以包容性发展理念完善我国农民工社会保障制度

吴 恺

(武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072)

随着我国的社会进步和经济发展，农民工权益保障问题日益凸显。由于农民工严重缺失的社会保障与其为社会创造的巨大财富形成了鲜明对比，全社会对保障农民工合法权益的呼声越来越高。2011年4月15日，在博鳌亚洲论坛2010年年会开幕式上，胡锦涛发表了以“包容性发展——共同议程与全新挑战”为主题的演讲，阐述了中国对这一概念的看法以及中国在“包容性发展”上的实践[1]。要完善我国农民工社会保障体系，必须以包容性发展理念为指导，全面深化我国社会保障制度的改革。

一、包容性发展的内涵与价值取向

“包容性发展”最初是2007年由亚洲发展银行提出的，是基于中国加入WTO以后，经济迅猛增长的事实而提出的，也是国际组织近年来正在不断完善的一个概念[2]。在“包容性发展”中，包容是其核心和本质。“礼之用，和为贵”是中华民族独有的处世观念，“天地人和”的境界是“包容性发展”的根本归宿和价值诉求，是人类对现存生活状况的反思与超越。我们可以从四个方面来理解“包容性发展”的内涵：一是“包容性发展”体现了人类无止境的物欲与自然生态之间的包容，即人类应该在客观规律允许的范围内做符合自己利益的事情；二是“包容性发展”表现为制度和体制之间的相互包容，即社会主义和资本主义之间不仅是斗争的关系，在某些方面也能相互包容、共同发展，共同为建设和谐世界服务；三是“包容性发展”要求发达地区与相对落后地区之间相互包容，即欠发达地区要理解和包容发达地区的优先发展状况，发达地区也不能沉醉于自己的发展成果中，而是要主动在产业转移、人力资源对接上帮扶欠发达地区；四是“包容性发展”提倡富裕人群与中低收入人群之间的相互包容，富人有责任带动“穷人”致富，穷人也不应对富人产生敌意[3]。

所谓价值取向，是指具有一定方向性的价值观念，是某种价值观念在人们思想意识中较为固定的存在。价值取向不是突然一闪念又转瞬即逝的意识，而是固定的、长久的价值意识。在很多情况下，价值取向往往作为规范性、评价性观念而存在，并发挥出巨大作用。人们习惯用自己的价值取向规范自己的行为，并将其作为标准和尺度衡量他人的行为。一般情况下，价值取向存在于特定群体中，其存在与发展会受制于该群体独有的生活方式和生存环境。通过该群体内众多成员的交流，价值取向得以流传开来。价值取向会在接受它的群体内形成一种强烈的氛围，这种氛围会产生一种“场”的力量，去主导人们的价值评价方式。包容性发展理念具备如下价值取向。

第一，包容性发展以追求公平正义为价值取向。包容性发展理念注重经济增长的社会内涵，强调经济增长与生态环境之间的协调与包容，是对“公平与效率”关系的合理定位。包容性发展理念还蕴含了加快经济增长的普惠性和共享性，体现了社会公平的基本要求。包容性增长强调发展权普及、发展机会平等、发展规则公平和发展成果共享。构建以权利公平、机会均等、规则合理和分配正义为主要内容的社会公平制度体系，是实现包容性发展的基本途径[4]。包容性发展理念，还蕴含了通过对弱者权利的倾斜性支持来实现社会的实质性正义，最大限度地实现社会的公平，它有利于构建平等、共享的富裕型社会。

第二，包容性发展以依法治国为价值取向。包容性发展作为一种全新的理念，需要规则之治，而法治正是规则之治的依据和根源，理应成为当今社会治理的最佳选择。体制机制是一种明确的规则，它给人们实现利益诉求提供了可操作的路径和稳定的预期目标。没有规则，社会运行就存在较大的随意性和不确定性，所导致的人治或权力滥用就会对社会公平形成侵蚀。

第三，包容性发展以保障人民的权利为价值取向。包容性发展通过保障权利来实现公平正义的价值诉求。没有权利公平，就无法实现机会公平、规则公平和分配公平。人人生而平等，所有社会成员，不论所属阶层、地位、家庭、种族、性别及资本状况等因素如何，都应当在社会生活的各方面享有平等权利。包容性增长不仅要求经济发展可持续，更要求社会建设、政治建设、文化建设实现全方位、多层次的和谐统一，最终实现一个包容、和谐的社会主义现代化新局面。而要做到这些，必须以保障广大人民群众的权利为根本价值取向。

二、以包容性发展理念为指导，完善我国农民工社会保障制度

实现包容性发展，实际上就是对社会的包容性治理过程，是站在国家层面、基于人民总体利益而进行的制度构建过程，是一个系统性、综合性的结构调整过程。包容性发展囊括了经济、政治、文化、司法等各个领域的调整和变革，需要这些领域的治理都能实现体制机制创新，以形成长期有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调解机制和权益保障机制。要以包容性发展理念为指导来完善我国农民工社会保障制度，具体来说，应做到以下几点。

(一)完善面向农民工的社会保险制度

面向农民工的社会保险制度一般包括工伤保险制度、医疗保险制度、养老保险制度等。

首先，无论何种类型的农民工，都应纳入现行工伤保险制度中。我国现行的工伤保险制度，是建立在《劳动法》基础上的工伤赔偿体系，它应当能保障所有劳动者的合法权益。2010年修改后的《工伤保险条例》扩大了“职工”的范围，规定境内各类企业的职工和个体工商户的雇工，均有享受工伤保险待遇的权利，这不仅有利于保护在城市长期生活的农民工的权益，也能保护流动性较强的农民工的权益。另外，在工伤和职业病高发的情况下，我国在立法上已提出了强制保险要求，即规定用人单位必须以投保或直接支付的方式，承担对工伤职工的全部赔偿责任，并承担职工全部保险费的缴纳义务。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(2014)指出：“要完善社会保险关系转移接续政策。努力实现用人单位的农民工全部参加工伤保险，着力解决未参保用人单位的农民工工伤保险待遇保障问题。”[5](P53)可见，构建农民工工伤保险制度的政策条件已基本成熟。至于如何执行的问题，可采取如下措施：一是由劳动鉴定委员会负责工伤鉴定，评残标准以《劳动能力鉴定、职工工伤与职业病致残等级》(2014)为准；二是工伤保险基金应完全由企业承担，按照企业职工工资总额的一定比例缴纳；三是根据各行业的工伤事故风险大小和职业病危害程度，实行不同的费率，包括差别费率和浮动费率两种，风险高、职业病危害程度大的行业费率应更高[6]。工伤保险管理部门还要每年按照企业的安全卫生状况和工伤保险费用的支付情况，对费率进行适当调整。这样既体现了对企业安全生产工作的激励，也可起到促进企业重视安全生产、加强安全管理的作用。

其次，要完善面向农民工的医疗保险制度。在完善农民工医疗保险制度时，应参照城镇职工基本医疗保险制度的规定，既要考虑不同类型农民工的流动性强弱和收入水平高低，又要考虑将来便于与城镇职工医疗保险接轨。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(2014)指出：“要依法将与用人单位建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老保险和基本医疗保险，研究完善灵活就业农民工参加基本养老保险政策，灵活就业农民工可以参加当地城镇居民基本医疗保险。……实施农民工职业病防治和帮扶行动，深入开展粉尘与高毒物品危害治理，保障符合条件的无法追溯用人单位及用人单位无法承担相应责任的农民工职业病患者享受相应的生活和医疗待遇。”[5](P53)因此，对于那些已完全城镇化的农民工群体，建议将其直接纳入城镇职工医疗保险制度之中；对于半城镇化的农民工，由于他们没有固定的住所和稳定的岗位，因此不宜将他们纳入为城镇职工设计的医疗保险制度中去；对于城镇化程度较低的农民工，由于他们仍长期居住在农村，故应将其纳入农村合作医疗制度中[7]。医疗保险也是农民工社会保险中非常急迫的险种，因为疾病尤其是重大疾病会导致劳动力的丧失，使农民工及其家庭陷入困境。如果不给予相应的保障，将会极大损害劳动者的利益。医疗保险有一般医疗保险和大病医疗保险之分，而后者比前者更为迫切。应当先完善农民工的大病医疗保险制度，着重保障其住院期间的治疗。对此，政府应出台合理的、操作性强的异地就医报销政策，并在医治地进行医疗保险的结算，以方便农民工就地医治。这种做法，更有利于城镇化程度较低的农民工参保，以确保他们充分享受公共卫生服务资源。

再次，要完善面向农民工的养老保险制度。农民工养老保险制度是农民工社会保障问题的难点，它比工伤保险制度和医疗保险制度具有更大的设计难度和实施难度。农民工养老保险制度存在缴费时间长、各地生活水平差异大、农民工情况各异等种种问题，因而其效果评价较难。所以，在制度设计和实施时，要注意其阶段性和可操作性，并针对各种农民工的不同特点进行分类推进。对于完全城镇化的农民工，应将他们直接纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险的缴纳办法可以参考城镇职工的做法；对于有一定城镇化程度的农民工来说，应为其建立完全累积的个人账户，农民工若因工作单位变动，无论到哪里，都向此唯一的账户缴费；对于城镇化程度很低的农民工来说，土地和农村就是他们最好的“养老”保障，应把他们纳入农村养老保险体系中。对于有一定城镇化程度的农民工来说，为保证个人账户真正用于养老，个人账户不能提前支取，也不能退保。具体做法是，社保经办机构为参保农民工发放社会保障卡，农民工可以随时持卡到当地社会保障部门查询账户余额；养老保险费由农民工和农民工所在单位共同缴纳，以农民工的实际收入为缴费基数，单位和个人的缴费全部存入农民工的个人账户。缴费方式应更灵活，可以按月、按季或按年缴纳，允许农民工一年只缴纳几个月的养老保险费，以便积少成多；允许中途断保的农民工保留养老保险关系，以方便他们续保[8]。

(二)完善面向农民工的社会福利制度

对于农民工来说，当其工作尚未稳定时，面临的风险是很大的，失业、疾病都会使他们的生活陷入困境。农民工作为我国现代化建设中不可缺少的群体，国家有义务为其提供最低生活保障。鉴于大多数农民工流动性较强且年纪较轻，对他们的社会救助不应采取单纯的经济帮扶，而应为他们提供劳动和就业机会。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(2014)指出：“各级人民政府要把农民工工作列入经济社会发展总体规划和政府目标考核内容，建立健全考核评估机制，落实相关责任。国务院已成立农民工工作领导小组，办公室设在人力资源社会保障部。县级以上地方人民政府也要成立农民工工作领导小组，加强统筹协调和工作指导。”[5](P54)因此，可以为农民工建立一种以“公共劳动”形式为基础的最低生活保障制度，让那些失业、生活陷入困境的农民工参与各种公共服务(如保洁员、保安、宣传员等)，通过这种方式为其提供暂时的栖身和劳动之所，以维持其基本生活。这样可以使那些陷入困境的外来农民工能暂时找到合理合法的生活来源，维护城市的和谐稳定。这种“公共劳动”形式的最低生活保障制度，与“城市收容救助制度”有很大区别。后者主要针对一些社会弱势群体，由政府无偿提供经济帮扶。但目前我国城市里的农民工群体很庞大，且对于农民工这一高活力群体来说，陷入经济困境只是暂时的或发生在少数人身上。一旦找到工作，他们不但可以养活自己，还能养活全家。长期提供“免费午餐”，不仅会增加国家的财政负担，也不利于对农民工人力资源的开发。这种“公共劳动”形式的最低生活保障制度在具体实施时，可以由政府出面协调，民政部门负责管理，并由政府给予财政支持，让失去工作的农民工自愿申请相关工作，并领取相应的工资和生活用品。农民工随时可以申请结束这种临时的工作状态，到能获得更高报酬的用人单位去工作。

此外，还要完善面向农民工的社会救助制度，这包括在农民工找工作时为其提供就业信息、患病时为无力就医的农民工提供医疗救助、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损时的法律援助等。这种社会救助制度能减少社会的不公平，使农民工真正融入当地社会。在完善农民工社会救助制度时，应采取政府主导下的全社会参与模式，即除了政府承担主要责任外，还需要地方慈善机构和非营利性组织的积极参与和配合。

在满足了农民工最低生活要求之后，还应该考虑其社会权益的全面实现，力求将合理的社会福利扩大到整个农民工群体中。社会福利作为全体公民享受社会发展成果的一种方式，也是农民工应享有的权利。对于长期在城市工作的农民工来说，其首要问题是解决子女在城市的就学问题。但由于我国现行户籍制度的制约，农民工的子女有时无法顺利在城市接受“九年义务教育”。他们往往需要支付高额的学费和借读费，才能享受到和城市儿童一样的受教育权利，这不仅对农民工家庭不公平，也不利于我国教育体系的完善[9]。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(2014)指出：“输入地政府要将符合规定条件的农民工随迁子女教育纳入教育发展规划，合理规划学校布局，科学核定公办学校教师编制，加大公办学校教育经费投入，保障农民工随迁子女平等接受义务教育权利。公办义务教育学校要普遍对农民工随迁子女开放，与城镇户籍学生混合编班，统一管理。积极创造条件着力满足农民工随迁子女接受普惠性学前教育的需求。”[5](P54)因此，应将城镇化程度较高的农民工子女纳入城市居民的社会福利体系中，使其也能享受公平的受教育权利。同时，还要建立适合农民工群体的住房保障制度。长期在城市工作的农民工对住房有着迫切需求，而他们往往无法通过自身能力达到“居者有其屋”的目的。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(2014)指出：“农民工集中的开发区、产业园区可以按照集约用地的原则，集中建设宿舍型或单元型小户型公共租赁住房，面向用人单位或农民工出租。允许农民工数量较多的企业在符合规划和规定标准的用地规模范围内，利用企业办公及生活服务设施用地建设农民工集体宿舍，督促和指导建设施工企业改善农民工住宿条件。逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围。”[5](P54)因此，政府部门应将农民工纳入廉租房和经济适用房的享受范围，这样既可以改善农民工的住房条件，也能使他们在城市中安居乐业，享受现代文明的成果。[10]政府部门应赋予农民工住房选择权，让工作单位为其交纳住房公积金。这样，农民工在返乡时，可以选择将公积金提走，也可以选择存放在固定账户，在下次就业时由新的工作单位继续在该账户存入公积金。

(三)完善面向农民工的社会保障配套制度

以包容性发展理念为指导，就应该不断推进我国“城乡二元”户籍制度的改革。这种改革不是取消户口登记管理制度，而是剔除附着在户籍制度上的一系列不合理做法，将依附在户籍制度上的一系列就业、教育、住房、社会保险等方面的不平等慢慢剥离下来，使农民、农民工获得与城镇居民平等的公民待遇。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(2014)指出：“深化基本公共服务供给制度改革，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，努力实现城镇基本公共服务覆盖在城镇常住的农民工及其随迁家属，使其逐步平等享受市民权利。”[5](P55)因此，户籍制度的改革要尊重农民工的选择权，逐步降低其迁入城市的门槛，实行以合法固定住所为主要条件的迁移政策，这样才能有利于农民向非农产业和城镇转移。

此外，还要深化我国就业制度和社保制度改革。改革劳动就业制度，就是让市场在劳动力资源配置中发挥核心作用，形成市场主导型的劳动力资源配置机制，促进统一劳动力市场的发育和完善。为此，政府应消除就业的不平等政策，营造公平竞争的就业氛围；规范劳动力市场运行秩序，监督企业履行劳动合同规定的相关义务；健全劳动力市场信息服务系统，解决农民工在就业信息方面的“非对称性”弱势状况。在社保制度方面，由于农民工流动性大，工作场所不固定，农民工的社保关系必须能顺利转移。因此，应提高统筹层次，逐步建立全国统筹的社保基金交接政策，并逐步完善农民工社会保障体系的信息网络，使劳动社会保障、卫生、教育、人事、民政等部门能更方便地为农民工提供查询或咨询服务。还应建立地、市一级的社保关系信息库，逐步实现社保关系信息在地市间、省市间的联网与共享，最终实现全国社保信息的互联。这种做法，能使农民工跨省、跨市转移社保关系时更加方便、快捷。

农民工社会保障问题的解决，需要政府的监督和管理。对此，政府应进一步加强执法力度，对拒不执行有关农民工社会保障法律、法规的单位和个人采取严厉措施。还可设立专门的行政管理机构，对农民工社会保障相关业务管理部门和基金营运机构进行监督，或发挥新闻媒体和群众的力量，使每一项政策法规都落到实处。从农民工自身来说，也要增强法律意识和维权意识，并提高自我保护能力。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(2014)指出：“要畅通法律服务热线，加大普法力度，不断提高农民工及用人单位的法治意识和法律素质，引导农民工合法理性维权。”[5](P55)政府应鼓励农民工加入工会组织，这样有利于他们提高自身法律素养，历练谈判能力，参与分享社会进步的成果。同时，还要进一步贯彻《集体合同规定》等相关法律法规，通过广泛推行企业职工集体协商制度，安排农民工参与其中，使农民工获得平等的对话权利，从制度上保证农民工的合法权益。

总之，城市农民工是随着我国城乡经济体制改革的深化而发展壮大起来的群体，他们为我国经济社会发展作出了巨大贡献，但由于受城乡二元体制和户籍制度的影响，其社会保障严重缺失。我们应该以改革促发展，以合理的理念为改革发展保驾护航，而新兴的“包容性发展”理念必将成为完善我国农民工社会保障制度的有力指导思想。

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[5] 国务院.国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见[J].人事天地,2014，(11)：53-58.

[6] 董延芳,刘传江.农民工社保需求影响因素的实证研究[J].农业技术经济,2008，(1)：45-50.

[7] 彭宅文.建立农民工社会保障的政策效应分析[J].人口与经济,2003，(5)：60-64.

[8] 谭璐.农民工社保账户拟全国通用[J].农村农业农民,2007，(6)：30-31.

[9] 王斌.农民工的社会保障制度的运行模式构想[J].中国劳动,2004，(6)：17-18.

[10] 辛洪波.我国非正规就业人员的社会保险现状分析[J].北京市计划劳动管理干部学院学报,2006，(4)：9-12.