中央与地方关系视角下精准扶贫困境及对策

张培源, 郭景涛

(内蒙古大学 公共管理学院, 内蒙古 呼和浩特 010021)

中央与地方关系视角下精准扶贫困境及对策

张培源, 郭景涛

(内蒙古大学 公共管理学院, 内蒙古 呼和浩特 010021)

认为在公共管理学及行政学的研究领域中,中央与地方政府之间的关系一直是学者们研究的重点问题之一。指出改革开放以来,通过权力的不断下放,地方政府的职权不断得以扩大。在分析扶贫工作现状和精准扶贫面临困境的基础上,提出了相应的对策建议。

视角; 精准扶贫; 精准识别

国内学者注重从政府视角分析贫困产生的社会根源,认为我国的扶贫工作是单向的政府活动,造成这种现象的原因一是国家分配扶贫资源的失衡,二是扶贫对象的利益诉求表达不畅、扶贫部门执行结构科层化使得政府主导扶贫成效不足。比如郑世艳、吴国清等学者认为,提升贫困人口发展能力是有效解决农村贫困问题的重要途径,可以通过大力推进农村地区教育事业的发展、社会保障和社会服务质量提高贫困群众的社会参与度[1]。王科在明确区域自我发展力概念的基础上提出我国政府主导的扶贫开发致使贫困地区自我发展能力不足、贫困区域化凸显,以及扶贫成效下降的观点,并建议通过培养贫困地区自我发展能力来提高扶贫开发的成效[2]。

一、 精准扶贫概念界定

精准扶贫最基本的定义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口,通过对贫困人口有针对性的帮扶,从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍,达到可持续脱贫的目标[3]。简而言之就是谁贫困就帮扶谁。精准扶贫的主要内容包括:贫困户的精准识别和精准帮扶,以及扶贫对象的精准管理。精准识别就是依靠科学合理的方式方法将贫困的家庭和人口识别出来,建立完善准确的贫困档案。同时找出这些贫困家庭和人口的致贫因素,这是精准扶贫的前提。精准帮扶是在精准识别的基础上,针对不同贫困区域环境、不同贫困户状况,因地和因人制宜地采取有针对性的扶贫方式和方法,从根本上消除贫困。精准管理首先是对已经识别出来的贫困户进行建档立卡工作,为扶贫工作的下一个环节提供包括家庭经济状况、子女教育状况、致贫原因和帮扶措施等方面的有效信息,为精准扶贫提供信息基础。其次是要在扶贫资源的分配过程中明确扶贫工作的监管主体、目标、任务、资金、权责,保证扶贫资源的公平合理分配。最后,在扶贫效果的反馈中要建立退出机制,及时将已实现脱贫的贫困人口识别出来,实现扶贫档案的动态管理。

二、 中央与地方关系视角下我国精准扶贫面临的困境

1.精准识别工作存在局限性

在贫困人口识别过程中,首先是中央政府对贫困人口的界定问题。我国贫困人口的分布在区域上渐趋分散,贫困人口和非贫困人口交织在一起,在贫困识别过程中如果采取由政府主导的普查方式,将耗费大量的人力物力。如果由基层政府主导各自区域的扶贫识别工作,往往不能掌握贫困户真实的收入状况。以低保政策来说,基层普通居民对于低保制度资格审查的参与度较低,监督不足,所以这种方法在低保资格认定中起到的作用是有限的。在基层,尤其是村一级的识别工作中,一些基层干部责任心不强,工作意识淡薄,人情观念根深蒂固,不但没有按照扶贫标准认真核定家庭经济状况,而且帮助亲朋好友谎报瞒报,使贫困对象变成“人情对象”“关系对象”。基层的自治组织对这种现象也缺乏合理有效的监督方式,导致了权力的滥用。而在城市之中,居民之间互相接触较少,了解程度较低。社区居民对于低保制度资格审查的参与度较少,监督有限,这种方法对于城市贫困户低保资格的认定并不适用。

此外,基层官员缺乏专业的知识素养。基层干部作为精准识别过程中的实际操作者,却对于精准扶贫的核心理念,识别方法存在认识上的不足和操作上的主观随意性。在识别过程当中,往往不能根据科学合理的方法定位贫困户,导致了精准扶贫在识别过程中的偏差。因此,地方政府对贫困人口的识别不精确是精准扶贫工作在基层面临的最大挑战。

2.基层扶贫项目缺乏针对性

在推进扶贫工作过程中,地方政府常采取项目扶贫的方式,如通过修建基础设施、便民工程等方式来改善贫困户的生活环境。这看似利国利民的好事,但在扶贫工作中却未必科学。贫困户因为受限于自身的经济状况和受教育水平,通常不具备利用基础设施从事经营活动的能力。所以,修建基础设施的方式并不能直接惠及贫困户,反而是原本富裕的居民可以利用基础设施进行经营活动,积累财富。因此,这些项目并没有真正惠及贫困户。这些项目的上马客观上造成了一种“扶富不扶贫”的现象,浪费了国家宝贵的扶贫资源,一些安居工程如通自来水、通天然气等,这些对于贫困户来说并不是亟需解决的问题,贫困户最需解决的问题通常是收入和子女教育,而这些项目并不能使贫困户直接受益。因此,在精准扶贫的大背景下,需要地方政府重新审视过去的扶贫方式和方法,采取因地制宜、因人制宜的帮扶措施,切实解决贫困户亟需解决的问题。

3.地方政府对扶贫工作缺乏积极性

扶贫工作一直都不是地方政府工作的重点,政府往往将工作重心放在经济增长上,扶贫工作常流于形式和表面。十八大以来,习总书记多次强调扶贫工作的重要性和紧迫性,我国扶贫工作也随之上升到了一个前所未有的高度。但是在基层,扶贫工作缺乏制度保障和有效激励,扶贫工作的好坏,并不是我国政府绩效考核的硬性指标,这就造成了官员们更热衷于将精力放在容易出政绩的环节上,在扶贫工作上则片面地通过工程和项目粗放式扶贫。这种扶贫方式短期内会使当地GDP和人均纯收入提高,但实际上当地贫困人口的生存环境并无大的改善,这种模式的真正获利者是政府和参与项目的企业。而中央政府在扶贫工作上更侧重政策和规划的制定,缺少对地方政府扶贫工作效果的监督考核。近些年来,在很多地区都存在不同程度扶贫资金被挪用的现象,这与监督的缺位不无关系。扶贫是一项复杂且投入巨大的事业,地方政府尤其是基层政府对扶贫工作缺少积极性会直接影响扶贫工作的实施效果。

4.中央与地方之间扶贫资金配置不合理

在我国目前的扶贫资金配置体制下,政府既是扶贫资金的供给者和分配者,也是扶贫资金的需求者。因此,怎样通过规范政府的行为实现扶贫资源的合法、合理分配便成为了扶贫资源配置中的根本性问题。然而,我国在扶贫资源配置方面的法律法规极不健全。到目前为止,只有1997年出台的《国家扶贫基金管理办法》。经过十年快速发展,我国如今的社会经济状况早已今非昔比。该管理办法已经与经济发展相脱节,无法实现对扶贫资金的有效管理,这是制约扶贫资金配置效率的一大制度性因素。基层政府在国家的扶贫项目建设中,既是决策者,也是投资者、实施者,又是扶贫项目的执行监督和效益评估主体。在这种外部监督缺失的情况下,扶贫工作中往往出现扶贫资金流失和浪费的现象,甚至滋生贪污腐败。同时,由于经济发展水平的差异,东西部扶贫资金的配置也存在着巨大的差距,随着中央对西部地区扶贫投入的倾斜,理论上会提高西部地区扶贫资金的供给,但是从实际情况上看,中西部地区的扶贫资金配置仍然和东部地区存在着较大的差距。

三、中央与地方关系视角下我国精准扶贫的对策建议

1.中央层面要放弃单一的收入贫困标准,重视非收入因素对贫困的影响

长期以来,我国坚持以收入为标准的贫困区分原则,而忽略了非收入因素对贫困的影响。我国现阶段对于贫困人口的识别是通过家计调查的方式进行的,通过家计调查对家庭的收入和经济情况进行核算,在此基础上确定贫困人口,家计调查的主要目标是家庭收入,而对于收入的测量是影响家计调查的一个最主要的环节。在城市当中,由于被帮扶者的工作和收入都极不稳定,且存在着隐性就业的情况,所以对于被帮扶者的收入情况就变得难以衡量,再加之部分被帮扶者对于自身收入的隐瞒,更增加了家计调查的难度。此外,我国贫困人口虽多但占总人口的比例却很小,如果由中央政府统一组织普查,将耗费大量的人力物力。但如果由地方政府各自统计,受限于技术原因(农村地区在进行贫困调查时,也存在故意隐瞒收入的现象),基层政府也很难通过家计调查的方式获得贫困户真实可靠的收入数据。那么如果以收入作为贫困户的唯一识别标准显然是脱离实际的,也是不可行的。建议放弃单一的收入标准,采用教育、消费、损耗、闲暇、健康和决策权六维度衡量贫困[4]。传统的以收入作为衡量贫困的标准实质上是一种绝对贫困的理论,绝对贫困的理论从维持人生存的基本需要出发,将维持人的基本需要作为衡量贫困的标准。经济合作与发展组织(OECD)关于绝对贫困的定义,即一种最低需要的水平,生活水平低于这一标准的民众就被认为是穷人[5]。以收入作为衡量贫困的唯一度量标准,往往会忽视贫困边缘群体的利益。处于贫困边缘的群体往往享受不到相应的帮扶,当遭遇意外的风险时(如疾病、自然灾害),往往就掉入贫困线之下,其实际情况会比享受贫困政策的家庭更加艰难。

1995年在哥本哈根召开的联合国社会发展问题世界首脑会议上发表行动宣言提出“总体贫困”的概念。“总体贫困”呈现多种形式,包括缺乏持续的生计收入和生产资源,饥饿与营养不良,健康不良,教育和其他基本服务的可获得性有限甚至匮乏,由于疾病而导致的病态和死亡的增加,无家可归或者缺乏合适的住所,环境的不安全,社会歧视和社会排斥[6]。由此可见,将贫困的衡量标准进行转变不仅符合我国贫困人口的实际状况,也符合国际上倡导多维贫困的趋势。同时,在多维度贫困的理念下进行有针对性地帮扶,更有利于提高贫困家庭的脱贫能力,能够更好地促进贫困家庭的发展。此外,为保证识别与考核环节的一致性,中央政府对精准扶贫效果考核时也要从收入、消费、资产、教育和健康等多个维度考察贫困户的实际脱贫状况。

2.地方要建立有效的扶贫绩效评估机构

建立专业的评估机构是实现扶贫工作绩效有效评估的重要前提。因此由政府引导,逐步发展并建立起扶贫绩效评估的专业化机构,负责扶贫绩效监测评估任务,并发挥监督作用具有重要的战略意义。①评估机构要负责制定绩效评估管理办法草案并监督管理办法的执行。 研究并制定科学合理的扶贫绩效评估方法标准,做到监督管理的精准性和有效性。②要制定与扶贫项目绩效评估相匹配的机制;根据扶贫评估考核结果建立起相应的反馈机制和通报机制,并配合相关部门、地方政府监督执行;形成绩效评估报告,提出扶贫项目绩效改进的意见。③专业化的评估机构要对地方负责评估的参与人员进行培训,以增强扶贫绩效评估实践的准确性和科学性。

3.中央加强顶层设计,鼓励企业和社会组织参与到扶贫工作中来

在我国,扶贫工作都是由政府来主导的。企业、民间组织、公益组织参与扶贫工作的空间依然不是很大,存在诸多限制。实现精准扶贫光靠政府是不够的,应鼓励企业等社会组织参与到扶贫工作中来,充分利用民间资本来弥补部分地区扶贫资源配置不足。企业参与扶贫工作的最大问题是利润。企业的本质就是追求利润,而扶贫在我国是一项高投入、低回报的社会事业。要想调动企业参与到扶贫工作中来,就必须让企业有利可图。近年来,地方上开始尝试金融扶贫、光伏扶贫等新的扶贫方式。就以光伏扶贫来说,目前在我国八个省份都有试点。在光伏扶贫的模式下,政府和企业共同出资,利用贫困户的院落和屋顶,安装分布式发电设施,按照发电量和电价折算租金支付给贫困户。贫困户在不需要劳动的情况下,通过出让自己的部分产权就可以获得一部分固定收入。目前这种新的扶贫方式正在探索当中。它不同于以往任何政府主导的扶贫方式。在这种扶贫方式下政府变成了扶贫工作的组织者,而将扶贫工作的执行者的身份让渡给了企业,而企业在实现自身利润的同时也参与到了社会事业当中。

此外,社会组织参与到扶贫工作中有政府无法比拟的优势,就以扶贫绩效评估来说,由政府部门主导实施的扶贫绩效评估,常常会因为自身工作利益需求,特殊的上下级关系甚至是腐败等因素,造成评估结果的偏差和失准。在这种情况下,非直接利益相关的第三方评估机构更容易提出公正合理的意见。同时,第三方评估机构的进入,将大大节省政府在项目管理等方面投入的精力,对扶贫绩效提升也将产生积极的影响。

4.改革扶贫资金管理体制,实现中央与地方之间权责的合理划分

随着精准扶贫理念的提出,我国扶贫工作也进入了扶贫到户的阶段。我国地域之广,贫困人口之多造成各地区情况千差万别。鉴于地方政府相对于中央政府更了解本地区贫困户的实际情况,必须给地方政府资金使用上的自主权。通过进一步将扶贫资金的管理权、扶贫项目的审批权下放到地方政府,充分发挥地方的积极性和创造性,实现权、责、钱在地方的统一。而中央和省级政府在扶贫资金的管理中主要负责监督、检查、考核和评估,重点评估扶贫工作的实际效果,监督是否存在资金滥用、挪用的现象。此外,在政策落实的过程中各级政府都要按照自身权责推进工作,杜绝越级指挥行为。各部门也应以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台,加大资金整合力度,确保精准扶贫,集中解决突出问题[7]。

四、 结 语

本文从中央与地方关系的视角分析了我国在推进精准扶贫过程中存在的央地之间职责划分不清、扶贫资源分配不合理,扶贫工作难以满足精准识别、精准帮扶、精准管理的要求,并提出了相应的对策建议。扶贫是一项长期且艰巨的工作,实现精准扶贫既离不开中央政府的统筹规划,也离不开地方政府的协调执行。扶贫工作中暴露的一些问题实际上是我国行政管理体制的一些弊端在扶贫领域的显现。精准扶贫不同于以往“粗放式”扶贫的重要因素在于制定扶贫规划的具体措施要针对不同地区的自然地理环境、贫困群体生活状况、家庭情况、致贫原因等因素确定不同的扶贫方式。中央政府作为最高的国家行政机关,应该统一规划精准扶贫的实施阶段、具体目标、工作重点,地方政府则应该在中央的统一领导下,发挥其贴近基层、了解现实情况的优势,针对不同地区的共性和个性将扶贫开发工作内容层层细化,将具体项目落实到位。因此,推进精准扶贫工作的过程也是我国行政管理体制变革的过程。只有理顺中央与地方的关系,清晰划分中央与地方在扶贫工作中的权责,同时调动中央与地方两个方面的积极性,才能真正实现精准扶贫的战略,实现到2020年消除贫困的宏伟目标。

[1] 郑世艳,吴国清. 消除能力贫困:农村反贫困的新思路[J]. 农村经济与科技, 2008(6):24-26.

[2] 王科. 中国贫困地区自我发展能力研究[D]. 兰州:兰州大学, 2008.

[3] 汪三贵,郭子豪. 论中国的精准扶贫[J]. 贵州社会科学, 2015(5):147-150.

[4] 吴海涛,侯宇,曾燕芳. 多维贫困视角下农村家庭性别贫困的测量:基于湖北省孝昌县的调查分析[J]. 商情, 2012:27-29.

[5] ECONOMIC C. Public expenditure on income maintenance program[M]. Pairs: Organization for Economic Co-Operation and Development, 1976:69.

[6] United Nation. The Copenhagen declaration and program for action world summit for social development[M]. New York: United Nations Department of Publication, 1995:57.

[7] 李慧. 找准“穷根”精准扶贫[N]. 光明日报, 2015-01-30(1).

【责任编辑张跃双】

TargetedAnti-PovertyProblemandCountermeasureResearchbasedonCentralAndLocalGovernmentPerspective

ZhangPeiyuan,GuoJingtao

(SchoolofPublicAdministration,InnerMongolUniversity,Huhehaote010021,China)

The relationship between central and local governments has been one of the key issues in the field of public administration and administration. Since the reform and opening up, the power of local governments has been expanded through the decentralization of power. This trend of local government autonomy is also inevitable in the field of poverty alleviation. However, at the present stage, there are still many places where the central authorities and local governments do not adapt to the precise poverty alleviation. Therefore, through the perspective of the relationship between central and local governments to analyze the problems of China’s poverty alleviation work, and put forward the corresponding countermeasures and suggestions to help improve the accuracy of poverty alleviation work.

Central and local government perspective; Targeted Anti-Poverty; Precise identification

D 669

: A

2017-03-22

国家级本科生创新训练计划项目(201610126022)。

张培源(1995-),男,山东潍坊人,内蒙古大学学生。

2095-5464(2017)04-0435-04