我国跨域公共危机治理碎片化问题思考——基于整体性治理视角

赵晨光

(西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安 710063)

我国跨域公共危机治理碎片化问题思考
——基于整体性治理视角

赵晨光

(西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安 710063)

当前我国正处于社会转型时期，各类公共危机事件频发。转型社会所具有的复杂化和高流动性特点使得各类公共危机事件所具有的跨域性特征，对我国目前的公共危机治理提出了更为严峻的挑战，其中最难以解决的便是跨域公共危机治理碎片化问题。整体性治理理论的基本框架为解决跨域公共危机治理碎片化问题提供了重要指导。本文基于我国目前跨域公共危机治理碎片化问题研究现状，从整体性治理视角出发，对解决我国目前跨域公共危机治理碎片化问题的可行性及路径选择作了进一步思考。

跨域公共危机；碎片化；整体性治理

现代社会工业化进程的加快以及科学技术的迅速发展等多因素的综合作用加强了社会各部门之间的联系，使得传统的公共危机开始突破“域”的界限，导致公共危机治理呈现出跨域的特性，即跨域公共危机治理涉及多个行政区域的地方政府或多个部门。由此带来的跨域公共危机治理的碎片化问题，加大了跨域公共危机治理的难度。因此，如何解决跨域公共危机治理的碎片化问题，实现跨域公共危机的协同治理，具有重要的理论价值和实践意义。本文从整体性治理视角出发，基于国内对该问题的研究现状，对构建跨域公共危机的整体性治理模式作了进一步的总结与补充。

一、我国关于跨域公共危机治理碎片化问题的研究现状

目前，国内理论界对跨域公共危机治理方面的研究不多。跨域公共危机治理所面临的一个最大问题便是其治理的碎片化问题，因此研究成果多集中在对其碎片化困境的分析上，包括跨域公共危机治理碎片化的表现及其治理之道。在对跨域公共危机治理碎片化困境的路径选择上，绝大多数研究成果基于整体性治理视角，但仍有不足之处，故本文旨在该视角基础之上作进一步探究。

明确将整体性治理理论最早应用到公共危机治理研究中的是刘超，他认为整体性治理思想与解决地方政府公共危机治理中的碎片化问题有很高的契合度，因而提出应该建立整体性公共危机治理体系的策略。[1]同时，一些学者，如郭雪松、朱正威针对当前跨域公共危机治理中的碎片化问题，结合具体的案例进行分析，并从整体性治理视角出发，提出了构建跨域公共危机网络分析模型[2]。

跨域公共危机治理碎片化问题的研究具有跨学科、跨领域性。韦彬从理念和文化视角分析了我国跨域公共危机治理文化碎片化问题，并运用整体性治理理论，对跨域公共危机的治理理念和文化进行了整体性建构。[3]符翩翩从传播学领域出发，在分析互联网和新普介技术的发展导致信息社会呈现碎片化的前提下，侧面分析了公共危机治理中政府信息公开的碎片化困境。[4]

除了以上宏观研究，还包括微观方面的研究，比如从整体性治理视角出发研究跨域公共危机治理结构的碎片化。尽管目前国内跨域公共危机治理研究刚起步，但研究内容和视角值得肯定，对丰富我国公共危机的治理体系，提高我国公共危机的应对能力具有重要意义。同时，我们应该看到，目前关于跨域公共危机治理的碎片化困境仅局限于整体性治理视角，缺乏其他视角的探讨；对公共危机治理碎片化深层次的机理分析，尚缺乏实证研究。因此可以说，基于整体性治理视角的跨域公共危机治理相关研究尚未成熟，对相关方面的研究还有较大的开拓空间。

二、整体性治理视角下跨域公共危机治理碎片化问题的概念性思考

关于跨域公共危机的概念，目前并没有明确统一的定义。彭辉安认为，公共危机都爆发于具体的领域或区域，因而他将“域”(区域，领域)作为指标来衡量公共危机，并将公共危机分为局域公共危机与跨域公共危机。他认为，跨域公共危机是局域公共危机的发展形态，是在现代社会特性作用下，通过一定的社会介质或与社会介质相互作用而突破原发的区域、领域界限，形成负外部性的扩散蔓延，使得相关区域、领域甚至整个社会都受到冲击，或者引发次生危机事件的公共危机。[5]科学技术的发展使得现代社会更加精密复杂，社会的流动性更强，人们之间的联系更紧密，这导致公共危机突破原有的领域、区域、地域的限制而向外扩散。2003年的“非典”事件便是跨域公共危机的一个典型，其扩散程度由单一的局域性发展到区域性甚至全国性，给当时的危机治理带来了巨大挑战。通过相关学者对跨域公共危机的界定及其分析，笔者认为，跨域公共危机治理是政府﹑企业﹑市场以及公民等多元主体为了消弭具有跨域性质的公共危机而进行的一系列协同治理，其中包括政府间的协同、政府内部各部门的协同以及政府与非政府组织、公民的协同。

本文研究的重点在于解决跨域公共危机治理的碎片化问题。所谓“碎片化”，原意是指完整的东西破碎成诸多零碎块。在本文研究中，跨域公共危机治理的碎片化主要是指在跨域公共危机治理过程中，政府间或政府系统内部各部门在应对公共危机时出于自身利益考虑或在组织结构﹑价值取向等方面不同而导致的“各自为政”现象。“碎片化”困境导致跨域公共危机治理面临分散性，无法实现政府的有效整体运作，降低了公共危机治理的效率。为了实现跨域公共危机的有效治理，消弭“碎片化”现象，将整体性治理理论应用到跨域公共危机治理中是目前国内关于跨域公共危机治理研究的重点。

整体性治理理论是20世纪90年代中后期由英国的佩里·希克斯及帕特里克·登力维提出的“一种对新公共管理理论的批判和继承基础上形成的新政府改革模式”[6]。新公共管理理论强调政府进行分权化改革，引入私人部门的管理技术和市场竞争机制，导致公共管理领域出现了严重的碎片化问题，政府整体性缺失。在这种背景下，整体性治理理论应运而生。所谓整体性治理理论，简单来说就是强调政府以公共利益为导向，以解决新公共管理理论造成的碎片化问题为目标，实现政府的整体性治理。此外，整体性治理理论要求进行政府部门的流程再造，构建完整顺畅的治理流程，注重网络信息技术的应用，等等。

三、整体性治理视角下解决我国跨域公共危机治理碎片化问题的可行性思考

整体性治理理论不仅是对传统的公共行政和新公共管理理论的继承和反思，也是对政府治理碎片化问题的战略回应。其虽然是西方政府改革的舶来品，但是不可否认它对解决我国跨域公共危机治理的碎片化问题具有重要的借鉴意义。

从跨域公共危机治理的体制方面来说，目前我国跨域公共危机治理模式具有职能导向、部门分割、条块分治等特征，即在公共危机治理过程中，按照公共危机的分类，由对应的政府部门分管或由对应的职能部门负责。我国现行的公共危机治理强调统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理原则，即各个地方政府负责本区域内的公共危机治理，各部门负责各领域内的公共危机治理。而跨域公共危机的跨域性，打破了传统的囿于行政区划、部门分割的公共危机治理模式，使跨域公共危机治理面临部门分割、区域分割的碎片化困境，难以实现跨域公共危机治理整体统一效果。整体性治理强调统一性、系统性、整体性，注重各部门之间的协调以及不同治理主体之间的合作互动关系，实现组织内各部分之间的协同运作。因此，就我国目前跨域公共危机治理体制的碎片化来讲，整体性治理所强调的治理体制的整体统一对其具有很好的借鉴意义。

除了体制问题以外，跨域公共危机治理碎片化问题的更深层原因乃是跨域公共危机治理理念、文化碎片化，主要表现在跨域公共危机治理主体认知的碎片化，包括统一认知碎片化、责任认知碎片化、风险认知碎片化以及文化认知碎片化。所谓统一认知碎片化，即跨域公共危机治理主体对跨域公共危机的治理缺乏共识，没有认识到跨域公共危机治理的公共性﹑整体性﹑全局性；责任认知碎片化是指由于跨域公共危机治理涉及多个部门、多个区域，其治理主体出于自身利益等多方面考虑，在跨域公共危机治理中缺乏责任意识，缺乏与其他部门或政府的互动，不主动承担必要的责任；风险认知碎片化是指在跨域公共危机面前，政府间、各部门间对跨域公共危机的预警﹑防范﹑救治等方面的风险认知不一，缺乏统一的危机意识和风险识别能力；文化认知碎片化是指政府间在跨域公共危机治理过程中由于文化认知的不同而发生冲突甚至对抗，无法实现对跨域公共危机的有效治理。整体性治理理论强调政府公共性的回归，将公共利益作为政府追求的出发点和归宿，切实维护公众利益，契合了人民群众对公共危机治理的诉求。同时，整体性治理理论强调文化、价值理念的整合和包容，将其应用到跨域公共危机治理中，对于实现跨域公共危机治理理念碎片化聚合，形成跨域公共危机治理主体的共识具有重要意义。

我国跨域公共危机治理的碎片化问题除了以上所述，还包括其他方面。其一是跨域公共危机治理主体的碎片化，其表现在于政府在跨域公共危机治理过程中实行单方面主导的一元治理，忽视了与其他社会力量的协作。其二是跨域公共危机治理手段的碎片化。目前我国跨域公共危机治理仍然以传统的行政手段为主，在跨域公共危机治理过程中，政府间、政府内部各部门间往往通过单一行政手段进行领导或指挥,而公共危机的跨域性容易导致以行政手段为主的各部门在跨域公共危机治理中出现政令混乱、政出多门的治理困境。

整体性治理以协作、整合为主要特征，强调政府与非政府组织、公民组织等进行协作整合，构建以政府为主导的协同治理网络，有利于跨域公共危机治理整体性的回归；在治理手段上，整体性治理强调信息技术的应用，提出将信息技术贯穿于政府的整体性治理中，推动政府电子化、信息化建设。这对于保证各部门之间的政令统一，加强各部门之间的信息沟通，实现跨域公共危机由以行政手段为主的治理向信息化治理的转变具有重要意义。

四、整体性治理视角下解决我国跨域公共危机治理碎片问题的路径思考

从以上分析可以看出，我国目前跨域公共危机治理存在较为严重的碎片化倾向。简单来说，其解决路径便是“碎片化聚合”。要实现“碎片化聚合”，应以整体性治理理论为指导，探索我国跨域公共危机整体性治理模式。

1.建构以整体性为特征的跨域公共危机治理机制

我国目前在公共危机治理过程中采用的分割治理模式在单一区域或领域内的公共危机治理方面是十分有效的，但并不适用于具有跨域性、需要多部门协调及跨域合作的新形态公共危机，因此必须建立跨域公共危机治理的整体性协同机制。

第一，实现公共危机治理领域内的协同。一些学者认为应该建立大危机管理部门，成立跨部门治理中枢结构。这一点是可取的。赋予大危机管理部门综合协调、统一指挥权，使其协调各部门之间的利益关系，发挥其在领域内全面整合的能力，有利于实现领域内公共危机治理碎片化聚合，提高跨域公共危机治理的效率。但是值得注意的一点是，大危机管理部门作为领域内专门负责危机治理的常设部门，应该明确职能，确立运行理念，并进行科学合理的结构安排。同时，该机构作为治理公共危机的专业部门，对部门内人员的专业化能力要求较高，因此其人才选拔和培养尤为重要。

第二，实现公共危机治理区域内的协同。从当前实际来看，建立跨区域的危机管理协调部门并不现实。因而要想实现跨域公共危机治理的协同，必须加强区域间地方政府的合作，建立公共危机处理过程中的地方政府合作机制。具体包括：建立针对不同类型公共危机的应急联动机制，妥善处理危机中各区域利益的分配和补偿机制，建立危机中地方政府合作的监督约束机制。

第三，实现跨域公共危机治理主体的整合，构建跨域公共危机治理多元主体参与的网络治理机制。必须改变政府跨域公共危机治理单一主体的现状，构建以政府为主导的，非政府组织、公民社会共同参与的治理网络，实现公共危机治理主体的整体性。这不仅需要政府在公共危机治理过程中树立多元共治的理念，其他参与主体也要不断提高自身参与公共危机治理的积极性。

2.建构跨域公共危机整体性治理理念与文化

第一，建构跨域公共危机整体性的危机治理价值观。共同的危机治理价值观能够使跨域公共危机治理各部分在进行公共危机治理时形成共同的认知，实现跨域公共危机治理理念的碎片化聚合能够减小现行体制或机制不健全带来的碎片化问题。整体性危机治理价值观包括公共性与责任性治理价值观、风险预警价值观等，其中公共性与责任性是跨域公共危机治理的价值追求与归宿。

第二，加强跨域公共危机治理的信任文化建设。信任文化建设是对跨域公共危机治理中“冷漠”与“猜疑”的克制，是跨域公共危机治理的重要理念之一。加强信任文化建设，使其贯穿于跨域公共危机治理的各领域、各地域协调中，有利于营造良好的治理氛围，有利于跨域公共危机治理实现更深层次的合作。

第三，建立跨域公共危机治理文化的包容妥协方式，以应对跨域公共危机治理中由不同地域文化导致的冲突与分歧。包容、接纳其他地域的治理文化，以此缓和跨域公共危机治理文化碎片化的困境，从而实现跨域公共危机治理的目标。

3.建构跨域公共危机治理的支撑保障机制

整体性治理强调整体性、系统性、全局性，这要求跨域公共危机治理有整体性运作机制。建构跨域公共危机治理的支撑保障机制必不可少，包括建构跨域公共危机治理的资源协调共享机制、跨域公共危机治理的制度规范体系等。与此同时，综合运用信息技术，使其贯穿到跨域公共危机的整体性治理中，对促进我国跨域公共危机整体性治理模式的构建具有重要意义。

[1]刘超.地方公共危机治理碎片化的整理——“整体性治理”的视角[J].吉首大学学报：社会科学版，2009(2).

[2]郭雪松，朱正威.跨域公共危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角[J].公共管理学报，2011(4).

[3]韦彬.跨域公共危机治理结构：碎片化与整体性治理[J].经济参考研究，2014(29).

[4]符翩翩.政府危机信息公开的碎片化困境与对策[J].东南传播，2011(6).

[5]彭辉安.我国跨域公共危机治理的碎片化困境及其突破[D].桂林：广西师范大学，2014.

[6]寇丹.整体性治理：政府治理的新趋向[J].东北大学学报：社会科学版，2012(3).

2016-08-23

赵晨光(1992- )，男，硕士研究生，从事行政管理理论与方法研究。

D63

A

2095-7602(2017)01-0025-04