对新预算法的解读与思考

林燕宝

摘 要：2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定，修改后于2015年1月1日实施的新预算法是推进财税制度改革的基础与突破口。文章对新预算法中新的修改条款进行了解读。

关键词：新预算法 行政事业单位 预算管理

中图分类号：F233；D922.22 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）09-089-02

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定。9月1日，全国人大公开了预算法的修订条款。修订后的预算法从2015年1月1日开始正式实施。

一、新预算法实施的意义

素有“经济宪法”之称的预算法自1995年实行开始已走过20年时间，财政预算是政府活动的计划，体现政府活动的范围、目标、手段。但现行的预算法随着时代变迁，越来越多的不足与漏洞凸显，已不适应于当前形势。在当前全国都在深化改革的关键时期，新预算法的及时修改与颁布实施，对于促进政府职能改革以及推进财税制度改革，建立现代财政制度都有重大的意义。

二、对新预算法中修改条款的思考

（一）新预算法完善政府预算体系，实行全口径预算管理，目的明确强化约束。

在总则第一条中，旧预算法制定的目的为了强化预算的分配和监督职能，但新预算法制定的目的为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，从中可以看出，旧预算法强调的是预算的分配，但新预算法着重强调的是约束作用，强调政府收支要两条线，要规范怎么收、怎么支的行为，均要在预算的约束之下来进行。

在第四条中增加政府的全部收入和支出都应当纳入预算；第五条中增加预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。这些新增条款体现了（1）不管是收入还是支出都要一律纳入预算，而且预算科目设置必须收支分开，不能是收支相抵以后的结余；（2）将预算进一步细化为四本预算，更加有利于对预算的针对性管理；（3）收入不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等，同时第三十六条规定各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入預算，不得隐瞒、少列；（4）各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，那这意味什么？那就是未列入预算的都不得支出；（5）全部收入和支出都纳入预算的话，将更加有利于各级人民代表，甚至是普通老百姓对于各级的财政状况进行监督。

目前，地方各级预算存在问题是，各级预算着重强调的是支出预算，支出预算列支越来越细化，特别是对一些重点科目“三公经费”、“会议费”、“公务用车运行维护费”的预算要求只减不增。严格控制和降低行政运行成本，这集中体现了新预算法的倡俭治奢的精神。但对收入预算方面，随着各地方经济结构调整和经济增长方式的转变，要敢于面对各地方公共预算收入增速可能出现趋缓的现实，不一定年年是理想化的增长，而现实中部分县市区为在省市经济实力排序上能有一个比较理想的位次，在组织财政收入过程中，虚增收入，而实际预算增长点并没有那么高，那么这里极有可能会隐含着虚收空转现象。长期下去，实际收入增幅还没有报表增幅高，即虚收部分除了也要跟着增长外，还要高于实际收入的增幅，造成更多的虚收，形成恶性循环。

对此新预算法，均强调政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

根据新预算法第三十二条：各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。

建议各级政府部门，做好支出预算同时，加强收入预算监督，切合实际，分析地方经济发展情况，及影响预算收入的各种因素进行评估。评估着重在地方工业、各骨干企业、第三产业及财政体制调整和政策性变化等影响因素，对地方税收入的影响程度。从而制订出更贴合地方经济现状的预算。收支相关联，只有更准确的预算蛋糕的大小，才能更好的分好蛋糕，做好预算分配。

（二）新预算法改进预算控制方式，追求资金使用效果及对收支平衡的规定更加灵活

新预算法第十二条规定各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。这里体现的精神是：（1）预算应该统筹兼顾，打破原预算法中设立专用基金项目的做法，整个收入先不分块，统筹安排、统筹使用；支出坚持勤俭节约的原则，控制行政运行成本；（2）量力而行则体现了实事求是的精神，预算切合地方财政实际而行，不追求政绩不搞形象工程；（3）讲求绩效强调的是预算使用的效率与效果，不浪费不超支；（4）强调收支平衡但又允许建立跨年度的预算平衡机制，更加科学灵活执行预算。

目前各级地方政府存在问题，源于我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策。因预算着重强调平衡状态，年度财政收入就必须完成预算安排，否则就会造成赤字扩大。那么地方政府的财税收入成为一指标额，要求不管在经济发展好坏情况下，征收均要达到的一个任务，很不利于地方经济发展。且在实际执行过程中，容易导致“人为的制造预算平衡”，当出现入不敷出时就虚列开支，当出现经济形势较好时则隐瞒预算收入，这情况显然与新预算法的精神相违背。

新预算既强调收支平衡但又允许建立跨年度的预算机制，将使得预算的使用效率大大提高，因为不强调本年预算一定要平衡的话，将使得预算的使用更加灵活，预算使用单位可以根据实际经济社会发展的现状来调整预算的支出力度。

因此，针对该问题，建议地方各级充分领会新预算法精神，对中长期项目可以向更长的周期延展，形成长期平衡、动态平衡和整体平衡的预算模式，有计划地执行跨年度预算，对中长期预算项目的宏观调控，必然要求财政政策要有灵活性，有时候可以有赤字，但在一个周期内要平衡，这样可以避免安排支出又在短期内列支不完的钱造成浪费，也可防止已列支资金出现不足要另增加预算情况。建立跨年度预算平衡机制，充分发挥财政对宏观经济的稳定作用。

（三）对地方政府债务问题进行规范

在新预算法的第三十三条对地方政府债务问题做了规定：这条规定所体现的精神主要在明确政府举债过程中的相关事项：（1）举债的主体，按规定是经国务院批准的省、自治区、直辖市；（2）举债的方式，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措；（3）举债的规模，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额进行举借；（4）举债批准机关，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准；（5）举债条件，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源；（6）债务使用方向，只能用于公益性资本支出；（7）举债权限，明确了地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；（8）举债的风险监控，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

目前，我国地方性政府负债固有特性就是银行借贷负债占六成以上，是地方性政府负债主要资金来源。随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性投资需求快速增长，加之税制改革后导致地方政府事权与财权严重不匹配，使得一些本来困难的地方财政更加雪上加霜。在没有直接举债融资权的现实局限下，为突破资金瓶颈和法律障碍，各地政府开始建立一系列专业投融资公司或事业单位承担建设任务，或利用所管辖的单位法人，以其单位法人的资产作抵押，并以其名义向银行融资，而融资而来的资金则由地方政府支配使用。

实践中，地方政府主要依赖地方融资平台，以其拥有土地资源为交换作抵押。即使是土地资源也不能无限提供，当土地价格下降时，资金链则会受到严重影响，且不说这种情况容易带来国有资产的流失，当地方政府偿债能力下降时，怎么办，地方政府总不可能破产，那就是继续借新还旧，形成恶性循环。

而大部分地方政府对融资资金使用并没有建立相应完备的风险预警体系，许多地方隐性负债，能导致资金链条断裂，从而引发债务违约风险。

针对地方政府负债问题，建议地方政府，一方面根据新预算法规定严格举债，举债应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，同时有完备的债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及相关责任追究制度。另一方面新预算法增加一个重要内容就是，允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，这也为地方政府提供一个重要资金来源，规范地方债发行事宜同时坚持市场化原则，规范运作，加强监管。

新预算法，既在一定程度上解决了地方政府在投资建设，特别是公益性投资项目上面资金紧缺的困境，但又在一定程度上为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。

（四）对政府转移支付的规定更加明確

财政转移支付制度是分税制条件下平衡地区间财力差距的一项重要制度。对于转移支付的作用在第十六条做了说明：国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

新预算法规范了专项转移支付，（1）要求设立要有法律依据，如第三十八条规定一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制；（2）建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付；（3）资金配套的严格限制，如上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金等规定有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算；（4）新预算法第五十二条明确各级政府转移支付批复与下达时限的要求，显得相当必要，各级财政部门按新预算法精神执行，进一步做好预算工作。但当前政府转移支付制度方面存在的突出问题，主要有：

1.专项指标文件下达不及时，市一级专项转移，市级当年度专项指标当年下达，但是在当年年终各单位才收到专项指标文件，通常于每年的11月、12月收到市级财政部门转发的专项指标文件及财政预算变动通知书，那么市级各预算单位，对当年度专项就无法在当年度按预算支出，而是在下一年度编制计划列支上一年度暂存款。而县一级预算单位有些甚至不知道本单位当年度有哪些专项指标，对于按预算有计划编制部门预算报表，预算的准确性、规范性便无从谈起。针对这点，新预算法第三十四条新增内容，就强调“县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预算数提前告知下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。”可见，新预算法已经意识到这方面问题。

2.专项转移支付下达不及时。在实际工作中，就各预算单位而言，在收到财政专项指标文件，明确单位当年度有哪些专项资金后，各预算单位根据专项指标文件，本着专款专用原则，制订本年度的专项使用计划，然后报上级主管部门审批，审批后报财政局相关各部门审批，经审批同意后，单位才能根据计划执行预算，预算执行完毕，对于涉及直接支付方式的专项资金，预算单位要做直付申请计划，再走一遍同申请资金使用计划相同程序，最后等待财政划款给第三方，直到财政部门各审批手续完成，集中支付中心划出专款到第三方，预算单位取得财政直付转账单据，该笔预算支出才算完成，该项目才算执行完毕。从规范专项资金、监督专项资金使用角度来看，程序虽复杂，各审批环节多，仍有必要。只是由于各个环节审批停留时间长，加之地方财政资金周转等各种原因，常常导致已执行计划，申请资金划拔却要等上短则两个月，长则三四个月，甚至半年之久。

目前，各级地方财政部门重视对专项资金的管理和监督使用，并加强对专项资金的清理工作，对于暂存时间较长，未申请使用专项资金，到达规定时间，将收回指标文件。对于各预算单位而言，由于收到指标文件已经是跨年度了，加之各专项资金使用有严格要求，预算单位必须在取得指标文件，明确预算金额情况下，对专项使用进行认真分析，拟订计划，经单位各相关专项使用科室对项目可行性、必要性进行讨论，最终确定计划方案，然后才走审批程序。为提高专项资金使用准备效率，防止出现专项未按计划执行完毕就被告知收回指标的情况。

新预算法的这些规定对于转移支付制度的规范化和法治化、解决转移支付项目管理混乱的现象有非常大的作用，对当前正在推进的取消竞争性领域专项和地方资金配套，以及目前正在进行的地方政府各项财税改革也有重大的推动作用。

三、总结

新预算法通过总结旧预算法20年来管理实践的成功经验基础上，对于其中不适应新形势的部分条款进行了与时俱进的修改，并且根据管理的需要增加了新的一些条款，体现了党的十八大全面深化改革的精神，它的实施将给我们的各级政府及各类单位的发展带来深远的影响。我们作为财政全额拨款的事业单位，将认真学习和全面贯彻新的预算法，主动适应新预算法的各项规定，全面做好预算管理工作。

参考文献：

[1] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国预算法[Z]，2014（8）

[2] 国务院.中华人民共和国预算法实施条例[Z].1995.11.22

[3] 孙磊.新预算法与我国新一轮财税体制改革[J].宏观经济研究，2015（2）

[4] 杨志勇.关于新预算法四个问题的探讨[J].南方金融，2014（11）

（作者单位：梅州市慢性病防治院 广东梅州 514021）

（责编：吕尚）