从英国《电力法》的演进看英国公共企业的治理

潘 立 春

(华东政法大学 研究生教育学院, 上海 201620)

从英国《电力法》的演进看英国公共企业的治理

潘 立 春

(华东政法大学 研究生教育学院, 上海 201620)

认为电力企业是重要的公共企业,公共企业的治理成败直接取决于其法律的完善与否。指出英国《电力法》从20世纪40年代起至今历经数次修订,其中意义最为重大的是1947年和1989年的立法,前者标志着电力产业国有化,后者标志着电力产业民营化。通过梳理和比较1947年《电力法》、1957年《电力法》及1989年《电力法》,可以看出法律对公共企业治理的积极作用,无论是在20世纪40年代后期的电力产业国有化变革还是在20世纪80年代后期的电力产业民营化变革中,英国电力产业一直有着完善的法律保障,这一点值得我国借鉴。

公共企业; 治理; 电力法

电力企业是重要的公共企业。公共企业是向公众提供公共服务和公共物品的企业,它通常处于垄断行业。公共企业的产生主要是为了解决市场失灵的问题,增强社会的公平公正,调节宏观经济的发展平衡。理论及实践均表明公共产品及公共服务既可以由政府提供,也可以由民营部门提供,但无论提供主体如何都需要遵循严格的法律制度安排,因为公共企业不同于一般企业,公共企业须承担一定的社会责任。

英国电力行业历经一系列改革,其中影响最大的是20世纪40年代后期的电力产业国有化变革和20世纪80年代后期的电力产业民营化变革(英国是发达国家中第一个将电力服务民营化的国家)。在英国电力行业的改革中,充足的法律保障是最为重要的积极因素。透过英国《电力法》,我们可以了解英国电力产业乃至整个公共企业规范的治理方式,这对我国的公共企业立法具有借鉴作用。

一、 从英国《电力法》的演进看公共企业治理

1. 1947年的《电力法》

英国的国有化运动始于20世纪40、50年代,其主要方式就是公共企业。公共企业在英国并非一种全新的组织。英国很早以前就有了一种机构,它们行使着政府职能,但是又独立于行政部门,也有别于受大臣直接管理的政府部门。这些机构的主要特点在于:它们被赋予某些特殊的任务,但是不处于大臣的直接行政管理范围内,尽管在政策方针上还是由大臣做最终决定。这些机构与从事社会化产业及社会化服务的公共企业相似,但也有所差别。公共企业创建的原因就是希望能以一种自由、有活力的方式来从事某些产业及商业的管理,同时避免政府部门一直以来的拘谨刻板[1]。伦敦港务局是英国第一家公共企业,随后成立了电力委员会、林业委员会,以及英国广播公司。(伦敦港务局: the Port of London Authority,电力委员会: Electricity commission,英国广播公司: British Broadcasting Corporation 都是英国的公共企业,公共企业是这类组织的统称。具体的某一公共企业可能是某局、某委员会、某公司。即只要具备公共企业的特征,就是公共企业。)这些都是二战以前英国成立的公共企业。二战以后大量的公共企业迅速成立,随后英国开始了规模性的国有化立法活动。

英国不是对所有公共企业统一立法,而是对专门领域专门立法。公有制多年来已广泛存在于英国电力领域,远在工业国有化之前已有2/3的市政拥有自己的电力系统。1947年国会通过电力立法。根据《电力法》,所有的电力行业都归为国有,至此英国完成了电力供应的国有化运动。英国1947年《电力法》在公司治理方面的主要规定如下[2]:

(1) 组建新的机构。成立了英国电力总局(本法中英国电力总局即为中央电力局)的要求英国电力总局在授权之日起着手组建地方电力局,并为英国各地(除苏格兰北部以外)创建一个高效、协调、经济的供应系统。为此,英国电力总局的职责定位是:发电及供电;为随后成立的地方电力局批量供电,由地方电力局负责电力配送;协调地方电力局的电力配送,对各地方供电局实行总体控制;向本电力法规定的由英国电力局供电的区域内用户供电。

成立了14家地方电力局,于授权之日起从英国电力总局获取批量供电,向所管辖区域内用户计划并实施高效、经济的电力配送。为此,地方电力局的职责定位是:与其他地方电力局签署协议,经由英国电力总局批准后,可向其他地方电力局调用电力,或将自己的电力分给其他地方电力局;与个人而不是地方电力局签署协议,经由英国电力总局批准后,可从个人处获取电力;与其他地方电力局签署协议,向其他电力局管辖区域内用户供电。如果没能签成协议,可以申请英国电力总局对其授权向其他地方电力局辖区的用户供电,只有当英国电力总局批准方可进行供电。

每个地方电力局成立一个咨询委员会。咨询委员会人数在20～30之间,由大臣任命。其中半数以上、3/5人数以下的委员来自于地方政府,大臣认为如此可以代表当地利益;对于其余委员的任命,大臣须选择那些能代表工业、农业、商业、劳工及电力消费者利益的人选。咨询委员会的主要职责是分析影响电力配送的因素,并向地方电力局提交分析报告。

(2) 界定新组建机构的法律性质。明确了中央电力局及地方电力局的法律性质。中央电力局及全部14家地方电力局均为法人组织,有继受权、有公章、有权持有土地等。中央电力局有1名局长及4～6名委员,均由大臣任命。任命标准为在发电及供电领域有一定经验及能力,有工业、商业及财务方面的专长,并善于管理及组织员工。地方电力局有1名局长及5～7名委员,经大臣征求中央电力局意见后,由大臣予以任命。任命标准为在供电、地方政府、工业、商业、农业、财务等领域有一定经验及能力,并善于管理及组织员工。此外,大臣还须任命至少1名委员出任中央电力局的副局长;并在征求中央电力局意见后,为每一家地方电力局任命1名委员出任其副局长。并着重指出议会的下议院议员不得出任中央电力局及地方电力局的委员职务。同时,大臣可就下述事宜做出具体规定:中央电力局及地方电力局委员的任命、任期及职位空缺;中央电力局及地方电力局的法定人数、法律程序、会议及决定;文件的执行及代表中央电力局及地方电力局签署的协议方式等。

明确规定不予免除中央电力局及地方电力局的税收。本法的任何规定均不得视为免除征收电力局的税务、税项及其他收费,无论是国家收费还是地方收费,也没有任何税率的优惠。对中央电力局及地方电力局的收税标准按照商业类别收取,需缴纳所得税及利得税。

(3) 明确各方权力。规定了中央电力局及地方电力局的权力。中央电力局有权生产电力设备及电力配件;出售、出租或提供电力设备及电力配件,安装、修理、维护、拆除电力设备及电力配件;开展其认为必要、有益的一切活动,以充分利用资产、提供服务。地方电力局有权出售、出租或提供电力配件,安装、修理、维护、拆除电力配件;开展其认为必要、有益的一切活动,以充分利用资产、提供服务。同时,强调了中央电力局及地方电力局的自治性。只要中央电力局及地方电力局认为有利于其职责的履行,其可以在本法范围内从事任何行为及签署任何协议,无论是否有无涉及费用支出、借贷、出借资金、收购或处置动产及不动产等。

规定了大臣对中央电力局的权力。①只要大臣认为有利于国家利益,就可以针对中央电力局的职责履行方面发出指令,但需要先征求中央电力局的意见,后者必须实施该指令。 ②在涉及到重组及类似需要大量资本金投入的情况下,就上述事宜对地方电力局发出指令时,中央电力局须按照与大臣磋商后的方案行事。③在进行培训、教育、科研等事宜时,中央电力局须按照与大臣磋商后的方案行事。④大臣可就资产的使用及处理对中央电力局发出指令,后者必须实施该指令。⑤应大臣合理要求,中央电力局须向大臣提供所有地方电力局的收益、账簿及有关财产的其他信息。

规定了大臣及中央电力局对地方电力局的权力。①中央电力局可对地方电力局发出指令,只要前者认为有利于调节地方电力局的电力配送及实施地方电力局总的方针政策。各地方电力局须遵守该指令。②在进行培训、教育、科研等事宜时,地方电力局须按照与大臣磋商后的方案行事。③大臣在与中央电力局磋商后,可就资产的使用及处理对地方电力局发出指令,后者必须实施该指令。

(4) 对储备金进行规定。对中央电力局及地方电力局的储备金进行详细要求。①中央电力局须建立储备金。中央电力局及地方电力局须向中央电力局的储备金出资,数额及次数由中央电力局决定,中央电力局也决定着储备金的管理及资金的使用。②地方电力局也可以建立储备金,专用于该电力局。如果地方电力局建立地方储备金,其可以将部分收入盈余出资到地方储备金,盈余的使用比率由中央电力局批准。地方电力局有权管理及使用地方储备金。

(5) 严格限制资金的使用。规定了中央电力局及地方电力局之间的借贷责任事宜。中央电力局可要求地方电力局出资,数额由中央电力局决定,地方电力局须予以遵守。出资用于赎回英国电力的股票及支付相关的利息;用于偿还财政部的借款及支付相关的利息;用于支付地方政府的补偿款;用于偿还中央电力局的短期借贷及支付相关的利息。中央电力局在行使这一权力时,须按照大臣批准的总原则行事。此外,中央电力局须对各地方电力局债券利息及股票股息的支付情况予以管控,各地方电力局利息及股息的支付不得高于规定数额,如高于规定金额,则由该地方电力局的委员承担赔偿责任,将高出部分金额悉数归还于中央电力局。

规定了中央电力局及地方电力局收入盈余的使用。中央电力局每一财政年度的收入盈余由其自己决定支配,但是不可用于中央电力局及地方电力局以外的其他方面,同时大臣有权就盈余的使用发出指令,并经由财政部批准。此外,地方电力局每一财政年度的收入盈余由地方电力局决定支配,但须经中央电力局的批准。

(6) 对地方的补偿。由中央电力局及地方电力局负责接管之前市政所有的供电系统及收购之前从事电力生产、配送、建造电站等未经法定授权的民营电力公司,并规定中央电力局须对诸如证券持有人、当地政府及原私有电力公司等相关方做出一定补偿。在计算对民营电力公司的补偿时,须首先明确该公司股票的总值、该公司最近三年平均净收益及该公司总的平均净收益,根据这些标准予以计算。

(7) 严格规定年度报告。中央电力局及地方电力局须提交年度报告。首先,大臣规定报告的格式,中央电力局及地方电力局须遵守该格式。每个财政年度结束后,中央电力局须尽快向大臣提交报告,陈述其职责的履行情况及政策方案的实施情况;每个财政年度结束后,各地方电力局须尽快向中央电力局提交报告,陈述其职责的履行情况及政策方案的实施情况。此外,中央电力局的报告还需陈述对大臣指令的履行情况。中央电力局须将其报告连同地方电力局对中央电力局提交报告的副本一并向大臣提交。同时,咨询委员会须就其职责的履行情况向所属的地方电力局提交报告。然后,大臣须将中央电力局及地方电力局的报告副本向议会提交,并就自己职责的履行情况向议会提交报告。

(8) 详细规定审计事宜。规定了中央电力局及地方电力局的账户及审计事宜。一是中央电力局及地方电力局须保存与其业务相关的账簿及其他相关记录,并须于每一财政年度准备一份财务报表,财政报表的格式由大臣规定,并经由财政部批准。二是财务报表的格式须能显示出有关发电、配电及电力局所涉及的其他主要工作,并须显示出每一项工作的财务结果及运营结果。三是中央电力局及地方电力局的账户须经审计人员审计。地方电力局的审计结束后,审计人员即刻将地方电力局的财务报表及审计人员出具的审计报告副本提交给中央电力局;中央电力局的审计结束后,审计人员即刻将总局的财务报表及审计人员出具的审计报告副本提交给大臣,同时提交的还有地方电力局的财务报表副本及审计报告副本。公众支付一定的费用即可获取全部副本。四是大臣须将上述财务报表及审计报告的副本提交到英国议会。

(9) 对薪酬的规定。规定了中央电力局及地方电力局委员的薪酬。须向中央电力局及地方电力局的委员支付一定数额的薪酬(以年薪或酬劳的方式)及补贴,数额由大臣决定并经由财政部批准。此外,当委员退休时须向其支付养老金。薪酬、补贴及养老金原则上由中央电力局承担,特殊情况下由地方电力局承担。

2. 1957年《电力法》

1947年的《电力法》颁布十年后,英国于1957年对电力法进行修订。1957年的《电力法》重新调整了电力部门的组织结构,界定了部长对新机构的权力范围,明确了电力委员会、中央电力发电局及地方电力局的各项权利,并首次规定了中央担保金制度[3]。

(1) 机构的调整。1957年的《电力法》宣布解散了中央电力局(即英国电力总局),成立了中央电力发电局。中央电力发电局由1名局长,7～9名委员组成,其中至少1名委员出任副局长。上述人员全部由大臣任命,入选条件为在发电及供电领域,在工业、商业、财务方面有一定经验及专长,并善于组织及管理员工。此外,上述人员均须全职。中央电力发电局的职责是发电及获取供电,为地方电力局批量供电。

成立了电力委员会,由1名主席、2名副主席及若干委员组成。其中1名主席及2名副主席由大臣任命,此外,大臣可以任命最多3名委员。另外还有3名委员由中央电力发电局的1名局长及2名委员组成,由发电局选派。其余委员须为地方电力局的局长。同时规定,如果地方电力局的局长职务空缺、因病休息或因事外出,副局长将有权参加电力委员会会议;中央电力发电局的任何委员均可代替其局长及另外2名委员出席会议,如后者职务空缺、因病休息或因事外出。并强调所有参会者具有相同的权利、权力及义务。为避免电力委员会被电力局控制,或电力局被电力委员会控制,法律规定,在大臣任命的人员中(主席、副主席及3名以内委员),任命时已经是电力局委员的人员不得出任电力委员会委员、副主席或主席职位;任命时已经是电力委员会委员的人员不得出任电力局的委员职位。另外,电力委员会的主席、副主席须为全职。电力委员会的职责是就影响供电事宜向大臣提出改善建议,促进电力局的发展,力求创建一个高效、协调、经济的电力供应系统。

(2) 权力的重新界定。重新规定了大臣对电力委员会及电力局的权力。一是只要大臣认为对国家利益有利,大臣可就电力局及电力委员会职责的履行对后者发出总的指令。在对委员会发出指令前,大臣须咨询委员会的意见;在对电力局发出指令前,大臣须咨询电力局及委员会意见。二是大臣在咨询电力委员会意见后,可就与发电、配电无关资产的处置问题对电力局发出指令。同时,有关重组或涉及大量资本金事宜,电力局须按照与电力委员会商议后,并经由大臣批准的方案行事。三是电力委员会须向大臣提供委员会及电力局的收益、账簿及与财产相关的其他信息,并须提供服务帮助大臣核实上述信息。

规定了电力委员会、中央电力发电局及地方电力局的借贷权力。一是此三方在大臣的许可下以及财政部的批准下,可以透支的方式暂时借用资金。二是电力委员会,在大臣的许可下以及财政部的批准下,可以发行英国电力股票的方式筹集资金,用于以下目的:赎回英国电力股票;偿还财政部对中央电力局或电力委员的借款;为电力委员会、发电局、及地方电力局提供运营资本;偿还电力委员会、发电局及地方电力局短期借贷的资金等。三是发电局及地方电力局在咨询电力委员会后,并经大臣的许可以及财政部的批准,可以发行股票的方式筹集资金用于第二项中所述目的。对股票的发行做了具体规定。此外,在电力委员会、发电局及地方电力局进行短期借贷或发行电力股票时,财政部可以予以担保。

(3) 新增中央担保金制度。除了保留1947年《电力法》的储备基金制度外,新规定了中央担保金制度。中央担保金主要用于以下目的:当电力委员会、发电局、地方电力局暂时无力支付利息、赎回股票、偿还借贷时,可以用中央担保金进行支付;用于偿还财政部为电力委员会、发电局、地方电力局履行担保责任而支出的费用。发电局及各地方电力局须于每一财政年度向中央担保金出资,数额由电力委员会规定,并经由大臣及财政部的批准。但该担保金的总金额不得超过两千万英镑,每一财政年度上缴的金额不得超过四百万英镑。如果大臣及财政部不批准电力委员会规定的出资数额,大臣可在财政部的批准下自己规定出资数额。该担保金产生的利息须存于担保金中,如担保金总额超出两千万英镑,则超出部分须分发给发电局及地方电力局。

(4) 对地方的补偿及对价格的规定。根据1947年《电力法》,由于将地方政府所有的供电系统收归国有,中央电力局须对地方政府进行补偿;根据1957年《电力法》,中央电力局予以解散,对地方政府的补偿义务转交给电力委员会。此外,由于中央电力局的解散,委员及雇员所遭受的损失须由电力委员补偿,此为大臣规定,经由财政部审批。

地方电力局可发表声明,对其所提供的电力,如经个人转售,规定一个价格上限。各地方电力局可根据本区域情况制定价格上限。如果个人在转售电力时收取的费用超过了规定的价格上限,则超出的金额须上缴给地方电力局。

除了上述差别外,1957年《电力法》在年度报告方面、盈余使用方面、税收方面大体与1947年《电力法》一致。

3. 1989年的《电力法》

英国国有化公共企业的步伐在20世纪70年代骤然放缓,当时整个国家经济低迷。到1979年撒切尔夫人执政时,她预见到了将民营资本引入到这些公共企业将不但会解决政府的资金紧张问题,还能极大地提高社会效率,加之彼时英国经济改革的环境已经成熟,由此撒切尔政府改变了国有化战略,开始了将民营资本引入到公共企业的改革。可以说,1989年的《电力法》是对电力部门民营化改革的应对之法。

在1989年之前,《电力法》经过了两次修订。1973年修订的《电力法》全称为《燃料及电力(控制)法》,这是一部暂行法律,这次修订第一次提出了由国务大臣对电力行业进行监管的规定。国务大臣可对从事电力生产、供应以及使用的组织机构进行监管及发布指令[4]。1978年修订的《电力法》全称为《核安全及电力(融资)法》。根据该法,国务大臣要求中央电力发电局对位于北约克郡的Drax发电站的二期建设进行出资[5]。

1989年《电力法》的主要内容是任命了供电总督并成立了电力供应行业的消费者委员会,规定了供电总督及消费者委员会的职责;将电力局及电力委员会的财产、权利、及义务转让给了国务大臣指定的公司,并随后解散了电力局及电力委员会。1989年的《电力法》是对电力部门民营化改革的应对之法,这部法的重要之处就在于它既要保证国家方针政策的执行、保证民营企业提供公共产品的质量不能下降,还要保证民营企业的自主性和活力[6]。

(1) 确保国家政策的执行。任命供电总督,成立消费者委员会。国务大臣须任命一名供电总督。供电总督任期不超过5年,可以辞职也可以被撤职。供电总督须成立多个消费者委员会。通常每一个公共电力公司所属区域须设一个消费者委员会,但国务大臣也可决定在两个及两个以上公共电力公司所属区域内设一个消费者委员会。消费者委员会须设一名主任,由总督与国务大臣磋商后任命,还须任命10～12名委员,由总督与委员会主任磋商后任命。消费者委员会任期为4年。

规定了大臣及总督的一般性职责。一是大臣及总督须确保电力的合理供应,确保民营电力公司能筹集到资金开展执照上授权其开展的业务,促进发电及供电的竞争。二是确保公共电力公司对消费者收取的电费符合收费标准,确保公共电力公司在同区域内其他合法民营电力公司竞争时不会因收费过低处于不利位置。三是保护由合法民营电力公司供电的消费者的利益,重点查看电费的收取、供电的连续性以及电力服务的质量。提高民营电力公司的效率。四是在确保电价收费合理上,国务大臣及总督须重点保护农村电力消费者的利益;在确保电力服务质量上,须重点考虑残疾人士及退休人员的利益。

(2) 规范民营企业的服务品质。规定了经营电力业务的民营企业须先获得许可。电力法明确规定凡是在英国境内没有经营许可而进行电力业务的行为(包括发电、供电、送电等)一律属于违法行为。关于许可事宜规定如下:民营部门按照规定的方式提出申请,交纳申请费,并在提出申请的14天内将申请以规定的方式予以发布。在颁发许可之前,国务大臣或供电总督须发布声明,包括:计划对某公司颁发许可,对其颁发许可的原因,以及公布最终结果的时间等。该声明的发布须确保拟颁发许可范围内的人都能够注意到。 最后,如果准予颁发,国务大臣(与供电总督磋商后)及供电总督(在国务大臣批准后)将发放许可,授权民营企业进行发电、供电或送电。

任命了电力监察员。国务大臣可将有能力且公正的人士任命为电力监察员并详细规定了其职责。电力监察员须定期及不定期地检查及测试民营电力公司的电路及电力设备;须定期及不定期地检查民营电力公司的发电、送电及供电工作;须应消费者的要求,检查及测试民营电力公司的电路及设备是否达标。民营电力公司须向电力监察员提供工作纪录及其他相关信息。此外,民营电力公司须向电力监察员交费,电力监察员将收取的费用交给国务大臣,国务大臣将这笔费用存入政府统一基金。

规定了民营电力公司转售电力的最高价格。供电总督可制定民营电力公司进行电力转售的价格上限,并予以发布。如果转售价格超出了价格上限,民营电力公司须将超出的部分返还给购买其电力的个人或组织。

(3) 确保公共利益的实现。出于对环境的保护,国务大臣与供电总督磋商后,可要求各公共电力公司使用非矿石燃料发电。各公共电力公司须在指定期限内对此做出计划安排。没能遵守此指令的公共电力公司将被予以公诉程序定罪或处以罚金。此外规定对使用矿石燃料发电的公共电力公司及民营电力公司征收矿石燃料税费。

出于对消费者的保护,供电总督须协助反垄断委员会监管供电、送电、发电中的垄断行为,并重点关注那些在发电、供电、送电中限制竞争、歪曲竞争、阻碍竞争的行为。此外,如果公共电力公司没能提供合格的服务,须对消费者进行补偿。对消费者进行补偿并不妨碍其救济权利的行使。

(4) 确保民营企业的自主性。规定了政府的持股限额。当继受公司不再是王室全资所有时,国务大臣须规定出其或其代理人在该公司的股份持有限额。持股限额代表一定比例的投票权,在继受公司的股东大会上行使表决权。同时明确,首次规定的投资限额须与政府当时持股所享有表决权的份额相匹配。此后,国务大臣可规定新的投资限额,并取缔之前的投资限额,但是新的投资限额须低于之前的投资限额。如果政府持股超出了投资限额,国务大臣或其代理人须出售多出的股份。除此之外,国务大臣或其继受人(经国务大臣指示)可行使其作为继受公司或继受公司子公司的股份持有人或证券持有人的权利。《电力法》规定政府持股的首次投资限额不得超出其表决权的0.5%。

规定了政府的初始股权事宜。股票须先发行给财政部或国务大臣,在向财政部或国务大臣完成初始股权分配后,再将股票发行给其他有权获得股票的个人。股票的面值须按照国务大臣的指令设置,股票须全额缴付。未经财政部的批准,国务大臣不得出售发行给他的股票,也不得行使任何初始控股的权力。国务大臣因出售股票或行使初始控股权力而获取的分红或其他金额须存入政府统一基金。此外,规定了政府对继受公司的证券投资事宜及任命代理人代替财政部或国务大臣持股等事宜。

(5) 规范民营企业的内部治理。对电力公司的信息披露做出了规定,对电力公司的虚假陈述行为予以处罚。对于重大虚假陈述行为的公司,对其进行简易程序定罪,并处以罚金;或对其进行公诉程序定罪,并处以罚金。

规定了年度报告的相关事宜。供电总督每年须向国务大臣提交报告,报告须包含其一年所从事的工作及职责的履行,以及配合反垄断委员会所采取的措施。国务大臣须将报告的副本提交议会,并以合适的方式对公众发布报告内容。消费者委员会须定期向供电总督提交报告,内容包括影响消费者利益的情况及对总督进行的相关建议。

规定了向继受公司的转让事宜。国务大臣指定一日将地方电力局所有的财产、权利、及义务转让给国务大臣指定的与地方电力局有关的公司;在国务大臣指定的转让日期之前,发电总局须制定计划将其财产、权利及义务分给2～3家国务大臣指定的公司,其中2家为发电公司,1家为送电公司;同时,电力委员会也须制定计划将其财产、权利及义务转让给国务大臣指定的公司。所有指定的继受公司须为王室全资所有的股份有限公司。同时规定,转让计划须经国务大臣批准后方可生效,国务大臣也可在批准前修改转让计划。另外,在转让日期前取消1957年《电力法》规定的中央担保基金制度。

1989年的《电力法》于2003年予以修订,2003年《电力法》取消了1989年《电力法》中关于向继受公司转让的相关规定,此外没有其他更改,沿用至今。

二、 结 语

纵观英国《电力法》的演进,可以清楚地看到,英国电力公共企业无论是在国有化改革还是在民营化改革,一直都有完善的法律制度作保障。英国公共企业与政府之间的关系简单、透明,政府在哪些方面可以介入到公共企业,介入到什么程度,法律上都有明确的规定。这对于今天研究我国的公共企业具有重要的借鉴作用。

英国公共企业在企业的商事行为上具有相当大的自治权,政府对公共企业的制约更多地体现在总体方针政策层面,这一做法值得借鉴。我国政府长期以来对公共企业的直接干预和直接控制过多,越位现象严重。对此,党和政府一再指出,要切实转变政府职能,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。这一决定为构建政府同公共企业的关系指明了方向。政府对公共企业的管理应该体现在宏观上,从宏观上确保公共企业的发展路线与国家经济的整体战略布局一致。政府出于对国家安全、国家整体利益的考虑对公共企业进行监管,而非出于对权利的争夺来监管公共企业。而在宏观以外的区域,在企业日常经营、管理等微观领域,应交由公共企业自由管理,从而体现出公共企业作为“企业”的特征。

从长远看来,我国的公共企业将既包括国有的公共企业,也包括民营的公共企业[7]。政府是否能公平的对待来自两种所有制结构的公共企业至关重要,如果政府能够公平、公正、公开的同等对待两种类型的公共企业,那么不但能使民营的公共企业被扶植起来,还能让公众获得更为优质的公共物品;反之,政府如果将政策一味向国有公共企业倾斜,对两种公共企业使用两把尺度来监管,则在扼杀了民营公共企业的同时也降低了公共物品的质量。而能否公平公正取决于立法,取决于科学的制度保障。

[1] ROBSON W A. The public corporation in Britain today[J]. Harvard Law Review, 1950,63(8):1321-1348.

[2] Electricity act 1947[EB/OL]. http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/54%20/pdfs/ukpga_19470054_en.pdf.

[3] Electricity act 1957[EB/OL]. http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/1957/48/pdfs/ukpga_19570048_en.pdf.

[4] Fuel and electricity (control) act: section 2[EB/OL]. http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/1973/67/pdfs/ukpga_19730067_en.pdf.

[5] Nuclear safeguards and electricity (finance) act: section 5[EB/OL]. http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/1978/25/pdfs/ukpga_19780025_en.pdf.

[6] Electricity act 1989[EB/OL]. http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/1989/29/pdfs/ukpga_19890029_en.pdf.

[7] 顾功耘. 国企类型化改革亟待法理应对[N]. 中国社会科学报, 2013-04-24(A07).

【责任编辑张跃双】

GovernanceofBritishPublicEnterprisesbasedonEvolutionofBritishElectricityActs

PanLichun

(SchoolofPostgraduateEducation,EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai201620,China)

Electricity enterprises are one of the important public enterprises, the successful governance of which relies on the perfection of laws. British Electricity Act has been revised many times ever since the late of 1940s, of which the most significant ones are the Act of 1947 and the Act of 1989. By summarizing British Electricity Acts of 1947, 1957 and 1989, it illustrates that laws play a positive role in the governance of public enterprises, no matter for the nationalized public enterprises or for the privatized public enterprises. British electricity industry always has a perfect legal system, which should be learned and adopted by China.

public enterprises; governance; Electricity Act

D 93/97

: A

2017-03-06

国家社会科学基金重点资助项目(12AFX011); 国家社会科学基金一般资助项目(14BFX166)。

潘立春(1976-),女,辽宁沈阳人,华东政法大学副教授,华东政法大学博士研究生。

2095-5464(2017)04-0443-07