浅析确权背景下左权县芹泉镇农村土地流转

杨世林+张凯媛+王广斌

摘 要：伴随着我国农业现代化的进程，依靠土地流转发展适度规模经营已经成为农村社会经济发展的必然趋势。而当前正在进行的土地确权工作能够使农民与土地建立更密切的长期稳定的关系，实现农业产业调整及农村土地资源合理配置。同时，土地确权工作也是实现土地流转合法有序进行的必要步骤。文章从左权县芹泉镇确权背景下，从村镇层面了解农村土地流转现状，剖析了制约其发展的因素，对今后的农村土地工作提出了一些合理化的建议。

关键词：农村土地流转 资金 规模化

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）09-220-03

国外关于农村土地流转的研究很多，美国是家庭农场制度，土地私有制是基础，土地市场十分自由，为了调节市场配置资源的盲目性美国政府推出了农业信贷体系，美国的土地制度对于农民权益十分维护，具有权责明确的交易秩序。日本政府扶持中介机构进行土地的租借与转让，同时逐步出台土地流转的法律法规，鼓励规模经营，并成立土地管理公司保障农户利益。国内学者王水英认为要建立健全土地承包经营权流转市场，加快培育市场化流转机制；刘玥汐、许恒周基于农民分化的视角表明土地确权对土地流转有正向的显著影响，主要表现在土地承包权与经营权的明晰，强调土地产权。本研究分析土地确权背景下土地流转的现状与现存问题，并提出相应的解决措施建议，这对今后山西省土地工作的开展有着重要的参考价值。

一、芹泉镇土地流转发展现状

芹泉镇位于左权县城东35公里处，辖15个行政村，人口16437口人，农业户4255户，农业人口15347人，总面积179.85平方公里，家庭承包经营的耕地总面积1398.6公顷，是全县的一个农业大镇。

芹泉是传统农业乡镇，土地分散，农户以种植传统种植物的小户经营为主。芹泉镇截至2016年合理流转土地412.92公顷，占全镇耕地面积的30%，吸纳社会资本等生产要素进入农村，推进农业适度规模经营，实现了农业增产与农民增收的“双赢”，为镇域经济的转型发展奠定了基础。目前，全镇拥有生态庄园21家，经营土地、荒山荒坡面积达到1332公顷；有农民专业合作社56家，入社社员1180户，各类农业专业大户30多户。生态庄园、农民专业合作社以及专业大户已成为推进全镇土地流转、发展规模效益农业的一支重要力量。

（一）土地二轮延包完善情况

芹泉镇五里铺、东水（水泉）、王家庄、大南庄（横岭）、小南庄（土棚）、关滩、漳漕、下庄（北峧、营圪道、原山、赵家沟）、上庄、东山，上店街、高峪、杨家庄、上水磨、西山、水坡，以上10个行政村、6个自然村于1995年基本完善了土地二轮延包，年限为50年，下店街自然村于1996年完善了土地二轮延包，年限50年，箕山、中寨、芹泉、西黄漳、禅房村在1999年完善了土地二轮延包，年限为30年。中店村下辖的三个自然村（中寨、上店街、下店街）经村民代表大会研究讨论决定，在土地二轮延包30年或50年不变的政策的基础上进行5年一小调整承包的规定。其余各村按政策规定确定了农村土地承包经营30年或50年不变的方针，同时完善了15个行政村、14个自然村的承包合同。2006年对王家庄、禅房、关滩、上庄、北峧等4个行政村1个自然村进行了经营权发证工作。全镇土地二轮延包后，签订家庭承包合同书4255份，占应签订合同的100%，颁发土地经营权证928份，占应颁发证的22%。

（二）土地整理和新垫地情况

全镇各村共留有机动地59.6公顷，土地二轮延包后各村将集体的机动地按承包方的种植情况和投资情况短期承包给农户或合作社经营。目前芹泉村机动地到期后，40余农户不交、拖占、抢占机动地至今，上庄村由于历届村干部的送人情地，致使集體的近5.32公顷机动地全部散落在农户手中。自留地、菜地全镇只有上庄和东山2个村留有，其他各村未发现留有自留地和菜地。

（三）土地整理和新垫地情况

土地二轮延包后，2008年西黄漳、五里铺两个村进行小块变大块土地整理，整理后进行了调整。漳漕、关滩和土棚自然村分别新垫地4.3公顷、4.5公顷、5.3，共计14.1公顷。除漳漕将新垫的4.32公顷土地按规定承包外，其它两个村的新垫地由于没有找到合适的开发商承包，仍挂留在集体名下。土地二轮延包后，全镇共整理土地143公顷，其中退耕还林136.9公顷，涉及16个村组，整理后的土地各村分别按原属分别归还农户承包到土地二轮延包期限。全镇因修建、改造公路等原因征占农户土地共9.7公顷，征占土地后，分别按国家相关规定给予农户征占补偿费用。表1列出了芹泉镇土地规模经营土地流转情况。表2列出了芹泉镇东黄漳、下庄与中店三个村的土地流转情况。表3列出了芹泉镇2014与2015年土地流转合同花名册。

二、芹泉镇土地流转存在的问题

通过对上面图表分析，可以得出土地的承包与流转一定程度上对农业经济起到了促进作用，农民进行土地流转后的人均收入提高了99.8%，几乎实现了翻倍增长。土地流转前主要是玉米种植，流转后进行干鲜果种植，亩产值提高了1倍，实现了土地资源的优化合理利用。但是在其发展的过程中也存在着一些问题。

（一）政策机制不到位，流转形式单一

从表1可以得出土地流转面积较小且涉及农户户数较少，流转方式为租赁，流转形式单一。从表2得出了芹泉镇东黄漳、下庄与中店三个村流转面积小，流转方式单一且都为转包，涉及农户平均转出的土地面积都比较低。受传统农业思想观念束缚，有的农民恋土情结较重，加之农业税全面取消，各项惠农政策的出台，增大了农民增收的空间，而不愿将土地流转出去。有的农民担心通过村集体长期流转土地会丧失土地承包权，对土地流转持谨慎观望态度。政府对土地流转所带来的收益宣传不到位，农户未能充分地了解，同时激励机制不活也是制约农村土地流转集中的重要原因。从调查情况看，县、镇（区）两级政府至今还没有形成一套完整的农村土地流转激励扶持政策，对积极流转的农户没有予以一定的补偿措施，保障机制不到位，抑制了农民的积极性。完善农村土地产权交易市场，建立权属清晰的农村土地产权制度，进一步促进农村生产要素和资源的合理流动，规范农村土地流转。

（二）土地承包管理混乱，流转不规范

二轮延包后村干部更换及洪灾滑坡等自然灾害和修建铁路公路征占土地情况使得土地承包混乱，致使好多村集体私自调整土地承包，没有任何调整依据，加之村会计业务素质低造成土地二轮延后许多地证丢失，使现任村干部也不清楚集体到底有多少土地。由于少数基层干部、农民群众法律意识比较淡薄，对法律法规及相关政策理解不透，依然存在违规调整土地现象；土地承包合同管理不够规范；换发补发土地承包经营权证书工作总体进展比较缓慢，原因包括地证不符、未确权到户、送人情地、承包到期后拒不交还承包地以及土地纠纷日趋严重等。人口递增造成土地管理混乱。同时许多普通农户之间的流转依靠口头协议和君子协定，没有签订书面合同，或合同不够规范，存在土地纠纷隐患，，近年来，随着国家扶持粮食生产、减免农业税等促进农民增收政策的出台，农民群众承包土地的积极性空前高涨。由于二轮延包后人口增减变动较大，好多村组有人无地，有地无人现象日趋凸现，也成为制约当前农村经济发展的一个重大因素。

（三）流转价格的制定缺乏动态增长机制

主要是缺乏对社会经济增长因素和转出土地农民长远利益的考虑，将来可能影响到农民的合理收入。现在规模流转价格一般在每亩每年500-1000元，这个价格在当地当前看是比较合理的。但经营方已取得10年、15年、甚至更长的经营权，如果流转价格始终保持不变，就会影响到农民合理的长远利益。农户每年700元的所得是建立在30年的合同期限上的，农户对自己的利益是无法评估的，未能考虑到市场因素对价格所带来的波动变化，长期来看农户未能得到应有的赔偿。

三、关于促进芹泉镇土地流转发展的对策建议

（一）培育土地主体促流转

近年来，随着芹泉镇农业产业化水平的持续提升，农经站及时总结小南庄等村集中发展蔬菜大棚的实践经验，通过加强土地规模“小集中”等模式，积极培育生态庄园、农民专业合作社、专业大户等现代农业生产经营主体，以土地流转为手段，以利益连接为纽带，实现了土地适度规模经营、连续开发。加快改革创新、激活合作社发展动力，它是一种由农民互助合作性质的经济组织，通过联合生产，规模经营，可以有效地将分散的农村土地、资金、劳动力和市场组织起来，合作社紧紧抓住国家大力扶持发展专业、农村经济的大好机遇，充分利用优惠的发展致富，发展农户土地以入股形式流转入社，使土地资产转化为资本，扩大生产资源要素，同时将产品生产收购、农资供应，技术服务等项目以合同形式固定下来，使合作社与社员及农户的经济利益紧密挂钩，进一步解放和激活了生产力要素，为合作社实现产、供、销一条龙经营，进一步提升了合作社经济实力。

（二）政策引导促流转

培育新型规模化经营主体，带动流转，鼓励土地向家庭农场、专业大户、农民专业合作社集中，实行集约化经营与规模化生产。在尊重农民意愿的前提下，鼓励农户将土地委托给集体经济组织进行统一流转经营。为了引导农村土地规模经营，发展现代农业，农经站充分利用各种宣传机会、信息发布，大力宣传《农村土地承包法》《农村土地流转管理办法》等政策法规，使干部群众全面了解党中央关于土地流转的一系列政策精神，树立土地流转、资源盘活、收益提高的新理念。大力宣传通过流转土地增收致富的典型，让农民了解土地流转、愿意土地流转、主动土地流转、放心土地流转。通过宣传，提高了广大干部群众对土地承包经营权流转政策法规的认识，提高了农民参与土地流转的自觉性和主动性。

（三）搭建平台促流转

一是搭建政策平台。农经站积极探索土地流转长效机制，成立了芹泉镇土地承包流转中心，加强土地流转政策扶持和引导服务，在加大流转政策宣传的同时，加大扶持引导力度，做好规范服务工作，使土地流转走上自发——引导——有序——规范之路。当前是有重点地对种粮大户、种菜大户、规模经营户等进行引导、扶持、规范工作，为土地流转搭建了规范、便捷、方便的服务平台。同时，成立了芹泉镇土地承包经营纠纷调解庭，强化政府部门监管力度，统一土地流转合同文本，健全土地经营权流转纠纷仲裁和调解机制，妥善解决农村产权流转交易过程中出现的各类矛盾纠纷，及时查处各类违法违规土地交易行为。其次搭建资金平台。县农业、财政、金融等部门积极为土地流转经营户提供资金支持，加大“土地银行”对经营户的出资力度，同时重点在农村信用社上面加大其经濟扶持。再次搭建培训平台。着眼土地流转区域化布局，规模化生产，产业化经营的需要，结合本镇实际，联合举办了各种类型的农村种植、养殖业技术培训班，每年培训农民1000人次以上。

（四）构建合理的定价机制

一是规范土地流转价款，要在评估参考价的原则上，参考双方协商定价，在此基础上推行以实物产值计价为标准的定价机制，兼顾好流转双方的合法利益。在土地规模流转过程中，要考虑到双方的合法利益，既要维护好经营方的合法经营权益，又要尊重农民土地承包经营权流转的主体地位，不搞强迫流转，处理好转出土地农民的现有利益和长远利益。要完善合同签订，流转价格、增长机制、支付方式、流转期限等要合理合法。流转价格的制定，要能够让绝大多数农户接受，又要考虑到社会经济增长因素，以粮食亩产量的市场价值计价为宜，及时支付到户。流转合同期限不宜过长，非设施农业一般5-10年为宜，设施农业一般5-15年为宜。要做好合同在村镇两级的备案。二是成立政府风险基金及流入户风险保证金。政府风险基金一年应予以土地流转价款的20%出资；流入户风险保证金按照10%的土地流转价款纳入土地银行，适当降低农户土地流转风险性，提高农民土地流转的参与度。

（五）建立健全农村土地流转市场

一是建立农村土地使用权交易市场。充分发挥市场的作用，使土地的经营权或使用权能有效地进入市场，通过出租、转包、互换等形式流转给农业大户、互助经济组织和涉农企业，实现农村土地的规模化经营。二是搭建土地流转服务体系。左权土地交易流转中心平台的建设，推进了土地的有序流转，要进一步发挥其在土地流转中的作用。三是培育农村土地流转中介机构。“八山一水一分田”的环境条件制约着土地规模化的进程，土地银行的成立，在一定程度上使农民的土地资产与市场有效对接，同时土地信托、土地资产管理公司、土地投资经营公司等农村土地流转中介机构也要为土地流转过程中提供融资、投资、评估、担保等方面的服务。

[基金项目：新型城镇化与现代农业发展研究，项目编号：2013315。]

参考文献：

[1] 张伟丽，雇映，米红.中国农村土地流转：问题及影响因素.东岳论丛，2013（l）

[2] 李长健，张红展.社会管理创新与农村土地流转.华中农业大学学报（社会科学版），2013（5）

[3] 白经天.农村土地流转对粮食生产的影响.农业经济，2013（6）

（作者单位：山西农业大学经济管理学院 山西太谷 030801）

（作者简介：杨世林，在读研究生，主要研究方向：农村与区域发展；张凯媛，在读研究生，主要研究方向：土地资源管理；通讯作者：王广斌，教授，硕士生导师，主要从事农业经济管理、县域经济发展规划、市场建设等方面的研究）（责编：贾伟）