中国私营安保公司海外业务监管相关问题对策分析

曹瑞璇

[摘要]近年来，中国私营安保公司积极开拓海外市场，不仅有来自国际安保行业的巨大利润的驱动，还得益于我国与日俱增的海外安保需求。一般而言，私营安保公司开展境内工作与境外工作的服务难度差异巨大，从事境外工作的服务难度往往对公司和人员的资历、资质有着更高要求。但现行的安保立法并未对上述差异进行有针对性的区分并在此基础上建立不同的管制框架，这显然形成了海外业务监管的法律真空。在海外开展业务的私营安保公司及其人员面临潜在的法律风险。因此，建立规范私营安保公司海外业务的相关法律并确保其有效实施，具有切实的必要性和紧迫性。

[关键词]中国私营安保公司；监管；对策分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.211

伴随着我国境外投资规模的逐步增长，投资范围也越来越大，海外人身、财产安全利益遍及全世界。与此同时，海外的中国企业和人员也面临着多样化的安全威胁，例如罢工、骚乱、武装抢劫、海盗、恐怖袭击、绑架和盗窃等。在此形势下，中国政府采取了一系列措施保护我国的海外利益，包括外交或政治努力以及派遣海军护航亚丁湾和索马里海域。但是，在中国政府和军队海外救济尚未经常化与制度化的背景下，境外中资企业和人员仍然需要依靠自身的努力提高安全保障能力和水平。实践中，它们通过雇佣中国的私营安保公司维护海外的利益，如华信中安保安服务有限公司曾受雇于中国商船以提供武装护航服务。但是，涉外私营安保所涉及的法律问题较为复杂，且存在政治性和敏感性，因此，有必要在促进中国私营安保公司海外业务扩展的同时，加强对其海外行动的监管与规范。

1中国私营安保公司开展海外业务的立法现状

1.1海外业务立法空白

自1984年中国的安保业诞生以来，我国长期通过规范性文件、地方性法规和有关政策对国内安保公司实施管理，全国缺少统一的专门法律和行政法规。[1]直到2009年9月28日，中华人民共和国第564号国务院令颁布了《保安服务管理条例》，才宣告此局面的结束。中华人民共和国国务院令第564号《保安服务管理条例》自2010年1月1日起施行。《保安服务管理条例》规定了安保公司的设立资质，经营执照制度和安保人员资格制度。条例还规定了相关问责机制，包括行政和刑事制裁以及民事补救等。《保安服务管理条例》作为我国安保服务行业第一个法律规范，为整个安保行业的健康发展奠定了基础。但其仅对中国私营安保公司开展国内安保服务进行了规范，而对于中国安保企业开展海外业务资质、人员从业条件、业务范围等方面仍然是一片空白。

1.2枪支管理与使用存在法律风险

我国在枪支管理方面很严格，私人通常不允许持枪，《中华人民共和国枪支管理法》第5条，配备公务用枪的主体包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养机关的人民警察，人民法院的司法警察，人民检察院的司法警察和担负侦察任务的检查人员，海关缉私人员，国家重要的军工、金融、仓储、科研等单位的专职守护、押运人员。中国私营安保公司人员海外持枪可能面临国内刑法制裁。《刑法》第128条，非法持有枪支、弹药罪，可以被判处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，情节严重的，将面临三年以上七年以下有期徒刑。2015年，中国海事局公布《私人武装保安在船护航证明签发管理办法》（以下简称“管理办法”），许可从事国际海运的国内船舶装备私营武装安保力量，该办法为我国私营安保公司海外护航实践提供了指导。中华人民共和国海事局：《中华人民共和国海事局关于印发〈私人武装保安在船护航证明签发管理办法〉的通知》，海船舶[2015]47号文，2015年8月11日。但是，《管理办法》中有关配备私营武装的规定与我国立法的禁止性规定相冲突。具体来说，根据我国法律的规定，海上私营武装保安不属于我国枪支管理法律规范的除外范畴，而《管理办法》作为部门规章，效力又较低，[2]我国私营安保公司人员持枪防卫海盗袭击仍然存在违法风险。另外，《管理办法》的规定过于原则和简单。虽然它明确规定了向中国籍国际航行船舶签发私人武装保安在船护航证明的相关要求，但关于私营安保公司的资质和资格审查的具体内容均未作出明确规定。

当前，中国私营安保公司正积极拓展海外业务，维护着中国海外的人员安全和财产利益。然而，现行法律却无法为中国私营安保公司“走出去”提供相应的法律支持，这在某种程度上限制了海外业务的进一步扩展。例如，中国还未推行针对国内私营安保公司涉外资质的审核和认证，但是实践中已涌现出中国私营安保公司在境外拓展业务的实践，此现象不仅表明国内法层面出现监管真空，还可能增加海外贿赂的风险。因此亟须通过完善国内立法的方式，为中国私营安保公司开展海外业务提供强有力的支撑和保护。

2中国私营安保公司开展海外业务的立法建议

2.1明确国内私营安保公司开展海外业务的资质

从内容上看，《保安服务管理条例》第8条和第10条所规定的资金、人员、技术、设备、场所等基本要求仅适用于国内保安企业的设立，因此，学术界质疑“走出去”开展海外业务的私营安保公司的合法性。鉴于国内安保业务与国外安保业务存在着很大的差别，海外安保任务的复杂性和特殊性决定了开展此类业务的公司资质应更为严格。因此，中国私营安保公司开展海外业务的资质，不妨参照国内保安企业开展武装押运业务的标准，《保安服务管理条例》第10条，从事武装守护押运服务的保安服务公司，应当符合国务院公安部门对武装守护押运服务的规划、布局要求，具备本条例第8条规定的条件，并符合下列条件：（一）有不低于人民币1000万元的注册资本；（二）国有独资或者国有资本占注册资本总额的51%以上；（三）有符合《专职守护押运人员枪支使用管理条例》规定条件的守护押运人员；（四）有符合国家标准或者行业标准的专用运输车辆以及通信、報警设备。并在此基础上适当地提高。《保安服务管理条例》中相关资质规定应当作为开展海外安保业务的最低标准。

另外，《保安服務管理条例》第18条要求私营安保公司应当定期对从事安保服务的员工进行法律、安保专业知识以及技能培训。对于海外执行安保任务的雇员而言，仅依靠之前在武装部队职业生涯中受到的军事训练是远远不够的，开展海外业务的私营安保公司应加强对员工的培训。在大规模部署雇员之前，应对他们进行强制性的东道国法律和国际法的相关培训，尤其是有关武器管理、武力使用的法律规则以及当地风土人情和民族习惯，使雇员知悉应遵循的标准和基本原则，以免影响业务的开展。

2.2明确开展海外业务的保安员从业资格

对于在国内从事安保行业的人员而言，《保安服务管理条例》第8条第2款和第16条规定了若干资格条件，从业门槛相对较低。鉴于私营安保公司的海外业务位于国外，服务对象可能是外国客户，加之海外安全风险的不确定性，如果不对海外安保人员的从业资格设定更加严苛的条件，可能难以胜任海外安保任务。这些额外条件包括但不限于：较高的外语水平、较丰富的专业知识储备、过硬的军事业务素质、较丰富的海外从业经验以及对相关国家和国际法规则的把控等。此外，认真做好海外安保人员背景审查工作，有助于预防严重犯罪行为的发生，最大限度地确保拥有犯罪记录，特别是违反国际人权法和人道法的人员不被雇佣。

2.3明确私营安保公司海外业务的准许范围

实践中，我国私营安保公司开展海外业务与日俱增，内容涵盖贴身人身保护、货物和财产的监控、海上护航、风险评估、安全培训、现场保护、安保审计、紧急撤离等。由于，国内立法未界定海外业务的准许范围，上述具体服务是否属于私营安保公司允许经营的业务范围仍有待商榷。另外，如果我国私营安保公司为客户提供的服务可能会违反国际人道法、人权法或者可能会与本国利益和政策存在潜在冲突，那么我国国内立法应当明确禁止本国私营安保公司向雇主提供此类服务，无论其服务地点是否在境外。诸如，直接参加敌对行动，使用、招募、资助和训练雇佣军，可能导致致命结果的行动，协助不是国际承认的政府，非国家武装力量或非正规军队，可能导致危害人权或内部镇压的行动，掠夺、抢劫和其他非法经济活动，例如采矿，非法买卖枪支武器等。[3]一些政府固有职能，例如看管、照顾、运输罪犯，管理、运营监狱，协助管理或审讯被拘禁者以及间谍和反间谍活动等，国内立法也应当明确纳入海外业务的禁止范围。细致明确的业务准许范围和禁止性范围，将有利于避免出现监管的“灰色地带”。

2.4完善私营安保公司海外业务的法律监管和责任追究

根据《保安服务管理条例》第3条的规定，国务院公安部门和县级以上地方政府公安机关分别负责监督和管理全国和本行政区域内的安保服务。对于任何组织或个人未经许可，擅自从事安保服务、安保培训的，应当根据《保安服务管理条例》第41条给予治安管理处罚，并没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从内容上看，这些规定适用于海外安保业务似乎并不存在问题，但在实践中，海外业务的跨国性决定了其监管和责任追究的复杂程度和独特性，因此有必要在国内监管制度的基础上，加强与领土所属国的协作，明确监管责任分配。

我国国务院公安部门或其他主管部门应当对国内私营安保公司签署的业务合同进行审批，审查合同内容和评估客户的情况，防止他们直接参与敌对行动或实施其他政府固有职能。与此同时，我国可以利用个人、驻在领土所属国的外交使团、武官或者通过与雇佣国和领土所属国的信息交换来掌握本国私营安保公司海外业务运营动态。增加私人安保公司执业期间的业务内容和经营状况的监察，对未获得营业执照或违反许可要求而开展业务的公司予以惩戒，包括吊销营业执照、终止合同和刑事制裁等，并且承诺及时报告私营安保公司人员违反国际人道法和国际人权法的行为。我国政府应通过国内立法建立和执行有关私营安保公司及其人员海外违法行为的追诉机制，确保追究个人的民事、刑事责任和公司的民事、刑事责任，并给予受害者相应赔偿。

2.5完善私营安保公司海外业务开展中的枪支监管问题

对有效监督私营安保公司而言，监管武力和枪支的使用是至关重要的要素之一。由前文可知，我国实施严格的武器管理制度，私人未经批准禁止持有枪支。严格枪支武器的获得和使用，有利于维护社会的稳定，减少国际争端。然而，在很大程度上，这也限制了我国私营安保公司开展海外业务。目前，我国海事局的《管理办法》允许私营安保力量配备武器实施驻船护航业务。但是，它与其他相关法律并没有明确规定国内私营安保公司开展海外业务中如何获得、管理、使用枪支以及枪支出入境等问题。当国内私营安保公司在其他国家和地区开展护航以外的安保业务时，持枪是否合法仍不明朗。对于在海外战乱地区开展业务的中国私营安保企业，国内立法应有条件允许安保人员拥有防卫性轻武器。

鉴于枪支武器在保安企业开展海外业务时的重要性和特殊性，私营安保公司、持枪员工以及主管部门都应当加强自身建设，严格规范管理制度。私营安保企业应当完善枪支登记、交接、检查、保养、出入库等管理制度，明确枪支管理责任。公司应当对携带枪支的员工提供有关枪支使用、武力使用规则以及当地法律和国际法方面的培训。持枪人员应当在法律允许范围之内行事，避免过度使用武力。此外，我国《枪支管理法》第37条严格管制枪支的出入境。未经许可，任何单位或个人不得私自携带枪支出入境。国内私营安保公司开展海外业务需要携带枪支出境，应当事先经国务院公安部门批准；携带枪支出境时，应当凭批准文件向出境地海关申报，边防检查站依据批准文件放行。国内私营安保公司还需要在当地合法注册或批准才能够在领土所属国取得武器军械持有资格。

总之，在我国私营安保公司开展海外业务的国内立法滞后于海外实践的大背景下，必需建立一套完善的国内监管体系，从根本上明确私营安保公司开展海外业务的资质条件、从业人员资质、准允性和禁止性业务范围、监督管理和责任追究，以及枪支等特种事项的规范，为中国私营保安公司开展涉外业务营造良好的环境，实现与国际安保行业的对接并轨。

3结论

当前，国家层面的诸多保护手段和应对机制并不能有效解决海外利益覆盖面不足的问题，依靠私营安保公司维护海外财产和人员安全已经成为一种趋势。但是，中国私营安保公司的发展存在着先天不足，我国国内也没有针对此类公司开展海外业务的专门立法，造成了一定的乱象。由于国内相关立法空白，中国私营安保公司开展海外业务时缺乏法律支持，是导致较少中国私营安保公司参与国际安保服务市场竞争的主要原因。因此，尽快建立一个有助于中国私营安保公司开展海外业务的法律制度成为当务之急。

参考文献：

[1]张进红.中国保安企业开展海外业务的法律与监督[J].重庆大学学报，2015，21（2）.

[2]阎铁毅.“一带一路”战略下我国私人武装护航制度的完善[J].江西社会科学，2016（5）.

[3]ChalokaBeyani，DamianLilly.RegulatingPrivateMilitaryCompaniesOptionsfortheUKGovernment[J].GoettingenJournalofInternationalLaw，2001（8）.