社会保障步入城乡一体化发展轨道研究

魏渤航

【摘要】城乡二元化是我国社会发展中的重要现象与社会治理结构，在一定时期发挥了重要作用，但随着社会的发展负面影响逐渐涌现。本文首先分析了我国城乡二元化出现的原因与负面印象，进而从制度建设与顶层设计等方面提出了相应的改进建议，以为全国城乡社会保障事业的发展做出贡献。

【关键词】社会保障；城乡一体化；制度建设

社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。

当前，城乡二元结构体制是我国经济和社会发展中存在的一个严重障碍，主要表现为城乡之间的户籍壁垒，两种不同资源配置制度，以及在城乡户籍壁垒基础上的其他问题。

一、城乡分割的原因与负面影响

1、原因分析

我国改革开放己历30余年，国家己步入工业化时代，而社会保障体系在经历全而而深刻的制度变革后，依然未能超越城乡分割的历史局限，隐藏在背后的原因是多方面的，既有传统的观念与路径依赖，亦有重城镇轻乡村的发展取向和城乡利益冲突的影响。

（1）传统户籍制度的樊篱不易突破

当前，我国实行的户籍管理制度直接将不同地域的人群人为的贴上了城市与乡村的标签而且彼此之间界限分明，同时国家赋予了不同的社会保障制度，分配额度同样存在差异。由于长期存在的社会保障制度与户籍相挂钩，虽是与我国社会体制之间息息相关，但背后却隐藏着城乡利益冲突，是不同阶层群体之间的“战争”。牢牢捆绑在户籍管理上的社会保障制度，进一步固化了城乡分割以及两类群体的思想，是城市二元化的根源所在。

（2）体制性障碍影响巨大

在这方面，主要表现如下：其一是职能部门的相互分割，直接导致了社会保障制度安排与相关政策的不协调，即使同一项制度亦存在着被多个部门分割管理的体制缺陷；其二，职能部门职责紊乱、责任不清的局而井未完全得到扭转。

（3）传统观念障碍依然深厚

城乡二元结构由来已久，是我国历史长期发展的结果，致使部分人员潜意识就认为城乡二元结构是社会发展的固定结构，不可改变。在政策的制定上、制度的设计层面、福利待遇的分配过程中“恪守”城乡分割理念，将农村群体长期排斥在社会保障制度之外，与生俱来就将不公平与不公正的待遇安排给了农村群体。即使有部分人员提出了公平对待农村群体，提升农村群体福利待遇，但是依然是建立在城乡二元化的基础之上，稍加提升了农村群体的待遇而已，本质并未改变。

（4）缺乏统筹规划与顶层设计

由于我国国情的影响，涉及大众的相关制度与政策的制定均是采用先试点再根据试点效果决定是否是区域性推广还是全国范围内推广。虽然该设置措施带有试验性，推广过程具有一定的合理性，但从另一层面而言就缺乏整体的设计，尚未从顶层考虑整个项目是否全国推广与实施。由此导致，各个部门仅履行职责范围内的事宜而不敢或无意识去全面考虑整个执行环节，致使城乡一体化发展只能停留在文件上与口头上。即使某一机构在制度的制定上遵循了城乡一体化发展的原则，但在具体执行上却必须要依靠于地方各个机构的“一把手”能否自觉履行，但这种自觉能够发挥效果尚受到上级部门或领导的干扰。

2、负面影响

（1）制度缺乏统一性与公平性

现代社会保障的一个重要功能是增进全体国民对国家的认同和促进整个社会的公平、正义与共享，但这两点均以维护这一制度体系的统一性为前提条件。统一性与公平性是密切相关的，没有社会保障制度安排的统一性不可能实现这一制度的公平性，因为多元化的制度安排实质上是参与者权益的不平等。就各类保险中分配中可以发现，城乡社会保障存在较大差异而且以农村人口所得额度偏低为结局，同时随着经济的发展两者的差距势有扩大的趋势。就此而言，当今的社会保障制度因为城乡分割的客观因素的存在导致社会保障分配上以损害农民利益为前提，这种制度的上不公平性是我国户口体制的缺陷所致。

（2）影响管理效率与无法精细管理

城乡社会保障制度分割与管理、经办的分割，必然带来资源配置的城乡分割。如果这种分割在改革开放前或改革开放初期还因人员流动率低而有其合理性，那么，在工业化、城镇化加速进行和乡村人口大规模流动的背景下，传统的城乡分割式社会保障资源分割配置便遭遇了越来越大的挑战。例如，就医疗保险制度而言，随着我国城镇化进程的不断加快，城乡差异日益扩大而且与我国工业发发展进程之前出现脱节现象，农民作为我国人口的组要组成部分却沦落为社会保障的“边缘人”，享受不到社会经济发展的红利。在该现实因素的影响下，农村人口进入城市动机强烈但后续稳固性较差，反而延缓了城市进程的发展，不利已我国工业化进程的发展。导致该现象的根本原因在于农村人口无法解决户籍问题，由此无法享受到同等权益，对于政府而言不得不实行两套管理方案，不仅增加了管理成本而且难以实现精细化的管理。

（3）阻碍了城乡一体化发展进程

实现城乡一体化发展是我國经济转型与可持续发展的必要前提与正确方向，其要求的就是劳动力、资本、土地和技术等要素在城乡之间能够合理流动，通过城乡之间的良性互动来达到国家经济社会持续发展的目标。社会保障是社会发展中的基础性管理制度，应当是面向于全国人民的福利制度。如果受制于城乡分割的影响，必然是导致流动人口无法享受到此福利，致使劳动力流动受阻，劳动力市场无法自由流通。

（4）导致政府重复补贴与资金浪费

由于城乡分割的影响，导致城乡人口社会保障制度采用了两套不同的管理制度，无形中增加了社会管理成本，精细化管理亦无从谈起，重复发放补贴资金的现象较为严重，是国家资源的浪费，更导致其他人员的合理权益受到损害。例如，当前诸部分地区实行了两套医疗经办机构与两套信息管理系统，由此导致运营成本直线增加而且将导致同一人重复参保与享受双重补贴的现象，导致国家资源大量浪费以及应当享受社会保障服务的人员的利益被占用。

（5）衍生出新的社会问题或矛盾

实行社会保障制度的初衷在于服务全社会，缩小不同阶层人群的收入差距，促进社会各个阶层的和谐发展，但是因为城乡的人为因素的分割导致城乡收入差异日益扩大，部分项目不仅未起到调节作用反而起到了逆向调节作用。此外，实行社会保障制度的目的在于为社会大众提供安全预期，但却因为体制因素的影响导致城乡群众福利待遇有别，直接影响到了社会的公正性与公平性，长此以往势必会引起不同阶层群体之间的隔阂，影响到社会的信任度，尤其是农民工接触长期排斥在外。例如，参加农村合作医疗却又工作、生活在城镇，既被要求参加新型农村养老保险又须按照《劳动合同法》、《社会保险法》参加职工基本养老保险等，这一群体的社会保障权益事实上受到了直接损害，不满感同样在上升。由此而言，社会保证体系因人为的城乡分割导致社会关系之间出现恶化现象，城乡群体之间的必然会出现隔阂与矛盾，短时年内难以调节。

二、加快推进城乡一体化进程的措施

1、牢固确立城乡统筹发展的理念

摒弃城乡分割分治的传统观念与思维定势，代之以统筹城乡发展、统筹考虑城乡社会保障一体化的新理念。任何一项 新的社会保障制度建立，均须同时考虑到覆盖城乡居民，已经建立的面向城镇居民的社会保障项目应当有計划、有步骤地向农村居民延伸，对于当前针对农村现象独立设计的社会保障项目应在第一时间内以城市社会保障项目标准进行改进与完善，推动两者之间的有序衔接。整体而言，通过各类措施在最短时间内从思想观念上矫正社会保障制度城乡分割管理的意识，则为社会保障制度一体化进程的发展打下了基础。

2、做好统筹规划与顶层设计

当前，已有部分地方机构在促进社会保障制度一体化发展过程中提出了相关建议，但是并未受到上级单位或领导的支持，反而受到上级单位不同程度上的制约，致使制定的计划“流产”，所有努力付之东流。由此可知，城乡一体化社会保障制度的执行，应当从顶层开始设计，经过顶层的同意之后由上而下开始执行，进而确保社会保障制度一体化的进程从上到下落实到实处。首先，中央机构应当收集各方意见，结合当前城乡二元化的现状以及大众的诉求，确定城乡一体化进程的意见并进一步制定成政策以及落实步骤。各个基层机构严格按照中央文件精神履行各自职责，将城乡一体化进程落实到实处。当然，这种顶层设计可以且应当借鉴一些先行先试的地方的经验，但又须超越局部地区的局限性，并采取同步推进的策略。只有强化中央的权威，做好科学的顶层设计，才能达到预期目标。

3、进一步理顺社会保障行政管理体制

在一定程度上而言，我国社会保障体系二元化的分割状态是我国政治经济管理体制二元化分割管理的必然，为此理顺行政管理体制是推进城乡社会保障制度一体化发展的基础。首先，在现有行政管理体制的基础之上实行集中管理制度并辅助于行政问责管理制度，推动行政管理制度上的统一化；其次，对当前各个部门分而治之权力重叠的现象进行治理，实现统一化管理制度，为社会保障制度城乡一体化发展提供组织管理保障；再次，同步推进相关配套改革。例如，我国的养老保险制度实行基础养老金与个人账户养老金组合，基础养老金是现收现付，而个人账户基金是完全积累，它不仅需要有专业的基金管理机制，更需要通过资本市场开展有偿运营来实现保值增值。此外，医疗保险制度实现诚信一体化发展的基础是公共卫生事业的一体化发展，有限抛弃城乡二元化管理的现状，推动医疗服务的改革，朝着一体化方向发展。同时，社会保障制度一体化发展，尚需要户籍制度的支持，推动户籍制度改革，取消城乡户口是推动城乡一体化发展的前提。

4、优先推进基本保障制度的城乡一体化

我国社会保障制度是一个由多个项目组成的庞大体系，要全面实现这一制度体系的城乡一体化，还需要一个过程。因此，在确立城乡一体化的发展取向的条件下，应当优先推进基本保障制度的城乡一体化，主要包括社会救助、医疗保险、基本养老保险与老年服务等。在优先推进上述基本保障制度城乡一体化的基础上，再循序渐进地完善其他社会保障制度安排，适时促进各项补充保障机制的建设与发展，则我国社会保障体系城乡一体化目标便会实现，这将意味着这一制度在真正走向成熟。

5、调整财政资源配置方式

其一，在城乡之间均衡配置社会保障财政资源，确保农村居民能够平等地分享到国家财政补贴，包括养老、医疗、救助、福利、教育补贴等；其二，是同一保障项目的财政资金只由一部门负责分配，以此避免多部门分散使用造成的城乡分割、群体分割及可能出现的重复支付或者遗漏支付现象；其三，任何一个社会保障制度的财政资金应制定唯一的预算科目，同时要进一步取消城乡分割化的预算科目管理模式，以确保各级部门能够严格按照城乡一体化发展的思路统筹财政资源的运用，确保资金的科学合理运用。

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