美国高等教育资助体系对我国之启示与借鉴

2017-03-31周鸿燕

教育界·下旬 2016年10期

周鸿燕

【摘要】为了更大程度地保障教育公平的实现，弥补高等教育成本分担的消极后果，美国同时构建了一个以助学贷款为主，奖学金、助学金、勤工助学混合资助的政策体系。我国现行高等教育助学资助体系从宏观上制度的制定以及微观上制度的管理方面都有完善的必要。美国高等教育资助体系的制度法治保障、资金项目组成和项目管理方式都具有一定借鉴意义。

【关键词】资助体系贷学金奖学金勤工助学

与中国相同，高等教育在美国属于非义务教育。但美国历经几个世纪的发展，高等教育真正做到了大众化，到2000年高等教育毛入学率达到87%，远远高于中国现在的高等教育毛入学率，很大程度上实现了高等教育的机会平等。美国成为世界上高等教育最发达的国家之一，与高等教育改革和教育资助体系的相互配合密不可分。

到20世纪80年代，美国经历了新自由主义公共财政政策时期，提倡“小政府大社会”“谁使用谁付费”的价值理念，并在高等教育领域奉行“成本分担”理念，使学生和家长成为部分高等教育成本的负担者。为了更大程度地保障教育公平的实现，弥补高等教育成本分担的消极后果，美国同时构建了一个以助学贷款为主，奖学金、助学金、勤工助学混合资助的政策体系。

一、美国多元混合型的资助模式

美国高等教育资助模式主要表现为资助方式和资金来源的多元化，资助项目性质各异、数量丰富构成了美国大学生的资助体系。美国的学生资助项目数以千计，从资金来源或资助主体进行划分，包括联邦政府资金、接受政府资金、高等院校资金及慈善团体资金，其中联邦政府是最大的资助者。数据表明美国大学90%的资助来自公共资金。在公共资金中，90%来自联邦政府的资助。从资助性质看，可分为助学金、贷学金、校园工读和奖学金4类。调查表明，到20世纪末，美国大学生资助资金的来源及其性质结构为：联邦政府贷学金占57%；联邦政府助学金、奖学金和工读付酬计划占17%；各州政府助学金占6%；大学和慈善机构各种资助占20%。

（一）资助体系的构成

1.助学金

助学金是指美国联邦政府或州政府支付给高等院校或学生的助学资金。美国的助学金分为两种：支付给大学的助学金（再由大学用于资助学生）、直接支付给学生的助学金。支付给大学的资金，一般由联邦政府或各州政府直接拨付给大学的助学基金会，获得拨款的大学必须从学费收入中提取不少于政府拨款1/9经费作为助学金。只要将助学金作为资助学生的费用，大学就拥有支配基金的自主权。目前美国直接支付给学生的助学金主要有两种：佩尔助学金（Pell Grant）和教育机会补充助学金（Supplement Education Opportunity Grant）。这两种助学金针对的都是来自低收入家庭的学生。

佩尔助学金是由《高等教育法1972年修正案》设立的，它是美国目前最重要的助学金项目，其资助目标是促进机会均等，向最低收入家庭提供一个“经济资助的基础”。佩尔助学金只针对最贫困的学生，并且提供的资助额仍低于最低的“上学成本”。因此，接受了此项目资助的学生还需要申请贷学金和勤工俭学项目。

教育机会补充助学金由1965年《高等教育法》设立，其资助目标是“特别困难”的大学生。与佩尔助学金不同的是，联邦政府只是酌情提供，而不保证所有符合条件的学生都能获得该助学金。

2.贷学金

美国设有多种贷学金，而且贷款的数额差异大，利率根据贷款申请人不同也有所区别。下面介绍几种由联邦政府提供的以“经济需要为基础”的贷学金项目。

“帕金斯贷学金”根据1958年《国防教育法》设立。1994年，该项贷学金的最高借贷金额为3000美元。该贷学金项目的目标是：为了国家利益，造就国家所需要的人才。与此目标相符，资助对象为“家庭经济状况低下的学生”。学生在学校学习期间的利息由政府支付，还款期间的年利率仅为5%；借贷的学生如果毕业后参军服役或到特定公立中小学任教等，可以部分或者免还贷学金。

“斯坦福贷学金”由1965年《高等教育法》设立。该贷学金主要由商业银行提供资金借贷，联邦政府为学生提供担保，资助对象是“有经济资助需要的学生”，以帮助他们扩大选择机会。由于这个范围比较宽泛，所以每年发放资金占全国资助资金总额的1/3以上。该贷学金项目分“政府贴息”和“不贴息”两种，贷款数额从1000美元到20万美元，贷款利率为7.59%（在校期间）、8.19%（毕业还款期间的利率），最高还款利率8.25%。

“学生家长贷款”设立于1980年，由政府担保资助，面向有子女在大学学习并有良好银行信贷记录的家长，其可以向商业银行申请贷款，利率9%，低于普通商业贷款。“联邦直接贷款”根据1993年国会通过的《学生贷款改革法》设立，采取独特的“联邦教育部拨款给大学→学生从大学贷款→毕业后向联邦教育部还贷”的方式，其目的是降低还贷率并有利于管理。学生不再与银行和担保机构打交道，大大简化了手续、节约了费用。经济困难的家庭或大学生本人可以申请复合贷款，先贷取一定数额的“斯坦福贷学金”（对享受国家补贴利息贷款的申请者有资格的限制），然后再在贷款利率较高的“学生家长贷款”和“联邦直接贷学金”之间选择。

3.“工读”项目（Work-study Program）和“国家服务信托”（National-service Trust）项目

大学生“工读”项目由1964年颁布的《经济机会法》设立，其目的在于为需要经济帮助的大学生提供校园和社会服务机会，类似于我国的勤工俭学项目。该项目规定“工读”工资开支的75%由联邦教育部支付，同时规定支付给大学生的工资不得低于美国的最低标准。“国家服务信托”项目主要面向经济困难的学生，对于经济特别困难的学生，每人每年最多可以申请1700小时的服务岗位。这些服务岗位主要来源于社区教育、保健、环境保护、公共安全四个领域，只要学生工作达到1700个小时，就可以從服务信托基金中领取报酬（包括工资、生活津贴和交通费等补助）。

4.奖学金

美国联邦或一些州政府也提供一些专项资助奖学金，同时也被称为“non-need based aid”。如“全国科学奖学金项目”“保尔·道格拉斯教师奖学金项目”“罗伯特·伯德荣誉奖学金项目”等。这些奖项不以家庭经济状况为申请条件，均以学生成绩优异为获得条件，往往名额和金额非常有限，在整个美国高等教育助学资助体系中所占的比重很小，如1989年度此类资助仅占资助总额的2%。

（二）“资助包”（Financial Aid Package）

美国大学助学资助项目种类和数量繁多，很大程度上保障了受经济因素制约的大学生接受高等教育的机会。为了系统地对种类繁多的资助项目进行管理，美国政府采取了“资助包”的办法。按照美国联邦教育部的解释，所谓“资助包”就是“把提供给学生的全部资助，即把所有联邦政府的、非联邦政府的各种资助，如奖学金、助学金、贷学金、校园工读混合成一个‘包，以便协同帮助学生解决困难”，“其核心是大学通过规范合理的配置，使每个学生都能获得与其困难程度相称的经济幫助。”“资助包”最初由美国大学入学考试委员会设计开放。《高等教育法》颁布后，美国国会在大学委员会的基础上，制定了更权威的配置“资助包”的“国会方法”。

“国会方法”主要分为五个步骤：第一步，计算上学成本。该成本包括学杂费、书费文具、食宿费、交通费以及其他费用。第二步，计算预算家庭贡献。家庭贡献由家庭收入、家庭财产积蓄、家庭人口、家庭成员健康状况等综合因素决定。第三步，计算学生的“经济资助需要”。计算公式是：经济资助需要=上学成本-预期家庭贡献。第四步，学校公布一揽子资助的基本配比标准，按学生的经济状况向学生提供混合资助。第五步，报告其其他资助，及时进行调整。联邦政府规定：禁止联邦资助者所获得资金超过他们的实际需要。因此，资助申请者必须如实报告他们在校外所获资助等，一旦发现报告不准确，将有可能被取消全部资助资金。

“资助包”遵循的原则是将总成本不相同的资助项目组合按照阶梯排列，并根据被资助者经济需求和经济承受力的大小与之相匹配，其最终目标是在最大限度地满足了高等教育机会平等的前提下，合理地配置教育资源。

（三）对美国高等教育资助体系的评价

美国高等教育资助体系的确立和改革的过程中的具有以下一些特性。

1. 资助体系中各项目的资金配比

从20世纪80年代，美国高等教育资助体系采用了“成本分担”的措施，不仅促成了高学费制度，也使贷学金在资助体系中处于主导地位，即“延迟性学费支付”替代了历史上政府“赠予性”的免费资助政策。美国大学资助体系中各种资助项目所占的资助资金的配比，体现了美国当今所遵循的资助理念。在过去40年中，美国的助学金维持在17%～40%，贷学金占40%～60%，工读项目占5%，不以经济需要为基础的奖学金进展2%左右。这种配比反映了美国高等教育资助理念即保证了高等教育“机会均等”原则的实现，使那些因为家庭贫困的学生的受教育权得以实现；另一方面，也避免了在实现“成本分担”理念的同时产生不公平竞争的结果。

2. 贷学金成为资助体系的核心

贷学金与成本分担理念最相契合的资助方式，是以学生预期收入支付目前的教育费用，符合“谁使用谁支付”的原则。因此，美国目前仍然在加大对贷学金的投入，并针对贷学金存在的拖欠问题采取了一系列的措施，如建立“按收入比例还贷”，加强教育部、财政部、税务局和社会保证部门的合作回收贷款管理。

3. 资助体系的建立与改革是一个法制化过程

纵观美国高等教育资助体系的发展史，从1958年《国防教育法》、1965年的《高等教育法》、1978年《中等教育家庭学生协助法》、1993年的《助学贷款改革法》以及1993年的《国家服务信托法》，每一个资助项目都可以从相应的法律规定中找到依据。国家通过立法的形式对各资助项目做出明确的规定，对资助的主体、资助的数额、申请者的条件、申请程序进行了详细的规定。美国通过法制化途经使高等教育资助体系更加规范，更具有普遍的约束力。

二、我国高等教育资助体系的现状及其缺陷

1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》指出：“高等教育是非义务教育，学生上大学原则上均应缴费”，同时要求设立贷学金、奖学金、勤工俭学、减免学杂费等资助项目。因此，与高等教育收费制度相呼应的“奖、贷、助、补、减”多元化的资助体系基本确立。

1.奖学金

奖学金指政府、学校、社会各界设立的各种形式的奖学金。按照设立的目的不同可以分为优秀奖学金、专业奖学金以及定项奖学金。按照资助主体不同可以分为国家奖学金、各学校设立的奖学金，以及事业单位、个人设立的奖学金三种。按照学生的学历不同可以分为本专科学生奖学金与研究生奖学金。奖学金是我国现行高校学生资助的主要形式，它能激发学生发奋学习，有利于培养精英。2005年，我国奖学金占资助总金额的35%，成为仅次于助学贷款资金总额的资助项目。

而我国现行的奖学金在发挥助贫方面不能起到显著的作用。根据调查标明，贫困生获得奖学金的比例明显低于普通学生获得奖学金的比例，只占获奖人数的30%左右。高校贫困生的生活费来源中，依靠奖学金支付的仅占贫困生总数的2.9%。贫困生因为要解决经济来源问题，往往挤占学习时间。优秀生和贫困生并不是两个对应度很高的群体，因此奖学金制度并不能解决贫困生的经济问题。

2.助学贷款

助学贷款，又称为贷学金，是指国家或金融机构向经济困难的学生提供的贷款，是我国当前主要的助学资助形式。2005年，我国助学贷款占资助总金额的43%。按照发放主体不同可以将助学贷款分为两种：一种是由高校发放的，对象是全日制本专科学生，不包括享受专业奖学金制度的学生；另一种是金融机构发放的助学贷款，包括国家助学贷款和一般商业助学贷款。助学贷款制度有助于实现高等教育成本分担，有利于减轻政府财政负担，增强学生责任感，体现公平原则。

然而我国助学贷款制度起步较晚，在实施的过程中也逐步暴露出一些问题。

第一，地区间、校际间的助学贷款工作不平衡，学生获得助学贷款的机会不平等。总体而言，经济发达地区高校学生比经济欠发达地区学生容易获得贷款；重点大学比非重点大学获得贷款的机会更大，本科生比专科生容易获得贷款。

第二，助学贷款还款期限过短，还贷者还贷压力过大，也是造成拖欠率甚至坏账率偏高的一个原因。我国现有的贷款政策规定贷款学生要在毕业后6年内还清贷款，而与美国的贷学金的还款期限10～25年相比较过短。

第三，信用制度不够健全，助学贷款的违约难以控制。有关统计数据标明，我国由政府贴息的国家助学贷款自实施以来，不良贷款率高达20%。

第四，银行贷款不积极。目前我国助学贷款的高违约率忽略了商业银行的经济利益，违反了银行的营利性原则。只有当违约率不超过4%，商业银行才能做到不赔本，现在20%这一比率远远超过了4%，银行无疑亏损。

第五，贷款环节和手续繁杂，学生借贷有顾虑。

第六，贷款资金来源不足，由于种种原因，贷款名额主要集中在新生群体中，许多高年级的贫困生由于名额限制无缘贷款。

3.勤工助学

勤工助学指各高校在教学、科研、管理、后勤等部门为经济困难的学生设立一定的工作岗位，让他们通过从事校内服务工作，获得一定的经济报酬，以补贴在学期间的开支。教育部规定：高等学校应设立“勤工助学基金”，以专门用于支付校内勤工助学活动中的劳动报酬。一般来说勤工助学基金的经费主要有四个来源：（1）在教育事业费中，根据国家任务学生数，按照每生每月3～5元标准提取的费用。（2）从学费中划出10%的经费。（3）从学校预算外收入中划出一定比例的经费。（4）基金的不断增值。

勤工助学属于间接资助，考虑了部分贫困生的经济问题，同时此方式可以增强学生的自主、自强的劳动意识。但此方式存在一些弊端：勤工助学岗位少、报酬低、时间限制性强。目前我国高校中提供的勤工助学岗位有限，报酬较低且多为一些“劳务”岗位，不能发挥学生的专业特长和智力优势。校外的工作岗位有限，数量无法保障大规模的勤工助学的需求。

4.困难补助与学费减免

困难补助是由中央和地方政府拨出专款，对家庭经济有困难的学生给予补助。对于学习师范、农林、体育、航海、民族等专业的学生，国家给予特殊专业补贴。特殊困难补助是各级政府和高等学校对贫困家庭学生遇到一些特殊性、突发性困难给予的临时性、一次性的无偿资助。然而，由于困难补助金仅仅针对突发性事件进行临时性的资助，难以解决根本的贫困问题。

学费减免是指对经济困难的学生减收、免收或缓收学费，有几种不同的情况：（1）对学习农林、师范、体育、航海等特殊专业的学生，国家实行减免学费；（2）对家庭经济特别困难，确实无力缴纳学费的尤其是烈士子女、少数民族、残孤学生等，区别情况减免学费；（3）对毕业后志愿去边远地区工作的学生减免一定的学费；（4）对国家奖学金获得者、西部工程受助者减免学费。困难补助和学费减免的受助面窄、受助额度小，难以发挥资助贫困生的功能。同时，这种无偿资助的形式易滋长“不劳而获”的思想。

三、完善我国高等教育助学资助体系

我国现行高等教育助学资助体系从宏观制度上的制定，以及微观制度上的管理方面都有完善的必要。美国高等教育资助体系制度的法治保障、资金项目组成和项目管理方式都具有一定借鉴意义。根据我国高等教育助学体系中存在的问题，建议从以下若干方面完善。

（一）加强和完善有关高等教育助学资助体系方面的立法。在过去的二十多年里，我国高等教育资助项目主要根据分散的行政法规和部委规章或通知形式建立。从前文所述可知，美国的高等教育助学资助体系的建立和保障主要依靠国会立法的方式。我国也可以借鉴美国的经验，通过全国人大制定《高等教育助学资助法》，使高等教育助学资助的管理具有法律依据，更具有规范化，权责更加明确。

（二）有效地整合现有的资助方式，以提高资助效率。我国现有的部分资助方式交叉、重叠，使得有的申请者获取多项资助资金，造成资助资金的浪费。我国现有的资助体系中各项目所占的资金比例不利于解决高校贫困生的经济困难。应该明确资助体系的主要功能，降低奖学金所占资助资金比例，提高贷学金的比例。同时发挥勤工助学体系的能动性，并辅之以应对紧急事件（如地震、山洪灾害）的困难补助金和减免学费制度。另外，可以借鉴美国资助包的形式管理多元化资助体系，将申请资助的贫困生资料以及申请项目记录在案，并按照合理的计算方法为学生建议搭配各种资助项目，避免超额以及重复资助现象。

（三）重点完善贷学金制度。由于成本分担理论的影响，许多国家包括美国都建立了高等教育的收费制度，并且建立了以贷学金为主要方式的高等教育资助体系。因此，完善贷学金制度成为完善高等教育资助体系的重要方面。借鉴美国在贷学金制度方面的经验，建议从以下几方面完善我国的贷学金制度。

第一，首先应建立有效的助学贷款制度的信用体系。

第二，增加学生贷款种类，比如增加家长贷款项目或者有担保的学生助学贷款。

第三，延长学生贷款期限。建议根据借款数量长短制定弹性还贷期（10～20年）。

第四，根据大学生毕业每年的收入比例偿还贷款。

第五，将养老保障体系和助学还款体系结合，以养老保险金优先支付助学贷款。

第六，用减免偿还贷学金的方式鼓励申请学生毕业从事个人收益低，但社会收益高的工作。

（四）建立完善的贫困大学生社会资助网络，加强高等教育资助体系的社会宣传。建立更多的社会服务项目，以缓解校园内勤工助学岗位的数量限制，并激发学生社会服务和实践的主动性和能动性。吸纳更多的社会捐赠助学项目，减轻国家财政负担。

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