以区域化党建助推基层社会治理创新——以上海市松江区为例

郭 玮

(中共松江区委党校 教研室，上海 松江 201620)

以区域化党建助推基层社会治理创新
——以上海市松江区为例

郭 玮

(中共松江区委党校 教研室，上海 松江 201620)

创新社会治理的重心在基层，提高党建科学化水平的重心也在基层。新形势下，把尊重在职党员主体地位的理念化为具体制度、机制及行为规范，形成党建支持共青团、妇联、工会等人民团体共同发挥作用的共建格局，才能提升基层治理水平与治理实效，回应国家治理体系和治理能力现代化的要求。

区域化党建；基层社会治理；创新

随着政治社会化、社会多元化及党员结构的变迁，以单位制党建为依托的封闭式、垂直型党建模式逐渐暴露出时代局限性。在此背景下，区域化党建作为单位制党建模式的延伸与拓展，日渐成为社区党建谋求转型发展的重要趋势。社区党建的重点是把社区所在地的政府组织、企事业单位组织和社会团体组织有效组织起来，整合社区各类资源，发挥各自功能，改善社区环境，解决社区的共同需求，从而实现社区经济与社会的协调发展。区域化党建契合对城市社区善治结构的需求，以区域化党建为抓手和载体，助推基层社会治理创新，对整合区域党建资源、优化基层党建格局及推动区域单位共驻共建共享共治，具有重大的理论意义和实践价值。

一、以区域化党建助推基层社会治理创新的实践探索

区域化党建指“在一定区域内，党组织对行政、居民区以及驻区各类组织实行政治、组织、文化等全面引导和整合，推进社区党建工作由‘垂直管理’向‘区域整合’转变，由‘条块分割’向‘条块结合、以块为主’转变。”[1]把区域内不同隶属关系的党组织和党员凝聚起来，共同推进社区建设，参与社区治理，是上海市松江区区域化党建面临的重要课题。

(一)深化“双报到”制度，监督制约在职党员

第一，建立健全定期和不定期联系沟通机制。在职党员进社区，应本着组织安排与自愿服务相结合的原则，充分利用业余时间，以志愿服务形式参与社区建设，发挥先进性。组织关系不在现居住地的在职党员、离退休党员和流动党员，应持《党员联系报到单》主动到现居住地居民区党组织亮明党员身份，按居住地党组织的要求，提供联系方式，实现联系沟通的长效性。

第二，建立健全报到回执制度。方松社区党工委以“三给”工作法激活在职党员服务群众的动力机制，并对在职党员形成监督。“给位子”主要确保驻区单位和在职党员有用武之地，重点吸收规模较大的驻区单位党组织加入，在社区成员代表会议中，驻区单位代表比例不低于代表总数的一半；“给任务”主要调动驻区单位和在职党员的积极性，社区党工委以共同政治目标、社区利益与实际需求为基础，主动与驻区单位党组织联系，听取意见；“给荣誉”主要激励驻区单位和在职党员发挥应有作用，利用“互联网+”、微信、微平台等新媒体，对先进集体和个人事迹进行宣传报道，凝聚思想共识，汇聚前行力量。

(二)不断深化运行机制，提升社会治理能级

第一，建立健全联席会议制度。建立联合会议制度，一事一议，提升社会治理的针对性和实效性。积极打造在职党员“六带头六不要”机制，即带头参加一次夜间巡逻、带头提供一次专长服务、带头参与一次清洁家园劳动、带头参加一次献爱心捐款活动、带头为和谐小区建设献一计、带头结对一户家庭，不违章搭建、不乱停车辆、不毁绿种菜、不放任宠物、不饲养家禽、不违规租赁。“六带头六不要”机制成为在职党员的“硬约束”，促进党员志愿服务的常态化。

第二，深化党建项目化管理。紧紧围绕党和政府的中心工作，围绕基层党建的重难点，精心打磨接地气的党建项目，推动党建责任制有效落实。建立“三联”工作法，以居民自治、社区共治和联合整治为特征，融合百姓力量，破解阻碍发展的顽瘴痼疾，激活在职党员服务群众的内生动力，打通在职党员参与社会治理的“最后一公里”。

(三)凝聚多方智慧，破解社会治理难题

第一，发挥决策议事平台功能。推行居民区党组织主导的决策听证会、矛盾协调会和政务评议会制度，通过议事协商解决社区治理过程中的急难愁问题。在居民区设立区域性议事会，扩大参与主体，纳入驻区单位，与居民共同商议区域内的重大问题。

第二，丰富服务群众载体。推进基层服务型党组织建设，补短板、破瓶颈，结合党代表、人大代表和政协委员联系走访村居等方法，逐渐完善驻区单位党组织、党员经常性主动走访区域内党员群众制度。在居民区推行“大党委制”，倡导社区民警、业委会、物业公司、驻区单位和社会组织等各方党员代表，通过程序兼任居民区党组织成员，提高居民区党组织整合、统筹、协调区域党建资源的水平，合力解决社区建设的管理难题。

第三，注重发挥社会组织力量。社会组织具有第三方属性，其成立的宗旨和目标决定了它更加关注和维护公共利益，可以不以私利为出发点维护公众的合法利益。[2]

二、以区域化党建助推基层社会治理创新的制约瓶颈及原因

“社区发展是社会化发育的重要标志，也是社会化组织的基本形态之一。”[3]社区内各类组织形态的成长和发育既是社会发展的必然结果，也是社会发展的内在动力。经过探索与实践，虽然形成了党员知情制度、通报制度和教育管理制度等，但各项体制机制仍不完善，有的过于笼统，可操作性不强；有的只是原则性口号，既无实质性内容，又无具体操作程序，难以有效执行。

(一)“1+3”领导体制功能有待深入挖掘和充分发挥

第一，“1+3”领导体制功能发挥不明显。“1”是社区党工委，“3”是在社区党工委的领导下，建立行政党组、社区综合党委和居民区党委的整体框架结构。驻区单位成百上千，社区党工委吸纳3名左右的驻区单位党组织负责人进入党工委班子，代表性不够。在实际运行中，社区党工委会议的主要议题是干部任免、发展党员等社区工作，驻区单位党组织负责人不熟悉社区工作，但仍须参加会议，这会影响干部人事工作的保密性。

第二，行政党组的硬性约束力较弱。被吸纳进党工委班子的大多是垂直管理的职能场所，以体制内单位为主，“一组两委”中行政党组基本变成街道办事处与垂直管理的职能场所间比较松散的平台。有的居民区党委几乎全部由兼职人员组成，尚未进行实体化运作。“一分部署，九分落实”，如果对制度和政策的执行力不强，必然导致部分制度和政策成为摆设。

(二)条块行政关系亟需进一步理顺

第一，居委会行政工作的主要任务和基本职能亟需理顺。“上面千条线，下面一根针”，社区对各项工作只有招架之力。在一定程度上，繁重的行政事务将影响党建的有效开展，削弱党建的影响力和辐射力。区域内党组织与社区党工委缺少经常性联系，社区党工委下属的党组织与其他党组织之间的联系沟通不多，合作开展的党建活动缺少特色，服务党员、服务群众的方式比较单一。

第二，党建工作联席会议制度功能亟需充分发挥。每年定期召开联席会议，商讨社区建设及社区党建的重大问题，提出对策建议，虽起到了推动作用，但没有刚性约束力，更多表现为一种松散的临时组织，只是协商和联谊，缺乏制度性规定，稳定性不足，导致联席会议功能和作用的真正发挥取决于社区党组织负责人的能力、水平和驻地单位负责人的态度、素质。

(三)社区党组织的科学定位有待进一步明确

第一，社区党建的科学定位不明确。一是对社区党建的重要意义认识不足，存在重经济建设、轻党的建设倾向。二是就党建开展党建，存在简单的自我管理、自我提高、自我完善取向，在一定程度上导致社区单位党建联建共建的作用发挥不明显，部分共建单位和在职党员积极性和主动性不高。

第二，社区党组织区域政治核心功能不明确。社区党建的两大重点任务，一是健全完善党的基层组织和活动方式；二是巩固发展党的群众基础，密切党群关系，核心和关键在于党通过健全完善的组织体系和社区的有效活动，构建最广泛的社会基础，从而实现对社区资源的有效整合。

(四)社区共商共治合力有待进一步加强

第一，志愿者素质需要提高。直接参与社区建设的志愿者多数是阿姨，虽具有参与社区服务的热情和积极性，经验丰富，但年龄较大、文化程度偏低，工作质量和效果距离预期目标还有一定差距。新形势下的社区建设迫切需要在职党员服务群众、奉献社会，充分发挥先锋模范作用。

第二，在职党员参与社区的意识较弱。虽建立了“双报到”制度，但实际报到率和参与率都不高。调研显示，松江区在职党员报到人数占在职党员总数的52%左右，参与社区活动的在职党员人数占报到党员人数的49%左右。未报到的在职党员中，有的党性意识不强，有的认为活动价值不大，有的认为活动不能发挥党员的实际特长。只有让在职党员积极投身社区大舞台，社区功能才能真正凸显放大。

三、以区域化党建助推基层社会治理创新的对策

以区域化党建助推基层社会治理创新，是基层党建需要持之以恒努力的实践目标。新形势下，把尊重在职党员主体地位的理念化为具体制度、机制及行为规范，形成党建支持共青团、妇联、工会等人民团体共同发挥作用的共建格局，才能提升基层治理水平与治理实效，回应国家治理体系和治理能力现代化的要求。

(一)坚持实践导向，理顺“1+3”领导体制

社区党工委既是区委的派出机构，也是社区的领导核心，理应成为“地区性、社会性、群众性、公益性”的主导力量，担负起指导、组织、协调社区各项任务的政治责任。行政党组、社区综合党委和居民区党委在社区党工委的领导下，分为不同条线，负责指导和协调社区内的行政组织、居民区和企事业单位，整合各类资源，形成社区建设发展和社会治理创新的合力。

第一，将社区党工委委员分为专职委员和兼职委员两类。专职委员由社区内部人员组成，兼职委员由驻区单位党组织负责人组成，适当增加兼职委员人数，增强广泛性和代表性。

第二，创新党工委会议召开的形式。涉及干部任免等社区内部事务的党工委会议，召集专职委员开会；涉及社区经济社会发展议题的党工委会议，则由兼职委员和专职委员共同参加。增强行政党组对其成员的约束力，垂直管理的职能场所的年终考核、评先评优及负责人提拔任用等事宜，均须听取行政党组的意见，以促进垂直管理的职能场所更好地服务社区。

第三，以实践活动为纽带，培养党员的主体意识。“意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式。”[4]党员主体作用的发挥首先依赖于主体意识的培育和确立，依赖于党组织为党员参与党内事务所提供的政治参与途径及宽松良好的党内政治生态。

(二)优化党员教育管理，完善民主运行机制

党内民主运行机制是党员主体地位得以落实的基本保障。第一，优化党员教育管理。加强党员志愿者队伍建设，把志愿服务作为联系服务群众的重要载体，以专业化团队建设为方向，深化党员志愿服务力度。面对区域内构成较为复杂的党员系统，实施党员分类管理，实现党员管理向全体党员拓展。对属地企事业单位党员，通过党建联席会开展教育培训。按照属地管理原则，依靠网格党组织力量，可采取定期、不定期上门及灵活安排活动等方式，建立党员学习、实践、活动积分手册，确保有党员的地方就有党组织，有党组织的地方就有健全的党组织生活。

第二，完善党员知情机制。享有知情权是党员行使权利的基础环节，落实知情权使党员主体地位的实现有制度机制保障。健全党内沟通机制，既要通过召开会议、印发文件、简报等传统方式进行，更要利用微信、微博、网络教育等载体加以实现。

第三，完善党员参与机制。规范党支部议事规则，健全重大事项和重要决策票决制，建立党员议事月制度，让不同意见平等讨论，形成畅所欲言、切磋探讨的民主氛围。

(三)健全激励保障机制，促进党员主体意识

保障机制是发挥党员主体地位的中心环节。第一，健全创先争优机制。这是推动激励机制高效运转的助动力。把创先争优活动与党员教育相结合，建立定期思想分析制度，及时分析党员的思想状况、成长需求；把理想信念教育与生活实际相结合，引发思想认同和心灵共鸣。开展党员爱心日、党员承诺、党员志愿者等主题鲜明、形式多样的活动，在实践中激发党员爱党热情。

第二，完善关怀帮扶机制。把党内关怀与党员教育相结合，建立长效沟通机制。通过设立领导干部接待日、党员意见箱、党员网络建议平台、心理辅导室等方式，注重党内关怀和心理疏导，及时解除思想困惑、精神痛苦和心理障碍，培育党员理性平和、自尊自信、阳光向上的社会心态。

第三，健全党员主体监督机制。在充分发展党内民主的基础上，开辟有利于党员监督的直通车，建立党员意见、批评、检举、控告、质疑、评议等顺畅上达和及时处理机制。把党建情况作为党组织参评的重要标准和依据，党建成效不突出和参与社区党建不积极的党组织不能参加评选。完善领导班子成员考核任免细则，年终、届中和换届选举期间，均须听取单位党组织的意见。

[1]梁妍慧.区域化党建是党的建设的新课题[J].理论学刊，2010(10):21.

[2]孟维娜.社会组织在生态文明建设中的作用及实现路径[J].长春师范大学学报，2016(3):26.

[3]邓伟志.我的社会观[M].北京：人民出版杜，2003:219.

[4]戴维·布莱克维尔.政治学百科全书[M].北京：中国政法大学出版社，2002:345.

2016-10-02

上海市松江区软课题项目“区域化党建中党员主体作用发挥机制研究”(16SJRKT24)。

郭玮(1983- )，男，讲师，硕士，从事马克思主义基本理论和基层党建理论研究。

D267

A

2095-7602(2017)01-0033-04