新《预算法》背景下地方政府债务纳入政府预算的研究

【摘要】将地方政府债务纳入财政预算成为学界共识，通过预算的法定性、规范性对地方政府债务进行管理。新《预算法》赋予地方政府的举债权限，对其债务进行约束和开放性指导。并且将一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。尽管我国在地方政府债务预算管理方面取得一定发展，但还有些方面需要完善，从而实现全口径地方政府性债务预算管理。

【关键词】地方政府债务 财政预算 全口径预算

一、地方政府债务纳入政府预算的作用

（一）政府债务对政府预算的补充和巩固作用

在现有预算体系的基础上，如果将地方政府债务科学合理、分门别类的逐步纳入政府预算体系中，最终会形成一套涵盖公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府债务预算的完整的复式预算体系。政府债务纳入政府预算可以促进一般性收支预算与债务预算有机的结合，从而丰富政府预算的内容。

另外债务收入是政府收入的重要来源之一，地方政府对举借债务的财政支出实质上是对未来预算资金的提前支出。如果将政府债务纳入预算管理中，有利于政府对预算单位资金使用情况进行及时、准确、全面的掌握，加强对财政资金的统一调度和管理。同时，政府债务资金的举借、使用和偿还能够接受人大的监督，建立起政府债务借、用、还的良性运行机制。从而进一步巩固政府预算的功能及加强财政预算的宏观调控能力。

（二）政府预算能够加强对政府债务的管理

首先，地方政府债务纳入政府预算可以系统全面的反映债务的收支状况。地方政府债务预算本质是地方政府债务年度收支计划，它是经过严格程序编制的且能够概括的反映地方政府债务的情况，具有一定的依据和约束，从而避免政府盲目举借债务。

其次，地方政府债务纳入政府预算可促进地方政府债务资金的合理运营。地方政府债务预算包括债务收入预算和债务支出预算。债务收入预算对债务资金的来源、性质、规模和水平作出要求，债务支出预算对债务资金的分配去向、规模与结构进行要求。政府债务通过预算管理可对债务资金的收入及支出有一定的计划，体现债务资金量入为出的原则，从而实现政府债务资金合理配置的目标。

最后，地方政府债务纳入政府预算可促进地方政府债务行为的规范性。地方政府债务预算会经过预算的编制、执行以及决算三个环节。这三个环节对地方政府债务实行了全过程的监督，并且各个环节都有严格的程序和规定，在一定程度上有利于控制债务规模，规范政府债务活动的范围、方向和政策，从制度上约束了地方政府的债务行为，更好的防范债务风险。

二、地方政府债务纳入政府预算的模式

根据预算分类的体系及现阶段我国地方政府债务的发展现状，我国的相关学者将预算管理模式分为以下三类：

（一）混合预算模式

即在原有的复式预算体系下，将各类债务预算收支进行分类，分别编入到相应的预算中。在这种模式下债务预算收支只是相应预算的组成部分，不进行单独的反映。比如现行的国债转贷、外债转贷以及地方政府债券预算管理模式就是嵌入式预算模式。一般债务纳入一般公共预算内，专项债务纳入政府性基金预算内。

（二）附属预算模式

即将债务预算作为现行的各复式预算体系的附属预算。在这种模式下，先按照嵌入式预算模式进行四本预算的编制，最后将各预算中的债务收支部分划分出来，汇编成债务预算。

（三）复式预算模式

即债务预算与现行体系中的四本预算并列编制，从而形成含有五本预算的复式预算体系。在这种模式下，政府各项债务的直接编入债务预算中，可将各项债务的收入与支出进行对应，从而加强了对地方政府债务的监管，有效控制债务风险。

三、地方政府债务预算管理存在的问题

（一）债务预算编制模式存在问题

目前我国债务预算采用混合式的编制模式，这种编制模式虽然编制简单，但是却存在着一些问题。第一，债务信息分散且不完整。债务信息分散于各预算中，不能直觀地反映债务信息的整体情况。要想获得比较完整的债务信息，必须搜集不同的预算，然后进行分类处理加工而成。在一定程度上，这样会降低工作效率。第二，债务信息汇总有难度。由于债务信息分散在不同的预算中，各预算的结构、科目类别级次等会存在一定的差异，有些甚至完全不同。从而在进行债务信息汇总时会出现难度，甚至不能汇总出相关信息，同时也大大提高了债务信息的搜集成本。

（二）债务预算编制内容范围不全

现阶段只有一般性政府债务与专项政府债务纳入预算管理。新《预算法》规定的大部分都是直接显性债务，而在新《预算法》中没有对或有债务的管理作出明确的要求，并且或有债务也没有纳入债务的限额管理中，因此在新《预算》法背景下或有债务的预算管理又成为预算编制的一个新的问题。政府或有债务的产生不是由政府的直接行为产生的，从而大量的或有债务表现为隐性或有债务，所以不能直接找到与其对应的资产。而且，或有债务的确认依据未来事项，而未来事项有很大的不确定性。这些都对其确认带来很大的困难。或有债务的计量和列示存在困难，如果或有债务确认解决了，但是要以怎样的方法计量以及影响因素的分类和变量的选择又是一个难题。而且或有债务不一定在预算年度内发生，具有很大的不确定性，所以它与直接显性债务的列示不同。这也加大了或有债务的列示难度。

四、推动政府债务预算管理的建议

（一）循序渐进的改善预算管理模式

现阶段的情况决定了债务预算管理适合嵌入式的预算管理模式，但是也应根据地方性政府债务管理和预算的发展情况，债务管理可以由简到繁，由只包含直接债务到包含或有债务不断完善发展。混合管理模式应不断发展，到一定阶段过渡到附属管理模式，最后发展复式管理模式。并且将短期预算和中长期预算相结合，从而明确债务收支规模和债务偿还计划。

（二）不断完善地方政府债务预算的编制方法

地方政府债务逐渐全部纳入预算管理是一个复杂长期的过程，现阶段最重要的是完善预算的编制方法，为实现地方政府债务全口径预算打下基础。首先，要明确债务预算管理目标，在存量债务不断置换出来的同时控制好债规模。从地方政府债务管理和风险防范目标出发，针对地方政府性债务规模、结构、使用、偿还和风险进行目标的制定。其次，根据目标以及实现情况，科学的设置债务收入科目；根据债务的投向并结合公共财政预算的科目，设置债务支出科目类别；确定上下级财政之间的债务预算结算关系，确保上下级财政要各司其职。尽管现阶段预算中没有涉及或有债务等一些隐性债务，但要同时在预算报表中对这些债务做好披露。

参考文献

[1]王银梅，陈志勇.加强地方政府性债务预算管理的思考[J].当代财经，2016（09）：32-42.

[2]马海涛，崔运政.地方政府债务纳入预算管理研究[J].当代财经，2014（06）：23-31.

作者简介：王乐英（1991-），女，山东临沂人，辽宁大学经济学院财政学专业，硕士研究生。