御史大夫：“中国人摆脱不了的样本”

陈光

2007年，王岐山卸任北京市长即将上调中央时，向老同事们推荐了一本名为《大清相国》的历史小说。小说主角是山西名臣陈廷敬，其中大篇幅讲述了陈廷敬巡查地方官场的故事。陈廷敬曾在督察院做过左都御史，其职权与现在的纪委书记有相似之处。

王岐山最早是学历史出身，毕业后先在陕西博物馆工作，又在中国社科院近代史研究所做了三年实习研究员。阅读历史作品，并从中汲取经验成为他从政之后的一个习惯。除了这本书，他还曾推荐过日本前首相吉田茂所著的《激荡的百年史》、法国历史学家托克维尔写的《旧制度与大革命》等。

在武汉大学法学院教授秦前红看来，现在中央之所以力推监察委，除了智囊的建议、领导人的“职业经历、阅历和思考”外，还有历史的借鉴。“人总是会求助于自己的历史记忆，一种经验主义，还有一些制度运行的样本，”秦前红说，“中国人摆脱不了的几个样本，比如古代御史制度，你看那些历史作品里都会讲御史制度是多么神奇，包括包拯，他实际上就是一个御史。”

弹劾西南大“老虎”

在《大清相国》里，作者王跃文形容陈廷敬“几近完人”。但这也是保守的说法，当时康熙皇帝对陈廷敬的评价是“极齐全的人”。

陈廷敬出生于一个富商家庭，20岁中进士踏入仕途。后来担任康熙帝经筵讲官，为其讲书，深受其赏识和信任，之后一路高升，最终官拜文渊阁大学士，相当于宰相，成为康熙决议群体中的重要成员。

陈廷敬曾两次在主管监察、弹劾及建议的都察院做过一把手左都御史。在他任上时，官场奢靡之风盛行，官员出行，倚仗颇盛，“或拥傔从数十百人，衣轻策肥，车马阗咽，震惊道路”。看到这种情况，陈廷敬上书康熙，希望通过朝廷立法，严格衣冠服饰出行等规格。康熙看了他的奏章，觉得很有道理，于是召集大员开会商量此事，结果遭到议政诸王及大臣的反对。他们觉得规矩早就有了，不用再改。但康熙并未就此罢休，而是下旨要求，官员的服饰仪轨等规定要严格执行，“近见习俗奢靡，服用僭滥者甚多”，可见这些规定已流于形式，以后要恪循法制、崇尚节俭。

除了“制度”建设，陈廷敬还行使监察职责，查办了多起大案要案。康熙任上，三藩叛乱，当时用兵西南，却遇到财政困难。政府于是大开“捐纳之门”。当时云南巡抚王继文积储了许多捐纳而来的粮草，却没有用于军需，而是挪作他用。左都御史陈廷敬得知消息后，上书康熙，以《抚臣亏饷负国据实纠参疏》弹劾王继文。这样直接针对一个坐拥地方军政大权的要员，陈廷敬自然也承担了不小压力。但好在康熙下令彻查，情况查清后，王继文很快丢官。这场“打虎”风暴，给当时官场带来不小震慑，各级官员都收敛不少，恐怕自己被御史盯上。

“御史台里没有长官”

清政府夺取政权后，改组原有的都察院，设左都御史二人，满汉各一人，左副都御使也是满汉各一人，这是中央编制。另有右都御史和副御史，由地方巡撫兼任。

虽然几经调整，但权力最大时候，满族的清代左都御史从一品，汉族左都御史要稍低半个级别，为正二品。这是御史政治级别最高的一段时期之一。中国最早的监察制度形成于秦汉时代，之后各代都有不同。简单来说有两套系统：御史自上对下监察百官，谏官自下对上向皇帝进言。

负责人级别不低，其下属官员的级别却并不高，比如巡查地方，看似威风凛凛的监察御史，在唐朝官品不过正八品。但从职责上，他们却可以对宰相及六部高官进行监察甚至弹劾。中国人民大学法学院教授马小红曾概括，这种“位卑权重”的制度设计常将重任委以刚踏入官场的年轻人，因他们还没有变成老油条，甚至看不惯“官官相护”等潜规则，敢于直言。

北宋史学类书《册府元龟》记载过一个故事，唐高祖永徽年间，宰相褚遂良低价购买他人田宅，监察御史韦仁约得知后要弹劾他，当时的大理寺少卿，也就是最高法院副院长张睿册认为褚遂良买地所赚的钱没到犯罪程度，所以判其无罪。没想到御史韦仁约再上书，认为对地产价值的评估虽有国家规定，但这种评估的标准并不能适用于违法的私自交易。因此他不但继续坚持弹劾褚遂良，还指出大理寺少卿张睿册“舞弄文法，附下罔上，罪在当诛”。这一次弹劾以褚遂良和张睿册的贬官而结束。

平时见到王公贵族，韦仁约也不施礼。有人用此事指责他，他回答说：“雕鹗鹰这些猛禽，难道能和一般的鸟为伍吗？我怎么能施礼来讨好他们呢？况且作为朝廷的耳目官，本来就应该保持独立。”

监察御史的地位确实特殊。唐代规定，五品以上高官任命，需要报中书门下审核，然后以君主的名义颁布委任状。监察御史以正八品的行政级别，却也要这么办，同样获此规格的还有谏官补阙（七品）、拾遗（八品）。这主要是因为他们的职责是监督君主行为举止是否合适，以及官员为政是否有问题，必须以君主名义任命，以防止其他官员插手监察官员的人事制度。而御史与谏官都可独立行使监督职能，一般不受本部门或其他行政部门长官的指令，可直接上奏皇帝。

唐长安四年，监察御史萧至忠弹劾宰相苏味道。因为监察御史所在的察院是御史台的组成部分，其上司御史大夫（从三品）李承嘉就曾责备道：“你近日弹劾宰相，事前不禀告大夫，这样合礼数吗？” 萧至忠则答：“御史台里没有长官，御史是天子的耳目，可以直接向皇帝上奏，岂有弹劾前先征求大夫允许的道理？如果弹劾都要经过御史大夫，要是我打算弹劾你，又要问谁！”

与御史相比，谏官的最大亮点在于“封驳”，就是皇帝下一个诏书，作为政府机构的门下省如果认为不妥，可以驳回。唐宣宗曾想提拔一个叫李燧的大将军为岭南节度使。当时给事中萧放觉得李燧有很多问题，任命他到岭南去担当重任，绝不合适，并列举种种理由。皇帝听完萧放的话，觉得这个任命确实不合适，但当时手续已经办完，诏书也发了出去，皇帝又在听音乐，来不及召派专事，赶紧当场叫一个现场表演的伶人骑快马去把诏书追回来。

唐朝皇帝相对开明的纳谏态度也是有原因的。按中国社会科学院历史所研究员王春瑜的分析，这主要是因为唐太宗李世民用非常残忍的手段通过“玄武门之变”上台，政权合法性存在问题，他通过谦虚纳谏，来笼络人心。

“闻风弹人”

随着朝代更迭，监察体系也在不断强化。到了宋代，由唐朝的台谏并立走向台谏合一，御史与谏官职能混在一起，监察百官。史料记载，人们最熟悉的宋代官员包拯，在当监察御史期间，一共向皇帝递送了187份奏折，全部为弹劾官吏的内容。

按规定，台谏新官上任百日后必须弹人，若没什么业绩，要么被调到别的部门，要么接受罚款，也就是“辱台钱”。简言之，就是因业务能力不行，没出成绩，导致御史台无光的罚款。台谏二处的官员每月必须向上奏事一次，把平时听到的情况向皇帝汇报，不必追究是否有证据，即使奏弹不实也不会受责罚，一时形成了“闻风弹人”的现象。但同时，御史权力滥用的情况也时有出现。北宋政治家欧阳修就曾两次中招。

庆历五年（1045年），欧阳修在河北临时代理政务，不想被谏官钱明逸盯上。据《钱氏私志》记载，欧阳修参与编纂《新五代史》和《归田录》时，贬斥了钱氏的祖宗，即吴越国王钱氏家族。钱明逸因此记恨欧阳修，一天，他向开封府递状称欧阳修私吞财产。而开封府长官杨日严主政益州（今成都）时，大肆敛财，遭欧阳修弹劾，也一直怀恨在心。状子很快被传上朝廷。

仁宗即刻找人调查。结果查无实证。钱明逸不甘心，再告欧阳修与外甥女有染。据考证，欧阳修的外甥女确曾与家仆私通，遭人告发。后被人利用，屈打成招，竟指欧阳修与其有染。虽然欧阳修极力自证：外甥女来自己家时才7岁，把她养大后，15岁就远嫁千里之外，且已经五六年了，忽然遇到这等丑事，和我有什么关系呢？尽管仁宗曾表明相信欧阳修为人，但人言可畏，只好将欧阳修贬到滁州。也是在此，欧阳修创造出了《醉翁亭记》等佳作。

到了明代，君主专制和中央集权逐渐达到顶峰，御史更是成为皇帝的专权工具。明太祖朱元璋撤宰相，取消中书省，又经常在廷上杖打官员，当时皇帝和官员之间的关系异常紧张。官员们受到了空前的皇权把控。朱元璋的反腐以“狠”著称，起初，他曾诏令天下，贪污满六十两银子者，一律处死。有次，户部官员与到中央缴纳税负的地方官员勾结，造假账，贪污国库钱财。朱元璋发现后，下诏将涉及此案的中央、地方官员悉数处死。

1382年，朱元璋又撤销御使台，正式创设督察院，掌管秩序、司法、纪检等职责。明朝还开创了一个异化的监察制度，厂卫。厂包括东廠、西厂和内行厂，为宦官机构。厂卫相当于皇帝的私人特务机构，受皇帝直接控制，虽无监督之名，却行监督之实。有分析认为，明朝厂卫制的一个创建背景，也是想控制官僚监察体系自身的腐败，但后来，厂卫对腐败御史的查处多沦为多方派系的政治斗争，各怀私欲。而权限不断膨胀的厂卫也成了超级机构，贪腐更甚，无人可管。

“允行出朕旨”

御史监察制度发展到清代，已经算是非常完备。除了官员级别更高、权力更大之外，皇帝还专门为监察部门立法。

此前元明时期，也有监察法规，但是作为政府规章制度一部分，列入《元典章》和《明典章》。到清代乾隆任上，1743年，同陈廷敬一样做过左都御史的松筠，受皇帝之命，主编了一部《钦定台规》，之后又经历过几次修订。它详细规定了监察机关的性质、地位、建制、职能、任务、监察程序，以及对监察官的选任、迁转、纪律、责任和考核等内容。在监察法制史专家、国家行政学院科研部副主任焦利看来，这是中国帝制史上最完备的一部监察法典。而且也是中国历史上第一部以皇帝名义颁布的台规。

单纯从制度上看，清代指定的监察法律中，还涉及了监督御史的问题。据焦利介绍，《大清会典事例（卷一〇二九/都察院）》规定，御史之间“互相纠举”，都察院的普通小御史，也可以通过“封章密劾，直达御前”的程序，弹劾其顶头上司，直至左都御史。

但涉及到御史和皇帝的关系，却仍然未脱旧制。“条陈在臣下，而允行出朕旨”，《台规》里的这句话显示，御史的整个监查过程中，必须时时请旨而行，最终决定权仍在皇帝手里。有分析认为，虽然中国监察制度自秦汉起，就处于皇权控制下，但到了清代《钦定台规》，皇帝对监察部门的控制能力更加强烈。

这一方面限制了监察部门的权力和灵活性，更重要的是，万事皆依赖皇帝。皇帝勤于政事、励精图治，则吏治相对清明。但到清代后期，皇帝昏庸无能，疏于政事，朝臣风气也随之转坏，腐败严重，监察机制也逐步失效。

“随着专制体制的完善，监察权依附于皇权，监察制度的存废、行使都受到皇权制约，与君主个人的品行、能力有很大关系。”中央纪委监察部网站刊登的《监察法制史的一个悖论》一文如是写道，这是需要汲取的历史教训，也是后人应该克服的历史悖论，“从中央到地方，监察网密布于整个权力系统。通过这张网，皇帝一人掌控天下。如果我们承认，权力的集中恰恰是权力失控的根源，那么，依靠权力集中来制约权力，以及由此形成的路径依赖，就注定是一个悖论”。（本刊记者易萱亦有贡献）