电子支付：扩大覆盖面和待遇发放的“利器”

■编译／秦靖沂

通常情况下，现有社会保障机构的待遇发放和费用征缴模式适用于体现雇佣关系的集体性安排。然而，要扩大社会保障覆盖面，惠及难以覆盖的群体和个人，如灵活就业人员、农村居民、外来务工人员等，机构间的批量数据传输模式已不能满足，需要新的、能应对大量独立和安全交易的服务模式。在许多国家，社会保障计划不断增加，覆盖范围不断扩大，也为有效的缴费和支付带来了挑战。

电子支付技术的不断发展，表明其适用于传输大量个人数据的场景。全球范围的手机高普及率预示着可利用电子支付机制征缴社保费用、发放社保待遇及提供相关服务。采用电子化手段完成这些资金收支具有明显的优势，包括为参保人提供方便省时的服务、简化程序、降低交易成本、防止和处理错误、安全交易（尤其在处理现金时减少人身风险）等。

过去10多年，在社会保障缴费和待遇支付方面，电子支付技术已开展多项试点和应用，尤其在非洲、亚洲和南美洲。本文使用一个通用模型描述社会保障计划中实施电子支付的必备要素，并根据当前世界各地社会保障实践经验，介绍5种方案，描述从最简单到最复杂的电子支付机制的可能配置。

相关因素

选择适用方案的关键因素。确定适用于本国的电子支付系统形式，应考虑两个关键因素。一是功能需求，如要实现缴费还是待遇支付，是否需对在国外居住的参保人提供服务等。二是基础条件，包括基础设施的性质、范围和可用性；是否存在提供电子账户和支付服务的组织；是否存在领取待遇的便利手段等。这些因素相互影响，一个因素的选择可能会限制后续因素选择的范围。

基础设施是最基本的考虑。基础设施包括国家电信网络、银行系统或其他金融服务（如银行卡支付系统或移动钱包）的性质和范围，以及难以覆盖群体的接受度等。某些情况下还涉及现金分配设施。其次是确定电子支付服务提供商。社会保障待遇支付主要有三种途径：现金、有限制性的工具（如限制功能的卡），以及主流金融账户（如移动钱包、银行卡或银行账户）。一旦确定选项，如通过移动电话或授权的现金分配代理渠道，电子支付手段的选择范围就会大大缩小。考虑电子支付手段后，下一个关键点是身份认证手段。本文假设用户已在社会保障体系中完成登记，并满足身份认证要求。

风险。所有支付系统都面临欺诈、丢失和错误的风险。电子支付系统还存在宕机、错误、意外、电力或设备故障、信息化管理漏洞和恶意攻击等风险，需要及时升级和更新。因此，电子支付系统必须将风险管理置于规划和管理之前。对于不同方案，风险的类型和级别也各不相同，但总体来说，所有系统都必须考虑以下风险管理内容：

非技术风险包括：⑴最大限度减少欺诈和错误。系统涉及当事方越多越难控制，可以考虑全面记录、支付要求二次签名、将职责委托给地方等手段。⑵以有效的手段检测、补救欺诈和错误，如采用对账机制、提供官方的或独立的审计功能。⑶建立健全立法和执法意识，包括有效的刑事司法制度。

技术风险包括：⑴保证系统可靠性和弹性，及时恢复和备份。⑵确保网络安全，明确网络攻击防御的要求和能力，具有持续完善计划，满足人员技能需求，预留必要的预算。⑶考虑设备老化，将“技术更新周期”纳入规划和预算。

通用模型

本文列出的电子支付系统通用模型，可用于描述和设计任何采用电子手段支付社保待遇或缴纳社保费用的系统，尤其为难以覆盖群体解决社会保障资金收支需求。

电子支付机制：简化的通用模型

模型的核心是5个方面15个元素，一是人员（支付过程中的参与者），包括待遇领取人、接收者、缴费者。二是组织，包括社会保障机构、支付服务提供商、支付合作伙伴。三是对象（卡，计算机等），包括支付设备、支付工具、支付授权。四是通信（消息，信号），包括交易信息、信息内容、系统信息。五是基础设施，包括信息系统、国家级支付系统、国家通信基础设施。这些元素可以采用多种形式（“值”），并连接到其他元素（通过“关系”）。特定支付系统中可选择必要的元素和形式来描述该系统，并确定它们之间的关系。

支付过程包括元素通过的路径及元素间关系。例如，社会保障机构向移动通信运营商发出支付指令，移动通信运营商将金额计入待遇领取人的电子账户，待遇领取人使用SIM卡插入与移动网络连接的移动电话，通过移动支付功能在本地电话商店提取现金。

尽管元素、值和关系之间可能的组合数量巨大，但5种基本模式已足以描述各国大多数的社会保障电子支付系统。上图显示了模型中元素组间简化的一般关系，从中可导出特定支付系统的结构。

基本方案

基于世界各地多个案例，本文提炼出5种基本方案，代表大部分用于社会保障项目的电子支付系统（各地略有差异）。这些方案仍然是抽象的模型，实践中每个实际应用的系统都是特定过程、角色、活动、技术、信息系统和所在国家管理规定的独特组合。这5种方案（见表1）旨在提供一个框架，用以选择特定环境中最适用的方案。

一是授权码方案。一种由银行或邮局提供的支付系统，在提供的授权码经银行或邮局核实的情况下，可从当地分行提取现金。不支持缴费功能。

支付流程如下：社会保障机构向邮局或银行提供资金；社会保障机构向邮局（银行）发出支付指令（待遇领取人、金额）；邮局 （银行）生成唯一代码，通过短信发送到待遇领取人注册手机；待遇领取人（或代理）携带代码和授权标识或证书等到邮局（银行）的当地分支机构；分支机构验证代码和授权标识，确定对应金额，向待遇领取人提供相应现金；邮局（银行）记录该交易，将代码置为无效，更新本地和社会保障机构的财务记录。

该方案在中国、肯尼亚、毛里塔尼亚、菲律宾、赞比亚、津巴布韦等国应用。最简单的情况下，用户只需要一个具有短信功能的手机，能够访问移动电话网络，不需要接入互联网。中国还应用了该方案的一种升级模式：向智能手机APP或使用芯片卡访问的社会保障信息系统发送授权码。

二是移动钱包预付卡账户方案。移动通信运营商通过移动钱包，提供储值账户和现金提取服务。与现金等值的金额存储在移动钱包账户中，待遇领取人使用个人SIM卡作为令牌，插入便携式公用移动付费电话中访问账户。在不扩展为完整移动钱包的情况下，该方案不支持缴费功能。

该方案要求有覆盖相关区域的移动电话网络、有移动付费电话和移动钱包系统的本地代理商（需要相应的金融服务政策）、有可安全地向相关区域代理商分配现金的后勤网络。移动运营商需实现移动钱包系统与社会保障机构间的交互，接收支付指令，记账并返回支付记录。最后还要求有将待遇领取人、移动钱包账户、移动电话SIM卡和PIN码，以及一系列授权标识或证书关联起来的注册过程。用户不需要直接访问互联网和银行系统，只需使用移动付费电话访问运营商的授权代理。

表1 方案概述

三是移动钱包方案。移动通信运营商提供的电子支付和储值账户系统。与现金等值的金额存储在移动钱包账户中，可用于付款，通过现金或转账方式增加金额，或提取现金。该系统不仅可用于社会保障缴费，还可用于储蓄，以及注册用户间的任何交易。只要能够使用移动支付服务，或手机能访问网络，该方案也支持不在国内居住的用户使用。

支付流程如下：社会保障机构将资金存入待遇领取人登记的移动钱包账户，通过短信向接收者发送通知；待遇领取人可通过移动钱包系统进行支付（通过创建和发送短信），或在支付合作伙伴处提取现金。

缴费流程如下：只要账户中有足够余额，即可通过手机支付功能，使用移动钱包账户向社会保障机构缴费；也可以使用手机账户向社会保障机构缴费。

四是借记卡或预付卡账户方案。系统基于待遇领取人的银行卡账户，通过磁条卡或芯片卡访问该账户。巴西、智利、哥伦比亚、墨西哥、巴基斯坦、菲律宾等国使用了磁条卡，中国、刚果、肯尼亚、南非等国使用了芯片卡。

该方案要求有银行和电子支付系统、广泛覆盖的ATM机或POS终端、支持支付系统的电信网络、支持社会保障机构和卡供应商的银行和财务系统。金融服务提供商（银行或信用卡公司）需为用户设立和管理账户，发放和更换账户附带的卡和身份认证令牌，完成付款。社会保障机构、个人和卡服务提供商发起账户设立过程，发放卡、PIN码或生物识别ID。

支付流程如下：社会保障机构指示支付服务提供商将待遇存入待遇领取人账户；待遇领取人使用卡、PIN码或生物识别ID，从ATM机或POS终端提取现金，或使用账户支付；所有交易均通过国家银行系统中的电子支付系统对账。

缴费流程如下：只要有足够的余额，社会保障机构可从卡账户直接扣款；缴费人员也可在零售POS或ATM机上通过购买的方式缴费，再由零售商或银行转账给社会保障机构。

五是电子银行和身份认证方案。通过银行系统运行，具有完全电子支付和缴费功能的系统。该方案要求有完整的银行体系、有支持支付系统的电信网络、有全国范围的分支机构网络或至少每个地区都有ATM机、有综合的安全维护和网络防范措施，可能还需要网上银行服务。待遇领取人需拥有和使用银行账户。对于无银行账户的人员，需要额外提供现金方式。社会保障机构、个人和银行服务提供商发起账户设立过程，发放ATM卡和PIN码（或生物识别ID、电子ID）。在大多数发达国家，这一方案是社会保障支付的默认手段（但不一定是排他性的），多数参保人拥有银行账户。

支付流程如下：社会保障机构通过自己的银行账户向待遇领取人的银行账户发放待遇；当资金到达待遇领取人账户时，他们可以银行提供的任何方式取得和使用这些款项，如从ATM机提取现金，用POS终端消费，网上购物，电子支付等。

缴费流程如下：社会保障机构自动从参保人账户扣款，或由参保人账户定期支付、通过工资系统的电子转账支付，参保人或授权代表也可以电子支付单笔款项。不管采用何种方式，付款将携带一个识别社会保障待遇领取人的参考号码。

表2 五种方案比较

综上，5种方案各有优势和局限（见表 2）。

本文确定了支持待遇发放和费用征缴的电子支付系统实施中的一些关键点，文中讨论的技术、管理和基础设施等各方面考虑也都很重要。正如《2030年可持续发展目标》所提出的，各国考虑这些要点的重要意义，在于以实际行动为社会保障惠及全民的国际承诺作出贡献。（文献来自《国际社会保障评论》Paul Waller，“Electronic payment mechanisms in social security:Extending the reach of benefit and contribution transactions”）■