我国村庄治理模式改革思路探析

刘晨曦，靳书东

(1.国家行政学院 公共管理教研部，北京 100089；2.中共河北省张家口市农工委，河北 张家口 075000)

我国村庄治理模式改革思路探析

刘晨曦1，靳书东2

(1.国家行政学院 公共管理教研部，北京 100089；2.中共河北省张家口市农工委，河北 张家口 075000)

将村庄治理模式的变迁分为五个历史阶段，即农会治理阶段、生产队治理阶段、村两委治理阶段、后农业税阶段和资源反哺治理阶段。在此基础上对近年来村庄治理的探索创新进行了回顾，并指出当前村庄治理中存在的主要问题，由此提出建立村支部、村委会、行政村官为主导的三元主体新型村级治理体系，形成三元制衡的监督格局。

村庄治理；三元主体；行政村官；制衡监督

村庄治理模式，直接关系着广大农民的切身利益，影响国家大政方针的贯彻落实和农村现代化发展进程。优化村庄治理模式，对夯实国家发展基础、改善民生福祉、提高基层民主程度、促进农村全面健康发展具有重要意义。面对工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”快速发展的新形势，亟需对当前村庄治理模式进行深入研究和创新完善，构建更加有利于农村快速健康发展的治理模式。

一、我国村庄治理模式的变迁

在两千余年的封建社会中，由于皇权不下县，我国农村长期以宗族乡贤士绅治理模式为主。建国后，随着国家对经济社会一插到底式的组织动员，原有的宗族乡贤士绅治理模式完全瓦解，取而代之的是国家直接管理下的集体所有制基层自治模式。随着计划经济向市场经济的转变，以及三农政策的变化，村庄治理模式不断发生着变迁。根据治理主体、治理主要任务、治理资源流向等因素，可分为五个阶段：

(一)农会治理阶段

该阶段主要指建国初期至社会主义改造全面完成前一个短暂过渡时期。该阶段，广大农村刚刚获得解放，尚未建立起统一的、规范的治理体系，由革命中走来的农会组织短暂填补了这一阶段的农村治理真空，实现了国家对农村的基本管理，维护了农村的基本经济生活秩序。该阶段农村资源以自我保障为主，同时为新生国家政权提供支撑。

(二)生产队治理阶段

该阶段主要指社会主义改造完成后农村开始推行合作化运动，直至公社—生产队治理体系解体的计划经济时期。该时期，村庄的治理主体是生产队，生产队政社经合一，既执行公社下达的各种命令，如生产计划、政治宣传等，也负责本村的公共服务提供、内部管理等事务，是国家全面管理体制下的农村基本单元。该阶段农村资源大量输向城市、输向工业部门，牺牲农民利益的形式的内部殖民成为国家工业化的有效手段。[1]

(三)村两委治理阶段

该阶段主要指公社—生产队向乡镇—村体制转变，直至农业税全面取消的阶段。该阶段，村两委是主要治理主体，乡镇与村关系十分紧密。乡镇直接介入农村公共事务，是农村公共服务的提供者和管理者，在村庄治理中处于主导地位。村两委直接负责三提五统等公款公粮的交纳，负责村办小学、医疗点、计划生育、道路、水利等公共事务和基础设施的筹建管理以及本村内部事务的协调管理。该阶段大约持续了20余年，构成了我国村庄治理的主要形态。期间，农村财富的生产能力不断提高，但农村资源流向城市和工业部门的格局并未改变。在该阶段后期，随着费改税的推行，国家从农村提取资源的能力弱化，该治理模式也逐步弱化。

(四)后农业税阶段

该阶段主要是指农业税全面取消后的短暂过渡期。由于三提五统、农业税的全面取消，国家不再从农村直接提取资源，但同时国家也尚未向农村直接注入资源。乡镇缺乏介入村庄内部治理的动力，乡镇—村关系开始逐步淡化，除了必须的行政事务外，乡镇工作人员开始很少下村。村两委人员缺乏村庄治理的动力和资源，村庄处于无人管事、无钱办事的状态。该阶段村庄治理相对比较静默，矛盾较少、事务也较少，乡镇村均处于暂时性的不适应状态。同时，该阶段也是乡村治理最为脆弱的阶段。

(五)资源反哺阶段

该阶段主要指国家确定以城带乡、以工哺农、城乡统筹发展，开始大规模实施支农惠农政策的阶段，一直延续至今。随着国家一般转移支付及各类专项转移支付的下拨，惠农政策资金项目和大量资源投入到农村。农村逐渐由取消农业税初期的无米下锅状态变为拥有大量可利用资源的状态。村庄治理工作重点逐步由如何筹措资源变为如何分配资源。在项目进村的影响下，村两委在惠农项目实施、内部治理中的话语权和自主权越来越大，在村庄治理中逐步处于主导地位。[2](表1)

表1 我国村庄治理模式变迁

二、村庄治理模式自我完善的探索

为及时有效应对村庄治理过程中的不足与挑战，当前我国村庄治理，以村两委为主要治理主体，进行了不断的创新探索，形成了许多可供借鉴的机制和模式。

(一)“一肩挑”

在村民自治制度设计建立之初，村支部书记、村委会主任分别由不同人员担任，各自承担不同职责。但在实践中，由于村支部书记、村委会主任之间经常出现权责不明、职责交叉、彼此掣肘、互相对立等矛盾，甚至出现村委会主任凌驾于村支部书记之上等现象。为避免村庄内耗，同时也为增强党在农村的影响力，一段时期内，各地曾大力推广村支部书记、村主任一肩挑制度，部分地区甚至要求一肩挑比例达到95%以上。“一肩挑”虽然一定程度上缓解了村庄治理的内部矛盾，但与村两委制度的设计初衷有悖，且在实践中，出于实际利益考虑，各地大多有村支书、村主任分设的倾向，因此在基层组织建设基本稳定后，该制度也不再作为硬性要求强制推广。

(二)基层组织阵地建设

该举措主要是针对后农业税时期农村基层组织软弱涣散，基础设施落后，缺乏基本活动场所而出台的。该项活动由组织部门牵头，在全国统一开展。由此，全国农村基层组织阵地得到了极大改观，基本实现了看得到红旗、看得到党组织所在的政策目的。但实践中，也出现了大量新改扩建的基层阵地未能得到充分利用，很多公共设施处于闲置状态的情况。

(三)“一定三有”机制

该项政策的出台背景与基层组织阵地建设政策相同。一定三有，即定权责立规范，收入有保障，干好有希望，退后有所养。[3]各地在实践中，对该政策不断完善，保障力度不断加大。该政策使村干部由原先的义务为村民服务变成国家的编外聘任人员。村级组织成员有了实际的利益保障，村两委干部从事村级事务的积极性和战斗力一定程度上得到了恢复。

(四)“六位一体”模式

即村党组织、村民委员会、村经济合作组织、村民代表会议、村务监督委员会、村和谐促进会“六位一体”村级组织体系。[4]该模式是对农村既有多元自治组织的整合，以期进一步提高治理水平。与之相似的还有基层党组织全覆盖、农村民主组织全覆盖、农村经济合作组织全覆盖、综治维稳组织全覆盖的“四个组织全覆盖”[5]等具体模式。这些模式理论上对完善基层治理有较好效果，但实际推广中由于难以保证村民平等参与等原因而效果不佳，实际成效大多仅限于极个别试点村庄。

(五)五瓣章制度

五瓣章是指将村委会公章、村财务章等分成五瓣，分别由不同人员保管，只有五个人共同同意才能使用。[6]该制度又有三瓣章、七瓣章等不同形式，在贵州锦屏县、河北青县等多地出现。这源于村民的自发行为，暗含分权制衡思想，是完善村级治理上的积极创新。但由于实际运行及法律制度等方面的困境，一直未能全面推广，还局限在个别探索村及周边区域。

(六)微治理

微治理是对村民自发改善村级治理探索的统一概括，具体形式多样，各不相同，但共同点是民主参与，民主监督、自我管理、自我服务。[7]具体有山东的村民议政日、安徽的村民理事会、山西的乡村社区等，都属于自发性质，村民参与性高、目的集中、成效明显，实际效果好过于自上而下推广的“四议两公开”等形式，对完善村两委治理模式具有补充作用，但也由于其自发性质，各村情况千差万别，难以形成统一制度全面推广。

(七)能人治村

又名领头雁工程、致富带头人工程等，指推选具有较高致富能力和群众威望的人担任村两委干部。这在一定程度上对加强村级治理主体建设，促进村庄经济发展具有积极作用，但由于人员甄别困难，实践中经常有致富能力强但品行不佳的人被推举，影响了该政策的实施效果，同时也进一步加剧了村庄治理的能者垄断现象。

(八)大学生村官制度

该制度源于江苏，后推广于全国，是对大学生三下乡志愿者活动的制度化改进完善，初衷是为农村输送新鲜血液，培养基层干部，扩大大学生就业。该制度实施以来，一定程度上实现了最初目标，农村年轻人多了起来，乡村治理力量得到充实，优秀大学生村官典型不断涌现，成为当地新农村建设的示范标杆。但该制度实践中，也出现大学生村官与农村结合不紧密，沉不下、留不住，经常被乡镇以上机关借调，大学生村官职责不清以至于沦为村内勤杂工，甚至个别地区大学生村官常年不上班“吃空饷”等现象，影响了该制度作用的发挥。

(九)驻村帮扶制度

驻村帮扶制度是各地加强农村治理、加快新农村建设的重要举措，是对基层包村干部制度的加强提升，具体有万名干部大下乡、三进三同、基层建设年等活动，特别是随着群众路线教育实践活动的深入推进和脱贫攻坚战的全面开展，该项制度越来越常态化、制度化、规范化，有力地促进了各方资源向农村的汇聚投入，有效地改善了农村基础设施状况和治理绩效，但该制度也存在重经济轻党建、未能深入介入村庄内部事务、与村庄结合不紧密、重表面建设、短期性强、活动成本高、资源利用效率不高、激励不足等问题，还需改进完善。

三、当前村庄治理模式存在的主要问题

自以村两委为主体的治理模式确立以来，村庄治理不断创新发展，但由于农村人口外流严重、民主法治基础薄弱、资源有待盘活、治理主体缺乏监督、惠农政策往往重物质轻机制等一些一直存在的老原因，再加上村庄治理中出现的一些新问题新动向，原有的村庄治理模式出现许多不适应之处。

(一)软弱涣散现象依然存在

在资源反哺阶段，国家的大力投入使得基层组织建设逐步恢复、加强，凝聚力、战斗力大幅提升。但基层组织人员不足、年龄老化、知识水平低、缺乏主动性、示范带动能力不强等问题仍然突出。农村两委成员中，50多岁的居大多数，40多岁的属年轻成员，30岁左右的只占极小比例。加强村级组织队伍建设，是提升农村基层治理水平必须面对的长期性问题。

(二)经济腐化问题逐步凸显

传统农村治理中，纠纷大多以村内事务为主，涉及人员、范围、金额均有限。随着市场经济发展，资本向农村渗透，大量征地拆迁、土地流转、项目分包、劳务用工、资源出租出卖等纠纷，逐渐在村庄治理中占据越来越大的比重，涉及的人员也不再局限于村庄内部，涉及的金额更不是传统村落中的纠纷能够相比，大量村两委干部卷入经济纠纷、堕落腐化，成为当前村级治理的顽疾之一。

(三)民主不足未能根本改善

在一些地方，村民大会、村民代表大会、村监会、村支部会形同虚设，很少召开或基本不召开，村民无法有效参与村庄治理。[8]村两委干部管治意识大于服务意识，村两委内部一言堂现象不同程度存在，村两委干部经常兼任村监会、财务监督负责人，村内治理组织叠床架屋，一套班子多个名称，自身难以监督自身，村内难以形成对村干部的有效监督制约。

(四)行政化趋势愈加突出

随着国家支农惠农政策力度的加大，各种资金、项目等大量投入农村，村级组织承担了越来越多的政策落实任务。村两委的主要职责由主要向村民大会负责、完成村民大会议决的主要事项，转为向县乡政府负责、主要完成上级交付的命令任务。村级组织由村民的自治代理人，逐渐转变为县乡政府的继续向下延伸机构、一级准政府组织。行政化趋势越来越明显。

(五)宗族特征出现新变化

宗族的组织、制度，包括宗族的结构、权力及其活动、村民的宗族意识与观念，都是宗族的组成与特征。[9]当下，血缘宗族主导农村事务的宗族政治已经淡化，但一种依附于村两委组织的新型宗族特征逐步凸显。这种新的宗族化，以村两委组织为载体，以宗族亲戚为主要成员，发展成为农村新的派系，在分配集体资产、落实优惠政策等方面占据绝对优势，对村内宗族势力小的村民进行压迫侵犯，甚至演变为多数人的暴政，激化了农村内部矛盾。部分村支部负责人，利用自己担任村支部书记职权便利，大肆发展本族亲属入党，以保证本族人员在村支部中占大多数，确保自己或自己家族能够长期当选村支部书记和村主任。这种新型的宗族化迹象，极大地干扰了村级民主自治的健康发展和党在农村的执政根基。

(六)黑社会苗头亟需遏制

由于利益纠纷等原因，经常出现一些村两委负责人采取威胁、恐吓等非正常手段处理村内事务，或直接勾结无良商人、社会人员直接暴力干预村内事务，部分地区甚至出现刑改人员强行当选村委会主任等事件。[10]黑社会化现象日益严重。部分地区县乡领导也认为势力大、能摆平事的人压得住，能够维护村庄稳定，于是对该类事件采取漠视纵容态度。此类分子不惜手段代价参选当选村两委负责人只为谋利，甚至有人说出“不为捞钱干吗要当村主任的”的猖狂言语。此类现象已极大地恶化了乡村治理环境，亟需整治规范。

(七)宗教化影响渐趋严重

农村一直存在种类繁多的自然信仰。信仰自由是公民的基本权利，国家对农村自然零散的宗教信仰并未过多地干预。在人民公社生产队时期，农村宗教信仰一直处于亚发展状态，对乡村治理未产生太大影响。随着村级组织的弱化及其思想教育功能的逐步荒废，农村思想文化生活出现真空，一些宗教势力趁机大肆发展，侵占土地、兴建庙宇、非法组织募捐和户外庙会法事、招摇撞骗、算命看病等现象大量出现，不但违反法律法规，浪费大量资财，推动迷信现象回流，甚至有部分人员利用所谓民间宗教名义逼迫村邻，极大地影响了农村健康文化的形成。

(八)乡村治理关系有待理顺

当下乡镇对村庄管理的控制力度逐渐减弱，村级组织在行政化趋势强化的同时，也出现了新形式的“皇权不下村”迹象。后农业税时期，一方面乡镇干部不再经常下乡，另一方面作为较早接受民主和法治教育的村两委干部，知晓村委会由村民选举产生，乡镇无法直接罢免；而乡镇领导当选有赖于乡人大代表即村两委群体手中的选票。因此，在多种因素的影响下，乡村干部间关系发生微妙变化。除乡镇党政主要领导外，一般乡镇领导干部对村支部书记、村委会主任缺乏威慑力和管理手段。乡镇与村两委逐渐由领导+指导关系，转变为指导+合作关系。村干部在乡村关系纽带中处于主要地位，乡镇通过村两委干部管理农村，不直接参与村庄治理。甚至出现部分村两委干部影响大于乡镇干部，村级话语权大于乡镇的情况。乡镇与普通群众的关系日益疏远，政府对基层的管控能力和动员能力受到挑战。

四、村庄治理模式改革建议

对村庄治理模式的改革，必须充分认识当前农村经济社会发展的新形势，必须从村级治理主体软弱无力的阶段跳出，围绕规范村级负责人用权、维护好村民利益进行根本制度设计。本着一是顺应行政化趋势、二是不走皇权不下乡的老路、三是以民主法治理念重塑基层治理、四是完善村级监督机制、五是不增加现有村级治理成本和负担为原则，对原有治理资源进行整合，重构更加科学合理的农村治理架构。

当前村庄治理框架的主要症结在于村级治理主体自治角色与行政角色混乱——良好地履行行政职责时，便难以忠实地扮演村民自治代理人角色；忠实地扮演村民自治代理人角色时，有时又难以兼顾行政职责。建议将既有村级组织的行政化职能予以剥离，在现有村两委组织外，单独设计一主体承担村级行政职能，使现有村级组织摆脱角色混乱困境，从而构建职责划分清晰、权责明确的新型三元主体治理模式。

新型三元主体治理模式的主要架构，是在现有村庄治理主体中增设行政村官主体，着力完善村支部领导组织制度、村委会委托管理制度、行政村官行政监督制度等三项制度，变原有村两委主体为新的三元主体，构建三元主体相互协调配合、相互制约监督的新型村级治理体系。

(一)职责划分

村支部书记兼任村民会议、村民代表会议主席，主要负责村支部、村民会议、村民代表会议事务，加强对村民的思想政治教育，发展优秀积极分子为共产党员，推荐党员当选村民代表、村委会成员，每两个月组织召开一次村民代表会议，每年召开一次村民会议，临时召开重大事项村民会议、村民代表会议，议决村内重大事项。村委会主任由村民选举产生，主要负责村民会议、村民代表会议议决事项的执行以及村内日常事务的管理协调，村委会向村民会议、村民代表会议负责，每两个月向村民代表会议报告一次工作完成情况，每年向村民会议报告一次工作完成情况。行政村官负责县乡行政事务的执行落实，村内活动合法性审查，承担行政责任。涉及村民直接利益的，必须由村委会主任、行政村官共同签署方具法律效力。纯村内事务以村委会为主，县乡下达的行政事务以行政村官为主。村支部书记、村委会主任、行政村官应当共同努力，协调配合，合力推动农村经济社会发展，提升村民福祉。

(二)监督机制

村支部书记直接由乡镇党委政府监督，村委会主任、行政村官发现村支部书记有违纪违法行为，或拒不执行上级命令的，向乡镇党委政府举报，由乡镇党委政府责令改正、党纪处分，直至撤销职务，另行指定或指导选举新的村支部书记。村委会主任受村民会议、村民代表会议监督，村支部书记、行政村官如发现村委会主任有违法行为，或拒不配合落实党和国家政策的，行政村官可拒绝联署法律效力文件，村支部书记组织召开村民会议、村民代表会议撤销村委会决定，责令其改正，直至罢免村委会成员职务，重新选举新的村委会成员。行政村官直接受乡镇党委政府监督，村支部书记、村委会主任发现行政村官有违法行为，或行政不作为损害村民利益的，可向行政监察部门举报或依法起诉，由相关部门责令其改正，撤换、指定新的行政村官，直至追究其刑事责任。通过行政村官对村支部、村委会的监督，可以减少村民自治中违法违规现象的发生，提高村民自治的规范化、法治化水平，保障村民利益。通过村支部、村委会对行政村官的监督，可以有效防范行政不作为或行政乱作为对村民造成损害。(图1)

图1 村庄治理机制改革示意图

(三)人员组成

村支部书记、村委会主任按现有渠道确定。行政村官主要由大学生村官、乡镇包村干部、市县选派第一书记三大渠道确定。行政村官一般为专职，驻村开展工作，可一村一人，也可多村一人，视村庄大小确定。确定为行政村官后，进行不少于2个月的以农村法律政策为主的岗前培训，每年不少于一周时间的业务提升培训。

(四)薪酬待遇

村支部书记、村支委待遇参照现有体制，由县委组织部统一核定基本工资和绩效工资，由党费列支。村委会主任、村委会成员，由村民会议、村民代表会议议定基本工资和绩效工资，一般不低于本地同等水平，由村集体收入或村民共同支付。行政村官纳入行政编制，受所属乡镇直接管理，按照正式公务员确定待遇、晋升级别，由当地财政开支。

(五)激励机制

乡镇领导干部必须具有行政村官两年以上经历，缺乏行政村官经历的不予提拔，工作优秀的予以重用。离职报考研究生的给予优惠。

五、结论及意义

建立村支部、村委会、行政村官为主导的三元主体新型村级治理体系，固然不能一蹴而就彻底解决所有村庄治理问题，但该治理架构将能使农村治理主体有足够的时间缓冲，逐步适应并妥善应对各种复杂挑战，成长为符合现代化治理理念要求的合格主体。新的治理框架将为农村迎接经济社会发展新形势新任务的挑战，提供坚实的组织支撑和制度保障。

同时该制度还具有多重积极意义：一是可以充分整合利用现有体制资源，不增加负担，提高体制资源利用效率；二是能够为基层的制度性稳定输送新鲜血液，弥补农村人口外流、人才不足的缺陷；三是能够理顺三元主体各自的职能责任，明确监督主体、监督对象、监督内容、监督方式以及相互间的监督关系，健全监督机制，强化监督效果，使原本相对模糊无力的监督变成更加有针对性、可操作性的强有力的监督；四是解决了政策下乡的最后一公里问题，有效消除政策在基层的肠梗阻现象，保障了国家政策在农村的贯彻落实，强化了政府对农村的管控和动员能力；五是充分发挥了外部资源对农村发展的正面引导作用，有助于促进民主法治理念的传播，引导广大基层群众养成民主议事、依法办事的习惯，提高基层民主法治水平；六是可以有效防范村庄治理中出现的内部人控制、经济腐化、新型宗族化、宗教化、不良势力干预、外部行政侵犯等多种内外部问题，保持农村稳定和谐，维护农民权益。

但是需要指出的是，在构建新型三元主体农村治理框架过程中，必须注意不能使村支部书记、村委会主任、行政村官互相兼任，否则将影响监督机制效果，出现新的村级组织一端独大现象。

[1]郑永年.中国模式——经验与挑战[M]．北京：中信出版集团，2016：216-217.

[2]孔晓红.项目治国的农业实践[J].经济管理文摘，2016(5)：6-17.

[3]河北：推行农村干部“一定三有”机制[EB/OL].(2012-02-08)[2016-06-17].http://dangjian.people.com.cn/GB/17059260.html

[4]蔚县“六位一体”村级管理体系[EB/OL].(2012-09-04)[2016-06-17].http://www.hbrc.cn/a/zhangjiakoushi/weixian/2012/0904/8367.html.

[5]王方杰，李增辉.“四个覆盖”在河北建立全面覆盖农村的组织体[EB/OL]．(2012-10-21)[2016-04-15].http://www.gov.cn/jrzg/2012-10/21/content_2248074.htm.

[6]陈颂清.“五瓣公章”，质朴的尝试[N].人民日报, 2007-12-07(05).

[7]孔晓红.中国基层民主治理的地方性探索与经验借鉴[J].经济管理文摘，2016(4)：6-13.

[8]张维.部分地区村民自治制度形同虚设 成涉农土地案件频发诱因[EB/OL]．(2012-07-16)[2016-05-21].http://www.legaldaily. com.cn/index_article/content/2012-07/16/content_3711326.htm.

[9]肖唐镖.乡村治理中农村宗族研究纲要——在实践中认识农村宗族[J].甘肃行政学院学报，2010(1)：37.

[10]习宜豪，张维，赵玲瑜.农村黑恶势力146份样本真相 村官的“红”与“黑”[EB/OL]．(2012-08-07)[2016-06-09].http://www.infzm.com/content/102955.

(编辑：佘小宁)

Thoughts of reforming China's village governance models

Liu Chenxi1，Jin Shudong2

(1.PublicAdministrationTeachingandResearchDepartment,ChineseAcademyofGovernance,Beijing100089,China; 2.AgricultureCommitteeofZhangjiakouofHebei,ZhangJiakou075000，China)

In this paper, the transformation process of the village governance mode is divided into five stages, that is, the peasant associations governance stage, the production team governance phase, the two village committees governance stage, the post agricultural tax stage and the resources feedback stage. Based on this, the paper reviewed the exploration and innovation on village governance in recent years, and pointed out the main problems existing in current village governance, and accordingly put forwarded the suggestion that the institution of village party branch, village committee and administrative village official as the ternary protagonist should be established to achieve a new village-level governance system.

Village governance；Ternary protagonist; Administrative village official; Supervising control and balance

2016-12-28

刘晨曦(1988-)，女(汉)，河北阳原人，博士研究生，主要从事乡村治理、冲突治理及公共行政方面的研究。

D035.5

A

1671-816X(2017)04-0001-07