从独立重建到合署办公 监察体制改革前传

张恒+易萱

国家试点监察委改革的消息公布不久，深圳市监察部门发生了一场“迟到”了23年的变革。

这场变革开始于1993年。当年中央决定，中纪委、监察部合署办公，“一个机构两块牌子”。之后，全国各地纪委和监察部门也陆续跟进。

“我记得深圳也想合署办公”，纪检监察学院前副院长、制度反腐专家李永忠接受本刊采访时说。李永忠曾在中纪委研究室工作，据他回忆，当时中纪委书记尉健行提出，是否可以留下深圳维持各自独立工作的状态，“我感觉，他的想法是不搞一刀切，既有合署办公的，也保留不合署办公的，通过一段时间运行，再比较两种模式的利弊得失”。

一直到2016年12月2日，深圳市才召开会议，宣布经广东省委、省政府同意，深圳纪委和深圳市监察局实现合署办公。

自1949年中央相继成立人民监察委员会和中央纪律检查委员会后，这两个反腐机构经历过数次变化，甚至一度被撤销，每一次变化背后都有着复杂的原因。

邓小平拍板

1992年10月19日，中共十四届一中全会上，尉健行当选为中共第十四届中央政治局委员、书记处书记，同时他也开始担任中纪委书记。第二年，中共中央和国务院做出决定，让中纪委和监察部合署办公。

当时的监察部就是尉健行主抓建立起来的。自1959年，监察部受到严厉批评并被撤销后，中国没有再建立行政监察机构。文革期间，经过改名、改组之后的中央监察委也被撤销，直到文革结束才重新成立。一直到1980年代，中央对领导干部的反腐工作都由新成立的纪委负责。

1986年2月，在第六届全国人大七次会议上，安徽代表团提出议案，希望能恢复行政监察制度，这个建议在当年也得到其他代表和政协委员的支持。

第六届全国人大常委会秘书长王汉斌在其回忆文章中写道，早在中共十一届三中全会后，主持人大法制委员会工作的彭真，就曾经主张国务院设立监察委员会或监察部。他按照要求，前后写了三次报告，但中央对此存在不同意见，一直没能做出决定。

1982年，中国决定修改宪法，彭真再次提出这个问题，但在中央层面仍然没能取得共识，这个问题并没有写入宪法，只是在八十九条关于国务院的职权里写了“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”，为以后设立监察部门留下法律依据。

邓小平也支持重建监察机关。1980年代国内反腐压力很大，1982年邓小平就说过，自改革开放以来，“相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反、‘五反那个时候能比的”。

在这种形势下，邓小平认为只靠中纪委反腐已经开始显露一些问题。王汉斌回忆，“小平同志讲，腐败一部分是党内的腐败，有些是政府官员的腐败，有的还是党外的，现在处理腐败总是都由中纪委管，会使人误以为腐败都是党风腐败。国务院还是要设监察机关，专管政纪问题。”

“1986年是邓小平集中谈政治体制改革最多的一年”，李永忠向本刊记者回忆道，当时他还谈到了党政分工的问题。

邓小平当时认为，纠正不正之风、打击犯罪活动中，属法律范围的问题，由党的纪律部门管不合适。“（邓小平说）党要管党内纪律的问题，法律的问题应该由国家和政府管。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。”王汉斌回忆道，时任中央政治局常委、中央书记处书记胡启立让他再写一份请示报告，这次很快批准了。

“过去中纪委查处的案件有70%-80%属于政纪范围，”1987年，尉健行担任监察部长后，接受媒体采访时说，“党政职能分开后，纪委不处理政纪案件，一些部门的纪检组也将逐步撤销。”

“脱离党的领导”

重新设立监察机关的报告批准后，国务院有关领导找到王汉斌商量具体事宜。“我说彭真同志的意见是最好设国家监察委员会，权力大一点，可以管各部委的部长、主任，实在不行也可以设监察部。”王汉斌说，当时国务院方面建议还是先设立监察部。

监察部此前确实有过权力“大一点”的时候。

中共开始设立监察机构，要追溯到1927年的中共中央监察委员会，这是中纪委的前身。行政监察机构则是从解放战争期间建立的。1948年8月，华北人民政府成立了人民监察院。1949年新政权建立后，中央领导就开始讨论在全国范围内设立行政监察机构的事情，并于当年10月19日成立了中央人民政府政务院人民监察委员会。1954年，政务院改为国务院，监察委员会也改为监察部。

新成立的监察机构发展非常迅速，据统计，到1953年底全国共建监察机构3586个，不但各级政府，连国企和合作社也都纳入监察范围。人民监察委员会还推行了监察通讯员制度，要求各级监察委发动群众展开监察工作。到1954年底，全国共有人民监察通讯员78000人。当年四川省光是上半年就立案684件，只有37件为监察机关发现，其余线索都来自监察通讯员或群众举报。

“这是一个遍及各地的官僚网，用以检查工业经济部门中的低效和腐化现象，防止和反对地方部门偏离国家经济的指导和指标。”美国歷史学家莫里斯·迈斯纳在《毛泽东的中国和后毛泽东的中国》里写道，“这是效仿苏联的机构和苏联外部经济监督体系而建立的。”

按照最初设定，各级监察机关均实行“双重领导”，即监察机关接受上级监察部门和同级党政领导，以同级的党政领导为主。对于这种设置，监察系统内部也存在不同意见。1958年3月，第三次全国监察工作会议召开，刘少奇就谈到这个问题：“双重领导是中央的既定方针，既然有人对双重领导思想不通，多数监察机关还是双重领导，个别的保留垂直领导，再试试看，但须与部门领导协商取得同意。”

这种尝试并没有持续多久，在当时，对监察机关的批评已经出现了。有批评者说它们实行“垂直领导”和推行“事先监督”（干预了行政部门工作），指责监察机关“脱离党的领导”。1958年10月，国家监察部党组向中共中央做报告，检讨监察机关“脱离党的领导”的错误。这份报告还建议将监察部合并到中共中央监察委员会，采用一套机构，两个招牌的办法。

中央批转了这个报告。1959年4月28日，全国人大做出决议，宣布撤销监察部。地方以及派出机构的监察人员划归党的监察委员会（原中央纪律检查委员）。党的各级监委不但对党员个人施行监督，而且对各级国家行政机关和国家工作人员施行监督。

集中反腐力量

1986年11月，国务院向全国人大常委会提出了建立监察部的议案，之后很快被通过。接下来就是长达半年的筹备期。1987年5月，尉健行从组织部调任监察部担任部长一职，两个月后，新的监察部挂牌成立。不过直到挂牌，监察部的筹备工作都没有结束。

由于行政监察工作长期停摆，监察部工作人员从哪里来成了一个大难题。“当时监察部主要领导是中组部调过来的，中组部一些司局级干部也都过来了。”李永忠说，除此之外，中纪委也抽调了一些干部到监察委，比如中纪委纪检三室副主任张厚模就调到监察部。还有一些人来自其他部委，比如气象局。

很多人没有办案经验，这个部门可以算是新成立的，其前身又遭遇过“脱离党的领导”等问题。一开始，监察部的工作推进非常困难。原本计划到1987年底，就要建立起县级以上的监察机构，但尉健行当时承认，实际上只能做到一些重点城市完成筹建工作。

推动各级建立行政监察机构外，尉健行也在思考以后是不是要扩大监察范围的问题。他接受媒体采访时举例道，“对数量众多的乡镇企业工作人员及中外合资、合作企业的中方人员要不要监督？”

“监察部组建后，正好赶上了十三大中央提出继续打击经济犯罪斗争的需要。”李永忠向本刊回忆，当时中国在对外经济领域出现了很多腐败问题，尉健行决定严厉打击。

1987年11月29日，监察部召集全国监察厅局长开座谈会，尉健行要求监察机关半年内，对有对外经济合同的部门和单位，全部清理一遍。

据张厚模回忆，监察部成立之初，尉健行曾问过他应该怎么推进相关工作。张建议他要办案子，而且重要的案件一定要见报，这样才能让公众知道监察部的存在。

他们也确实是这样做的。卫生部一个部门以权谋私的案子被查处后，监察部不但举行了新闻发布会，而且还在《人民日报》头版公布了案情。

除此之外，监察部还经常与中央新闻单位联系，因为这些单位常能收到群众举报信件。办理一些困难的案子，尉健行更是会亲自出马，为办案人员扫清障碍。

监察部的工作逐渐运转正常，而且成效显著。单是1991年，全国监察机关就受理监察对象违纪问题超过16.7万件，立案调查52039件，结案46171件。

除了各级政府建立的监察机构外，监察部还向一些重点单位设立了派出机构。1950年代监察机构设置的人民监察通讯员制度也得到恢复。“不少地方聘请了一些人民監察通讯员、信息员、联络员，”1992年1月，尉健行回答记者提问时说道，无论监察部还是地方监察机构，都形成了一个监察信息网络，“使得案件线索有了稳定的来源。”

这种状况一直持续到1993年，中央决定让中纪委与监察部合署办公，自此，监察部不再独立进行行政监察工作。据当时中纪委、监察部新闻发言人介绍，这次变革基于“合并职能相似部门，保留职能不同部门，加强薄弱部门”的原则，更加集中反腐力量。而这种合署办公的机制，也自此一直延续到现在。