政府购买居家养老服务机制研究综述

杨 青，张国平，周 艳

（1.苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123；2.常熟理工学院 经济与管理学院，江苏 常熟 215500）

政府购买居家养老服务机制研究综述

杨 青1，张国平2，周 艳2

（1.苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123；2.常熟理工学院 经济与管理学院，江苏 常熟 215500）

近年来，政府购买居家养老服务成为积极应对人口老龄化，破解日趋尖锐的养老服务难题的重要途径。检索政府购买居家养老服务机制研究的相关文献资料，遵循线性逻辑思路，对政府购买居家养老服务的机制是什么、为什么要重视政府购买居家养老服务机制、如何完善政府购买居家养老服务机制等方面的研究成果进行梳理与综述，总结取得的成效，发现其不足，并在此基础上展望未来的研究走向和趋势，以推动我国政府购买居家养老服务机制相关理论研究与实践创新的发展。

政府购买公共服务；政府购买居家养老服务；机制；研究综述

政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。政府购买公共服务于20 世纪70 年代末发端于欧美国家，目前，已成为风靡全球的社会治理的有效工具。政府购买居家养老服务是政府购买公共服务的一种具体表现，是政府购买服务理念在居家养老服务领域的具体运用。党的十八届三中全会明确提出，政府要加强各类公共服务提供，加大政府购买公共服务的力度。

近年来，各地居家养老服务中不断推行政府购买服务的做法，并取得初步成效。政府购买居家养老服务机制是政府购买居家养老服务研究的核心内容，对于政府购买居家养老服务机制优化问题的研究，不仅有助于拓宽政府购买居家养老服务的方式，进一步完善政府购买居家养老服务的理论，而且为规范和完善政府购买居家养老服务提供了可借鉴的操作方案。本文围绕政府购买居家养老服务机制的内涵、政府购买居家养老服务机制优化的重要性、政府购买居家养老服务机制运行存在的问题及其优化等方面的研究成果进行梳理与综述，总结取得的成效，发现其不足，并在此基础上展望未来的研究走向和趋势，以推动我国政府购买居家养老服务机制相关理论研究与实践创新的发展。

一、文献来源及其基本情况

本文所选取的样本来自中国知网（CNKI）的“中国期刊全文数据库”学术论文，在对政府购买居家养老服务机制相关文献进行搜索时，首先对政府购买公共服务和政府购买居家养老服务的相关内容进行搜集，可以看出，从2001年到2016年6月，以政府购买公共服务为主题进行搜索时，共有期刊文章684篇，其中核心期刊有185篇；而以政府购买居家养老服务为主题进行搜索时，共有期刊文章72篇，其中核心期刊有12篇。两者均在2014和2015年达到一个高峰期。以政府购买公共服务机制为主题的研究有666篇，而以政府购买居家养老服务机制为主题的研究有40篇。2014年以来，政府购买公共服务受到更多的关注，而养老服务也因老龄化的加剧和政策导向的作用吸引了众多学者的关注，但在政府购买居家养老服务机制方面的文献总体上数量还不多。

二、政府购买居家养老服务的必要性及重要性

对于政府购买居家养老服务的必要性及重要性研究，现有文献主要从两个方面进行探讨：

（一）政府购买公共服务的角度

诸多学者运用西方政府购买公共服务的理论，对我国政府购买公共服务的必要性和重要性进行了论述。苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁（2010）认为政府购买公共服务的必要性主要体现在：政府自身生产公共服务存在不足，而且无法满足社会公众对公共服务日益增长的需求、有利于改善公共服务的质量和效率、促进公共财政体系建设，转变政府角色和职能、促进社会组织发展，实现公共服务均等化，从而达到社会和谐与持续发展［1］。项显生（2014）分析认为政府购买公共服务实施的必要性应从政府购买公共服务的历史演变、内在属性和现实价值三个维度进行探析，其中，政府购买公共服务的历史演变是指公共服务的提供经历了从“国家化”到“民间化”的历史演化过程，公共服务“民间化”运动采用了政府购买公共服务的形式，即政府向自由市场购买服务；政府购买公共服务的内在属性，即其现实必要性主要是从政府提供公共服务有其内在的局限性、承接主体提供公共服务有其现实可能性与比较优势及政府购买公共服务有其内在的独特价值三个方面进行论述；政府购买公共服务的现实价值，即其实践的可行性［2］。刘斌（2015）则在阐述了政府购买公共服务的必要性时，主要从实现财政资源的重新平衡与科学配置、实现政府职能与市场机制之间的紧密结合、提高公共服务质量，增加民众满意度三个方面进行论述的［3］。

焦述英（2010）从政府购买公共服务促进了政府职能转变、提高政府效率、减少政府负担，降低行政成本以及促进了社会组织的发展和社会结构的完善，等方面论述了政府购买公共服务的重要性［4］。而葛晓梅（2013）则从有利于满足多样化的社会需求、推进政府转变职能、推动社会管理创新、促进社会组织发展、提高公共服务的质量和效率、推进事业单位改革创新六个方面分析了完善政府购买公共服务的重要意义［5］。贺巧知（2014）认为研究政府购买公共服务的意义在于它是缓解政府财政支出压力、改善公共服务质量的重要途径；是政府职能转变、市场化改革的重要途径，也是重新认识政府与市场关系的结果；而且也对培育和发展社会力量具有重要意义［6］。

政府购买公共服务能够实现购买者（政府）、购买对象（社会）和市场三方共赢。对政府而言可以降低成本、提高行政效率，对购买对象来说可以更好方便社会、增加社会福利，同时还可以实现培育和活跃市场的目的。上述政府购买公共服务的理论观点同样适用于政府购买居家养老服务。

（二）养老服务的角度

养老服务是指家庭、社会对老年人提供的生活照料、精神慰藉、文化教育、尊严保护、医疗保健等服务行为。养老服务从老年人生活的居住形式可分为居家养老服务和机构养老服务。居家养老服务在国外一般称为社区照顾（Community care），社区照顾养老模式的特点是运用社区的各种正式与非正式资源，尽量做到使需要照顾的老人能够继续留在社区或他们原来的生活环境下维持独立的生活，同时又能获得必要的照顾。因此，社区照顾模式被发达国家视为医治养老问题的一剂良方加以推广，使社区照顾模式逐渐取代了机构照顾的主导地位成了老年人日常生活照顾的主流［7］。

社会养老服务可以分为基本养老服务（福利性养老服务）、非营利性养老服务和市场养老服务（后两种养老服务也称为非基本养老服务）三大类。政府购买居家养老服务一般指基本养老服务［8］。

居家养老服务与机构养老服务相比，具有文化、心理和经济成本的优势，老年人在家中生活，或在社区养老，这符合老年人养老的心理习惯和中国的养老传统，自然受到老年人的欢迎［9-10］。从经济角度分析，居家养老比机构养老更能节省建设资金和生活开支［11］。居家养老服务与机构养老服务相比所具有的优势，是学者们探讨政府购买居家养老服务的重要性和必要性的主要理由。

三、政府购买居家养老服务机制的内涵及其组成要素

机制，简单说来就是制度加方法或者制度化了的方法，其含义泛指一个系统中，各元素之间相互作用的过程和功能，重在事物内部各部分的机理即相互关系。政府购买居家养老服务机制的内涵和组成要素是政府购买居家养老服务机制研究的一个热点和重点问题，也是研究的难点。研究的方法主要是运用政府购买公共服务的理论。政府购买居家养老服务实质是一种公共服务供给，是政府购买公共服务的一种具体表现形式。因而，政府购买公共服务理论自然适用政府购买居家养老服务。

魏中龙，巩丽伟，王小艺（2011）认为政府购买服务作为一种新型公共服务供给方式，其运行机制可以概括为政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现［12］。王玲艳、刘颖（2011）分析认为政府购买服务的运行机制涉及向谁购买、为谁购买、购买服务的标准，以及如何监控购买过程和服务质量等方面的问题［13］。常敏、朱明芬（2013）从模式的角度进行分析，将我国政府购买居家养老服务机制初步划分为四种类型，向准社会组织的非竞争购买、向社会组织的非竞争购买、向市场组织的非竞争购买、向各类组织的竞争性购买［14］。张芬芬（2015） 则认为政府购买居家养老服务的运行机制就是各主体间的互动过程，即公共服务的供给者、生产者、消费者及第三方评估机构三个主体间的互动关系［15］32-48。陈丽霞（2016）指出，政府购买养老服务的机制即政府、养老机构、社会这三方的有效结合，具体来看：政府是指政府作为购买社会养老服务的主要责任方，要把以前由政府直接提供的养老服务部分转嫁给养老机构，通过政府的财政收入向相关养老机构支付费用，以满足老年群体的社会需求；养老机构为生产者、供给者和消费者提供各种选择机会，用竞争的方式来提高资源的利用效率；而社会则试图通过养老机构和政府的协商与合作来减少成本，从而提髙社会养老服务供给的满意度和效率［16］。

可见，由于分析的视角不同，对政府购买居家养老服务机制的内涵还没有一个统一的、权威的观点。目前的分析，主要是从供给方式、运作过程、购买对象（向谁购买）、参与主体四个视角来分析的。相比较而言，从参与主体角度的分析内容更为全面、宽广，可以涵盖从其他视角的分析内容，但从操作的角度看，则不容易把握，研究也更为复杂。

四、政府购买居家养老服务机制的运行成效及其存在的问题

（一）政府购买居家养老服务机制的运行成效

政府购买居家养老服务机制的运行成效是对政府购买居家养老服务的发展的肯定，国内学者对政府购买居家养老服务的运行成效的研究，是从社会成效和经济成效方面进行的，且以社会成效的探讨为主，经济成效的探讨为辅。

在社会成效方面，政府购买居家养老服务机制的运行成效体现在老年人和居民得实惠，项目整体满意度较高、创新了社会化养老服务模式，取得了积极的社会效果、创新了社会管理体制，重构政府与社会关系［17］。社会成效还表现在坚持以人为本，提高困难老人的生活水平、提升社会组织服务水平与专业化发展能力、促进社区邻里互助的精神氛围、创新公共产品供给模式，推动服务型政府能力建设四个方面［18］。马贵侠、叶士华（2015）则认为政府购买居家养老服务机制的运行成效表现在有效回应服务对象的基本养老服务需求、推动了养老服务类社会组织的发展、壮大了养老服务职业化人才队伍且初步形成了居家养老服务的监督机制［19］。

苟欢（2013）基于多中心治理的视角认为政府购买居家养老服务机制的价值在于形成多元治理的供给模式，即提高政府管理绩效，创新多元化的社会需求回应机制［20］。

在经济成效方面，表现在提升财政资金使用效率、开发社会服务岗位，促进就业、培育市场机制，引导社会组织有偿服务的推广三个方面。

（二）政府购买居家养老服务机制存在的问题

对于政府购买居家养老服务机制存在的问题，学者们主要讨论了购买资金的问题、购买方式的问题、运行流程规范的问题和运行质量的问题等。

关于购买资金的问题，学者们普遍认为，由于我国政府购买居家养老服务尚处于起步阶段，受政府财力所限，目前各地推行的政府购买居家养老服务普遍存在购买经费投入不足、购买力度不够的问题［21］。另外，购买资金来源单一，老年人自费购买缺乏，没有形成政府、社会、老年人自身等多方出资、责任分担的多元资金供给的购买机制［22］。

关于购买方式的问题，常敏、朱明芬（2013）分析了四种情况下政府购买居家养老服务存在的问题。第一类是向准社会组织的非竞争购买，因政府自身角色转换不彻底，社会组织也就不能独立发展；第二类是向社会组织的非竞争购买，即政府向独立的社会组织实施定向购买，产生了服务垄断，很难确保购买服务的公正性、高效性；第三类是向市场组织的非竞争购买，即政府向独立的市场组织购买，虽然政府对合作方有自己的筛选方法，但没有经过公开招标程序，无法从制度上确保购买规则公平、购买结果有效；第四类是向各类组织的竞争性购买，由于我国当前招标的公平竞争规则的实施效果受限，且当前法治监管和民主监督不足，使得一些资源集中在有政府背景的服务公司，为这种竞争机制带来寻租问题［14］。

关于运行规范的问题主要有：政府购买居家养老服务的运行缺少科学合理、可量化、能够操作的要求和统一的标准；购买程序规范程度较低，政府购买养老服务的过程尚缺乏严谨的、规范的、统一的法律法规；服务评价和监督体系缺失，服务成本难以控制［21］。

关于运行质量方面的问题主要体现为服务队伍专业度不高和稳定性差。居家养老服务工作的承担者主要来自于下岗、失业和困难人员，专业人员很少，大部分服务人员只接受过简单培训甚至根本没有接受过培训，其敬业精神和服务的专业化水平都有待提高。同时，志愿者服务队伍还普遍面临人员不足、流动性大，且存在服务随意性、形式化的行为特征，还不能成为政府购买居家养老服务机制中的一种持续性和稳定性的力量［23］。

五、政府购买居家养老服务机制的优化

现有的研究较多探讨了政府购买居家养老服务机制优化的内容和途径。政府购买居家养老服务机制的优化包含微观运作机制和整体宏观配套机制两个方面，它是一项系统性的制度设计和实施过程。

针对目前我国政府购买居家养老服务中存在的问题，王珊（2014）提出了宏观环境层面的积极维护和微观操作层面的细化探索两条可持续路径。宏观方面，建立政府、服务机构和公众三方良性互动制衡机制，主要从规范的制度框架、明确的职责划分和良好的受益群众三方面做出努力；微观方面，围绕“向谁购买”“购买什么”“如何买好”三个问题，从选择授权对象、确定购买内容及实现良好购买三个方面，对合同承包和凭单购买两类购买模式进行分析，建设性地提出理想的购买模式［24］。

政府购买居家养老服务机制优化从操作层面实现的路径很多。朱磊（2014）从政府购买居家养老服务的责任分担机制出发，提出优化和健全政府购买居家养老服务的路径，即从健全相应的政策法规体系、完善财政资金安排、落实行政问责三个方面明确政府的法定责任；从规范服务合同、公开购买信息，保证评估科学性、完善购买流程，保证当事人及有关各方的民主参与三个方面确立健全的居家养老服务购买体系；从建立科学的监督评估体系、制定合理的风险分担规避机制等方面，优化政府购买居家养老服务的风险防范制度［25］。张亚宁（2014）从购买服务的责任机制、服务项目的遴选机制、基本服务项目的遴选、服务机构的准入机制、服务对象的评估机制、居家养老服务的购买流程、政府购买居家养老服务的监督机制的七个方面出发，设计了一个完善的政府购买居家养老服务机制的目标模式［26］。

政府购买居家养老服务机制的优化离不开政府、市场、社会和老年人多方主体的积极性的充分发挥和良性互动。郭晓敏、李健君、陈媛元（2015）认为，优化政府购买居家养老服务的运行机制是一项系统工程，既与政府角色转变密切相关，需要养老服务市场的培育、养老服务组织的发展，也需要良好的制度约束与规范，更离不开社会各方的支持与监督［27］。张芬芬（2015）从营造政府购买居家养老服务的外部运行环境和增强互动过程的充分性和有效性入手，从政府、社会组织、老年人三个主体的角度出发，提出完善政府购买居家养老服务运行机制的具体对策建议［15］15-22。总体而言，目前国内对政府购买居家养老服务机制优化的研究虽有一些成果，但研究的数量总体还较少，理论成果尚不丰富，更缺乏系统、全面和深入的研究。

六、研究展望

总体来看，现有的成果对政府购买居家养老服务机制的研究背景、内涵、运行效果及存在问题以及机制优化等方面都作了相关阐述，形成了不少有价值的研究成果，初步构建了政府购买居家养老服务机制的理论框架。但目前的研究还存在着以下不足：一是从研究的内容来看，现有的政府购买居家养老服务机制研究成果大多集中在机制的某一个方面，比如，政府购买居家养老服务的供给机制、监督机制、管理机制等单一的方面，偏重某一点，而忽视了“机制”的整体性和系统性，导致在对政府购买居家养老服务机制进行优化时出现断点。二是从研究的对象来看，目前的相关研究多集中于“政府”这个点，即政府购买服务本身，很多研究都是将这一行为与政府本身的职能转变相联系，忽略了行为中的客体（机构、社会组织和民众）。在对政府购买居家养老服务的研究中，对这一服务的接受者和服务投递者等其他主体的研究成果相对较少，这使得我们难以认清各参与主体间的利益关联及其行动背后的动因，从而也就难以做到从利益相关主体的复杂互动中发现问题并寻求解决问题的对策。三是从研究方法看，定性研究比较普遍，偏重于对政府购买的实践行为和相关政策文件进行解读描述，鲜有借助量化评价方法来研究政府购买居家养老服务的重要问题。

针对上述问题，今后在研究内容、参与学科、研究视角和研究方法等方面我们需要进一步完善。第一，对政府购买居家养老服务机制进行研究时，要立足于“机制”的整体性和完整性，处理好“整体”与“部分”的关系。比如从其购买方式、购买主体、购买内容以及在每一阶段的信息传递的过程中，如何实现机制的无障碍运作，如何促使政府购买居家养老服务机制的各个部分发挥作用，实现各个主体间的协同合作，捋顺每一条服务链，优化每一个服务节点。第二，政府购买居家养老服务机制的有效运行，既涉及机制自身功能的不断完善问题，又涉及机制运行的外部环境和条件的问题。因此，不仅要加强对“机制”本身的研究，还要加强与之相关的外部因素的研究，包括政府职能的转变、管理体制的改革与相关制度政策的不断完善，市场化程度的发育和市场环境的建设，社会组织的培育与发展，社会观念的进步、老年人消费观念的转变等等，因此，要把影响政府购买居家养老服务机制运行的相关影响因素及其影响关系作为研究的一个重要内容。第三，研究中要重视具体的案例分析和实证研究的方法。针对目前各地政府购买居家养老服务实践的推进，不仅要重视政府购买居家养老服务的个案研究，还要加强政府购买居家养老服务地方案例的比较研究，不断总结和挖掘可推广的经验；要重视定量分析研究，加强政府购买居家养老服务的风险控制、合同管理以及绩效评价等重要问题方面的定量研究，推动研究的规范性和科学性，提高研究的水平和质量。第四，要加强理论创新，形成具有中国特色的政府购买居家养老服务的理论。在应用西方新公共管理理论、公共服务理论、社会治理理论和福利多元主义等理论进行研究和分析时，要结合我国的特点和地区差异，注意西方理论的适应性，不断进行理论创新，形成中国特色的政府购买居家养老服务的理论。

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［26］张亚宁.完善政府购买居家养老服务机制研究［D］.上海：上海工程技术大学，2014：89-107.

［27］郭晓敏，李健君，陈媛元.合作治理视角下政府购买居家养老服务运行机制研究——基于SWOT模型的分析［J］.攀登，2015（4）：73-78.

Abstract:In recent years, the government purchase of home care services has become an important way to actively cope with the aging population and to tackle the increasingly di ffi cult pension service problems.By retrieving the relevant literature of the mechanism of government purchase of home care services, and following the linear logic thinking, the research results are combed and reviewed, and the achievements and shortcomings are also summarized in such aspects as what the mechanism of government purchase of home care services is,why attention should be paid to the mechanism of the government purchase of home care services, and how the mechanism of government purchase of home care services can be improved.And on this basis, the paper points out the future directions of the research in order to promote the development of the related theoretical research and practical innovation in China.

Key words:government purchase of public service; government purchase of home care services; mechanism;research review

A Research Review of the Mechanism of Government Purchase of Home Care Services

YANG Qing1, ZHANG Guoping2, ZHOU Yan2
(1.School of Social Sciences, Soochow University, Suzhou 215123;2.School of Economy and Management, Changshu Institute of Technology, Changshu 215500, China)

C913.6

A

1008-2794（2017）05-0042-06

2016-07-06

江苏省社科基金项目“江苏政府购买居家养老服务机制优化研究”（15SHA001）；江苏省社科基金项目“政社互动与苏州基层社区治理模式再造研究”（14SHB002）；江苏省高校哲学社会科学基金项目“居家养老服务市场化供给机制研究：基于江苏的实践”（2016ZDIXM044）；教育部人文社科基金项目“福利多元主义视角下我国居家养老服务产业化模式及实现路径研究”（17YJA840018）

杨 青（1992— ），女，山东枣庄人，硕士生；

张国平（1964— ），男，江苏苏州人，教授， 主要研究方向为人口老龄化及养老问题，gpz@cslg.edu.cn.