民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度[4]。由于科左中旗地区嘎查众多，必须着重从制度上解决村两委之间的结构性矛盾。首先村党支部要充分发挥核心领导作用，但绝不意味着包揽一切，同时也要确保村委会依法行使自主权，村党支部要结合本地的实际情况，分析村委会的每一项提案，尊重村委会的意见，并且要保障国家和党的各项政策充分落实到农村牧区。其次村委会作为自治性组织，在村党支部的领导下，充分发挥农牧民监督主体的作用，加强对村委会的监督管理，完善村民自治，要让村庄自己做主选择其适合本地区的自治模式，不断完善民主决策、监督及管理形式，要充分体现大多数农牧民的意愿，确保把农牧民的真实意见及时汇报给基层政府。

（三）提高乡村干部综合素质，加强乡村干部队伍建设

建设一支带领农牧民群众致富的高素质乡村干部队伍，是实现乡村治理的关键。现阶段，在农牧区乡村治理过程中乡村干部扮演着极其重要的角色，优化乡村干部队伍结构，提升乡村干部素质，打造一支服务意识强、具有开拓创新精神的乡村干部队伍需要采取以下措施。一是要提高乡村干部的整体素质。在农村牧区，乡一级的干部要比村一级的干部的文化素质偏高一些，基于此，对于乡村干部要进行不同等级的培训教育，创新有关学习模式，以提高乡村干部的服务意识和责任意识。还要对乡村干部普及有关互联网技术、市场经济、农业科技等知识，使他们适应时代去更好地服务于农牧民。二是要完善乡村干部选拔制度，拓宽选拔渠道。对于乡一级的干部通过公务员招考、事业单位招录等方式充实公务员队伍；对于村干部应把富有组织、管理、领导能力的村庄年轻人纳入队伍中，例如，“大学生村官”的输入就为农村带来了新的活力及发展机遇。三是要保障村两委班子的工资待遇以及建立相应的乡村干部激励竞争机制。现阶段，应在保障工资待遇的基础上实行相关激励机制来提高村干部的积极性，首先，村级干部实行任期目标责任制，并将年终考核结果作为干部去留的依据。其次，制定奖励政策，对群众公认有突出贡献的优秀干部给予一定的物质奖励。

（四）探索乡村多元主体共治模式，完善公共服务供给机制

在乡镇政府的指导与支持下，建立起以村党组织为核心、村民自治组织为基础、村级社会组织为补充、村民广泛参与的协同共治工作格局。对于科左中旗公共服务供给存在的普遍现象应采取以下措施：首先，在政府主导，市场、农民组织等多元主体共同参与的供给模式下，党和政府把更多资金投向农村牧区公共服务领域，其中特别重视农村基础设施、文化娱乐设施的投入以及农村社会保障、农村基本医疗和公共卫生事业的投入力度，解决农牧民现有困境。其次，对公共服务供给来说农牧民自身的参与是非常重要的，村委会在民主决策中应大量采取农牧民的合理意见，收集汇总并以此为依据及时反映给基层政府，使基层政府及它的上级政府把农牧民真正需求的公共服务提供给当地群众，始终坚持以群众满意为标准，不断改善公共服务质量和水平。再次，重点完善农牧区公共服务保障机制。现如今，虽然大部分村庄兴建了基础设施，但因缺乏维修、维护及日常管理导致无法发挥它们应有的作用，对于此上级政府应及时拨付维护费用及管理养护经费，并指派或者雇用专门的维修维护和管理人员，以保障这些公共基础设施的正常使用。

参考文献：

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[2]徐健.西部少数民族地区乡村治理问题研究[J].贵州民族研究，2015（3）：46.

[3]J.V.登哈特，L.B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌，译.方兴，丁煌，校.北京：中国人民大学出版社，2010：5.

[4]陈海燕.村民自治的存在问题及解决途径分析[J].广西农学报，2006（4）：71.

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[6]刘张飞.新形势下欠发达地区乡村民主治理的困境与突破——以皖西北地区为例[J].农村经济与科技，2016（17）.

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[9]欧阳爱权.浅析当前乡村治理困境与破解思路[J].湖北省社会主义学院学报，2005（8）.

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