构建跨区域生态补偿机制的研究与思考

张 静

（宁德师范学院，福建 宁德 352100）

构建跨区域生态补偿机制的研究与思考

张 静

（宁德师范学院，福建 宁德 352100）

目前流域治理、大气污染、海洋生态补偿等生态环境问题仅依靠单一行政区域政府已很难解决，跨区域补偿机制构建逐渐成为生态补偿问题中的重点和难点.由于资源享有权和经济发展不均衡，各行政区域的生态环境目标存在差异，为构建整体生态区域补偿必须考虑跨区域合作模式.多元化主体参与合作治理模式可以弥补府际合作与市场调节的缺陷，还可以将全社会的力量纳入生态环境保护与治理机制，是跨区域生态补偿机制的最佳选择.本文对此进行了分析探讨.

跨区域生态补偿；府际合作；市场调节；多元化主体参与合作

1 生态补偿基本理论

关于生态补偿的概念，很多学者从理论基础、生态学概念、经济学含义、法律学背景等多个方面进行阐述，总结来说生态补偿是为了实现生态系统自身平衡和人类可持续发展而不得不施行的各项策略.从补偿侧重点可以分为目的补偿和手段补偿；从补偿受益群体可以分为直接补偿和间接补偿.

1.1 目的补偿和手段补偿

目的补偿强调人类与生态系统之间索取和反哺的关系，人类从生态系统中获取自身发展需要的各项资源的同时，也要考虑生态系统自身平衡问题，以保证可持续发展的目标.该种补偿方式参与主体只有人类与生态系统，人类是补偿主体，生态系统是受偿主体，如清洁空气、气候调节等.手段补偿强调各个生态相关利益者之间的利益调节，由于历史原因或是政策原因，实际上生态系统是被不同人类群体格局所占有，人类进行自然生态系统修复时常会涉及某些利益团体已占有的生态系统服务权利，为此不得不对受损利益者予以补偿，以交易或经济补偿等手段协调人类利益与生态系统保护之间的关系，如湿地保护和湿地使用者之间关系.生态补偿实现的具体形式是交易，即便是纯公益性补偿最终仍是解决生态利益相关者之间的利益关系，借助的也是交易手段，不管何种形式的生态补偿最终目的都是协调人类与生态系统的关系，以实现人类可持续发展的目标.

1.2 直接补偿和间接补偿

直接补偿主要由公益性补偿和行政性补偿组成，国家或一部分人针对已破坏的生态系统进行修补，是为了保护和修补生态系统采取的手段.但是如果修补速度达不到人类使用或破坏速度，生态系统仍会恶化，因此还需要对资源消耗或污染总量增加予以限制.间接补偿强调政府进行宏观调控，采用法律和政策对各种主体资源消耗量或污染总量增加加以限制.资源具有稀缺性而且生态系统具有自我调控能力，为了为了减轻生态系统压力，维持和恢复其在生产能力，必须限制资源的利用，污染量的增加.限制资源利用量仅是第一步，生态补偿更为关键的是解决限制条件下人与人之间的生态相关利益，这是手段补偿不得不被提及，稀缺自然会产生交易，交易是协调生态相关利益者之间矛盾的重要方式，交易分为“已存在”和“未来会产生”两种形式，如流域中下游居民和企业向上游居民和企业支付补偿其转让清洁水源的生态服务和碳交易（碳排放客户支付补偿给种植林木的人）.总结来说，直接补偿是针对已破坏的生态系统进行修补，间接补偿是为了限制人类活动对生态资源的过分利用和污染总量的增大，以确保人类的修补速度赶上或超越利用与破坏速度.

2 跨区域生态补偿的主要类型

生态环境具有公共物品性质，多数生态资源由社会共享，生态补偿受益往往涉及多个利益主体，存在跨区域利益纠纷，典型如流域间补偿和部门间补偿.部门间和跨区域的生态补偿是从生态系统为统一整体角度分析，单一部门或区域的生态活动会影响多个部门和区域的生态功能，与流域间补偿相较更为复杂.

2.1 流域间补偿

流域补偿是流域内生态保护和修复等功能的实践，不管是江河还是水库都不仅仅在于一个省域内，受益于河流的人群也格局不同，流域上游地区多处于欠发达地区或是经济相对贫困地区，中下游地区经济相对富庶，尤其是下游地区.上游地区却有承担着生态保护的重任，为了确保处于河域上游居民的利益，需要中下游地区给予转移补偿.我国近30%的国土面积分布在江河流域，跨省流域众多，横贯不同行政区域.各区域政府以本区域经济利益为导向，就不可避免致使各行政区域间产生利益冲突，流域间生态补偿是跨区域补偿的重点和难点.2012年安徽浙江两省与财政部、环境保护部正式签订《新安江流域水环境补偿协议》，建立了我国首个跨省流域水质补偿平台.新安江水环境补偿采用中央政府统筹两省，流域上下游自愿协商，政府补偿为主导、市场推进、社会参与多渠道筹措资金，截止2013年底新安江水质保障工作取得显著成效.除去国家层面的跨界水环境补偿，各省市区也相继出台补偿政策促进流域间水源生态环境保护，如福建省晋江——洛阳江流域补偿，下游按受益地区水量分配计算分摊资金，对上游实行资金补助和项目补助；陕西省主动提出对渭河上游水环境进行补偿，构建了陕甘联合保护治理渭河流域的生态平台，开创省际之间主动提出流域补偿的先河；江西省对赣江、饶河、抚河、修河、信河五大河流源头和鄱阳湖地区、东江源头划定为保护区，以保护区面积、断面水质监测数据确定补偿资金，补偿资金由省财政拨付且实行逐年递增，基本补偿和奖励补偿相结合，奖励资金由流域水质数据确定.

2.2 部门间补偿

生态系统是地球上可以影响人类生活和生产的一切物质、能量的总和，由空气、水、土壤、太阳辐射、岩石等多种要素构成，各种资源之间相互影响、相互制约.如森林大力投资建设，可以改善大气环境提高人民生活水平，美化生态环境促进旅游业的经济效益，减少水土流失增大水利部门可控水量，水土资源改善耕地肥沃农民耕种得益，政府也可以减少防洪抗灾或是水土保持的资金支出.如此可以看出，林业部门为种植林木大力投资，但林业种植的经济意义需要一个相对较长的期限，其生态意义要明显大于经济意义，那么其他受益部门应当对林业部门给予补偿，以确保林业继续进行生态种植的投入.目前我国生态补偿类型中各省域层面开展最多的就是森林补偿，其补偿方式是政府主导以纵向支付为主的生态补偿模式，各区域政府采用财政拨款形式层层拨付，公益林补偿资金由主管部门拨付到林场，林场将集体林补偿款拨付到村.由于政府财力物力有限，森林补偿存在补偿标准过低，影响林农保护和建设的积极性.为了保护“地球氧吧”需要构建多渠道补偿机制，可以借鉴欧盟森林生态补偿的经验，建立纵向支付和横向支付相结合，政府主导和市场参与相结合的补偿方式，如运用金融工具、采用生态标签认证、碳汇交易等举措.

2.3 跨区域合作治理

跨区域合作治理是指两个或两个以上不同辖区的公共部门，在治理区域性公共事务时，共同联合行动解决难以处理的公共问题.由于很多生态环境问题依靠单一地方政府或单一部门无法解决，需要多个地方政府或主体共同合作，生态环境问题中的共同利益是双方和多方的合作基础.2013年1月北京雾霾日多达26天，空气污染治理问题不得不提上日程.2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》，明确京津冀、长三角、珠三角等区域的PM2.5浓度控制“红线”，在31个省份的两会议程中大气污染治理也纳入了政府工作报告.空气具有高流动性、难控制性、污染外部效应显著等特点，跨区域治理成为解决空气污染的必然选择.空气污染跨区域合作治理已在世界不同地区广泛运用.如伦敦采用府际合作模式（各区域政府合作治理）调整污染工业布局，用立法手段控制污染源，有效的解决了伦敦烟雾型空气污染问题.美国加利福尼亚南海岸空气质量管理区采用网络治理模式（政府部门和私营部门、第三方、公民个人等多个主体共同协作治理），既保证治理经费的来源，又调动民众的广泛参与，使得空气污染防治效果显著.

3 选择跨区域生态补偿机制的合作模式

首先，跨区域生态补偿机构建离不开政府的支持，依据经济学的相关知识可以获知，生态环境具有公共产品或准公共产品的特性，从我国国土面积辽阔、东西经济发展不平衡的基本国情出发，在构建生态补偿机制时，为了避免负外部效应和生态矛盾激化，政府必须发挥其主导或引导作用.其次，生态补偿治理是一项长期艰难的工程，仅依靠政府资金支持，不但使政府财政负担加重，也无法调动社会公众的参与.生态保护工程应当优于生态治理机制，采用多种方式鼓励市场主体和社会公众参与生态保护与治理工程是解决环境问题的根本.针对不同生态问题的特点，选择最有利的生态治理模式.

3.1 府际合作模式

政府参与生态补偿的形式主要是公共支付补偿和市场补偿，在前者政府处于主导地位，运用宏观政策调控资源配置支付相应补偿；后者中政府以引导为主，不直接参与生态补偿的活动体系之中.对于公益性质较强，规模较大，责任主体难以界定的流域生态治理主要依靠政府主导.府际合作模式主要是指政府主导的生态补偿机制，当环境污染治理无法由单一地方政府独立而有效地解决，需要建立跨区域、跨流域补偿治理模式.府际合作模式下各地方政府在共同保护和治理生态环境为目标的前提下，积极交流、沟通、合作，签署防污、治污的合作协议并共同有效执行，该种合作模式主要以行政权威为背景，采用行政手段参与跨区域生态补偿.

3.2 市场调节模式

我国跨区域生态补偿的市场调节模式是在政府引导下，依靠市场机制运行的补偿机制.市场调节模式主要是采用市场化手段协调污染外部性，通过价格、供求、竞争、利率、风险约束机制等因素之间的因果关系和制约作用实现污染外部性优化.在生态补偿实践中市场调节模式的运用包括产权市场上分配交易初始额、碳排放交易、排污权交易权，生态标记，生态税费等.

3.3 多元化主体参与合作治理模式

政府作为公共事务唯一的管理主体无法满足社会多元化需求，市场调节存在固有缺陷，多头参与合作治理模式正好可以弥补两者缺陷.多头参与合作治理模式是指为了保护和治理生态环境政府和非政府组织（私营主体、非营利组织、社会公众）合作治理，共同管理公共事务.多元化主体之间以信任为基础，相互协作共同保护和治理跨区域生态环境问题.

4 多元化主体参与合作跨区域补偿机制的建议

4.1 建设统一价值观是构建跨区域生态补偿的重点

经济发展不均衡和经济发展目标不同导致区域内各地方政府环境治理目标存在差异，直接影响到跨区域生态环境治理关注差异，具体体现在各政府在生态环境保护及治理上的资金投入和管理力度的差异.环境绩效低的政府在环境治理存在“搭便车”的现象，进而影响到其他地方政府保护生态环境的积极性，减少生态环境治理的投入.在短期利益上其他社会组织与政府存在目标追求差异，但从长远角度分析各利益主体的生态环境目标是一致的.构建跨区域生态补偿机制首先应当建立统一价值观，构建统一价值观可以借助培育区域合作文化为切入点.区域合作文化是在相关范围内各级政府、社会组织和公众以信任、团结为基础建立起的共同价值观念和行为规范，也可以理解为是各参与主体的隐形协议.地方政府间的信任关系是网络治理运行的基本前提，确定各地方政府间以信任为基础的合作关系，避免单个政府在组织文化、本位主义、利益上的分歧，改善各地环境治理过程中各自为政的心态，信任度越高地方政府参与协作治理的意愿越强.在政府信任协作下，构建跨区域生态生态治理模式，将其他参与主体融入协作机制中.跨区域网络治理是以互惠互利为基础，各个参与者在共同生态环境保护和治理红利基础上，共同提高整体生态环境保护意识，树立跨区域整体协作发展理念，参与跨区域生态环境保护与治理活动.

4.2 充分发挥多元主体在合作模式中的效用

首先，政府是公共环境资源的所有者，各级政府享有辖区内主要资源的管理权，基于利益享有权形成了不同的管理体制，使得针对全局的资源和环境保护治理政策难以推行.各地方政府在隶属中央政府的前提条件下，具有一定的财权和事权，出于自身利益考虑各政府间难免出现生态资源使用的负外部性，当环境问题日益严重仅依靠地方政府无法解决（如流域污染、大气污染等），需要中央政府统筹安排和资金支持.作为众多的环境资源利益相关者中的关键性主体，政府是社会力量的整合者，政府通过相关政策工具整理其他利益主体的力量，形成生态环境治理的合力.在跨区域生态补偿机制中，政府不仅要成为规制的建立实施者，还要成为生态环境网络治理的导航者，领导指引创造有利于生态环境保护和治理的制度环境.其次是非政府组织，随着生态环境治理的实践，政府和市场出现了许多的治理问题，非政府组织是社会参与治理的实体，在生态环境保护治理中发挥着越来越重要的作用.如澳大利亚的非政府组织积极参与水环境治理活动，在政策制定、实施具体治理活动、社会宣传和公众教育等多方面发挥重要作用.再次，私营主体主要是指营利性质的企业或其他组织，企业作为市场重要主体，可以接受政府授权或是通过招标等市场方式获得污染治理工程的建设（如水利设施建设、城市污水处理等），也可以借助排污权交易、碳交易等方式参与生态环境保护和治理.最后不可忽视社会公众在跨区域生态补偿机制中的作用，社会公众可以在政府支持和号召下，参与各种环境治理活动，逐渐树立起环境保护意识；建立公众监督区域环境保护工作机制，设立社会公众监督区域环境保护治理平台（如设立热线电话投诉环境污染、利用公共网络和新闻媒体公示区域环境状况和生态治理情况等），政府重视社会建议，在重大工程项目上召开听证会或是征集社会公众对项目环境影响评价的意见.

4.3 构建多元化主体参与合作模式的维护机制

跨区域污染治理的多元化主体之间的利益共性和冲突并存.首先典型的是企业，企业是收益风险独立承担的经营组织，在某些领域企业间可以相互协作，但是同样在其他领域又相互竞争；其次各地方政府之间的利益冲突，我国现行的政治体制和环境考核制度下，各级地方政府双肩挑承担双重责任，在经济发展和环境保护箱冲突时，环境保护经常被忽略，致使利益差异的产生，“本位主义”将会促使地方政府间出现恶性竞争，传统政绩观强调经济发展指标，绿色GDP观念还未取代传统政绩观，使得生态环境保护流于口号；最后，各个主体之间（企业与社会公众、政府与企业等）在部分领域也存在利益冲突，如何消除冲突，保证多头参与合作模式的良性运行尤为关键.信任是多元主体合作的基础，可以消除摩擦和冲突，可以降低合作过程中的谈判成本和监督成本，降低交易费用实现合作网络顺利进行.维护信任度，首先应当实现信息公开性和透明度，建立信息共享平台，信息共享可以缓解有限理性和制约机会主义行为；其次引入纠纷仲裁者，发挥其聚集信息、传播信息、协调纠纷的作用，仲裁机构成员有各参与主体共同协商产生，保证仲裁协议的公平、公正、尊重客观事实，协调多元化主体参与跨区域合作的各项纠纷.再次相应法律法规的建设，中央政府或主管机构有责任和义务考虑合作机制中行为主体的特征，可以在征求多元主体的意见前提下，制定相应法规政策规范网络治理结构中的主体行为，减少跨区域生态补偿中的机会主义和道德风险，从制度上构建一个有利于保持网络合作者积极性和良性合作竞争关系的公平环境.

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F062.2；F205

A

1673-260X（2017）12-0090-03

2017-09-22

2014年福建省中青年教师教育科研项目“以财税政策角度分析构建区域生态补偿机制的研究”（JBS14224）