京津冀大气环境污染联动防治策略分析

朱晨旭，冯百侠

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063210)

京津冀大气环境污染联动防治策略分析

朱晨旭，冯百侠

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063210)

京津冀；大气环境污染；联动防治

频频出现的雾霾天气，使得大气环境污染已成为人们关注的焦点。在分析京津冀地区的大气污染现状的基础上，重点对其联合防治中存在的突出问题进行说明，最后对改善大气环境、推动京津冀地区大气污染联合防治提供建议。

一、京津冀大气环境污染现状

随着京津冀地区经济的快速发展，环境问题也随之而来。北京、河北等地已成为雾霾天气的代名词，与此同时，天津地区的空气质量也不容乐观。特别是近日以来，京津冀地区连续多日的雾霾天气，再次引起了人们的关注。

(一)京津冀空气整体质量最差

近年来，我国空气质量整体呈加速恶化趋势，极端大气污染事件频频发生，其中，京津冀地区最为典型，连续多年，京津冀地区一直是全国空气质量最差的区域。据环保部发布的数据显示，2013年从全国范围来看，京津冀区域的空气污染最为严重，全年空气质量达标天数比例不足四成，污染最重的城市排名中前20位中京津冀占到了11个，其中有7个城市排在前10位，部分城市的空气质量在重度及以上污染天数占到全年天数的40%。2014年，京津冀区域13个地级及以上城市，空气质量平均达标天数为156天，重度及以上污染天数比例为17.0%，同时，有11个城市排在污染最重的前20位，其中有8个城市排在前10位。2015年，尽管整体空气质量状况改善明显，但京津冀部分地区的空气质量依然较差，在空气质量相对较差的城市排名中，有7个属于京津冀地区。2016年前三季度空气质量情况显示，京津冀区域13个城市前三季度平均优良天数比例为60.8%，截止10月底，74个城市中空气质量排名较差的后10位城市中有6个属于河北省，北京和天津的排名也相对落后。

(二)京津冀已成为中国的"雾霾都"

京津冀地区位于中国版图的心脏区域也是近年来雾霾肆虐的重灾区。2013年，"雾霾"一词引起了人们的高度关注，并一举成为年度关键词。这一年我国遭遇了最严重的雾霾，而京津冀地区也成为了重灾区。有报告显示，京津冀地区的平均未达标天数为37.5%，重度及以上污染天达到20.7%。环保部表示2014年京津冀的雾霾天数更是比2013年多出了25天。2015年入冬以来，京津冀及周边地区70多个城市中达到重度及以上污染的城市就有37个。2016年以来，雾霾天气更加严重，仅上半年就持续多次出现严重的雾霾天气。据数据显示，在全国雾霾最严重的城市排名中，前10名中有7个在河北，天津位于第24位，北京也排在26位。在刚刚过去的10月，北京雾霾天气有14天，天津也有11天，而河北省会石家庄多达18天。可见京津冀的雾霾天气已经甚为严重。

在了解到京津冀地区的空气质量后，我们对京津冀地区三个代表城市2013年-2015年的大气污染物含量PM2.5、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入颗粒物(PM10)进行了统计，如下表所示：

表1 京津冀地区大气污染物含量统计表(单位：微克/立方米)

我国对于空气污染物排放的最低标准(单位：微克/立方米)是PM2.5、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入颗粒物(PM10)的含量分别不得超过75、60、40和70。通过与标准对比可以发现京津冀三地的各污染物含量都有不同程度的超标情况，其中PM2.5和可吸入颗粒物(PM10)的超标情况尤为突出，PM2.5的超标倍数在0.07-0.44倍之间,而可吸入颗粒物(PM10)的超标倍数达到0.46-1.71倍。这就进一步表明京津冀地区的大气环境状况恶化程度异常严重，不容忽视。

二、京津冀大气环境污染防治中“各自为战”特征明显

京津冀地区是我国北方最大的城市集聚区和经济核心地带，总面积占全国面积的2.26%，却养育着全国10%的人口。密集的人口，经济发展带来的能源消耗，使得大气环境污染问题成为了京津冀三地需要共同解决的问题。多年来，三地政府虽然也积极采取了一些防治措施，但效果不尽人意的直接原因也是最关键的原因之一，就是没有按照京津冀一体化的整体战略开展防治，多是从各地自身的角度出发，实施"各自为战"的行动方案。

(一)战略上缺乏三地共同防治大气污染的总体方案

大面积雾霾天气的出现，表明京津冀地区的大气污染防问题亟待解决。由于三地的污染源不尽相同，所以在进行大气污染防治时，都是从自身的实际情况出发，进行各自的防治规划，缺乏合作治理的价值观念。而且治理方案都是在原来整体布局下的修修补补，并没有建立统一明确的目标体系，区域综合联防联控主体也没有形成，大气污染防治的法律法规体系亟待完善。同时三地对于污染物的排放并没有统一的标准，一些情况下很难界定企业有没有违规排放，本地与外地对污染的"贡献"到底有多少，使得各地区各部门之间相互推诿。在环境管理制度中，各地方政府普遍缺乏严格执法的动力和约束，加之机制不健全、执法和监管力度不够，使得各地的大气污染治理效果都未能达到预期效果。总体上来看，没有将三地作为一个整体，从"一体化"观念上制定防治战略，缺乏一个综合联动治理的总体规划方案，污染治理很难取得成效。

(二)产业的转型调整上还没有从一体化的角度树立壮士断腕的决心

京津冀地区成为整个中国雾霾之重地，是长期以来水泥、钢铁、煤炭、化工等传统产业恶性持续扩张、转型升级步伐缓慢造成的积重难返的结果，如今不仅成为了整个经济提升质量的包袱，而且更成为环境恶化的重要源头。各地政府虽已意识到要改善空气质量，促进经济更快更好发展，就必须加快产业的转型升级。但是各地政府为了保护自身短期利益，并没有切实采取积极的措施推进各地的产业升级改造，而且产业转型并没有从京津冀一体化战略角度出发，仅仅是对本地区产业的局部调整。北京市第三产业比重虽有所增加，但产业结构仍有待优化；天津市的第一、二产业比重有小幅度下降，但工业和建筑业占比依旧较高；河北地区轻工业取得了一定发展，但重工业的贡献率仍占很大比重。在产业的转型调整上，各地区几乎都是在喊口号，积极性明显不高，进行产业转型的决心严重不足，导致京津冀的产业转型进展缓慢。

(三)各地的联合行动能力相对较差，环境治理措施没有形成常态化

在雾霾治理过程中，经常像搞运动搞活动一样，轰轰烈烈开始、悄无声息结束，经常为了一些特殊活动而开展的临时性治理活动，并没有形成大气污染治理的长效机制，只是在某些特定情况亦或雾霾严重时采取紧急应对措施。如：2014年APEK会议召开期间，北京市PM2.5浓度为37微克，接近一级优水平，北京蓝蓝的天空也被称为"APEK蓝"；2016年，世界园艺博览会在河北唐山召开，清澈如水的湛蓝天空、清新的空气，让人神清气爽，毗邻京津的唐山也迎来了一个"世园蓝"。防治大气污染是一场"长久战"，而各地进行的却是"突击战"，没能把防治大气污染常态化，留住"APEK蓝"成为了口号。而且三地无论是政府、企业还是民众，都没能把改善大气环境看作是大家共同的责任和义务，协同行动意识薄弱，只是各自为主开展一些应付活动，并没有统筹协调联合行动改善大气污染。

三、京津冀三地大气污染联合防治的对策建议

京津冀协同发展已成为一个重大的国家发展战略，京津冀已经被拧成一股绳，生态环境保护也是京津冀协同发展的重点领域之一。因此要利用京津冀协同发展的机遇，统筹好区域协同发展和大气污染联合防治，构建和完善三地协作机制，促进区域大气环境质量的提升。京津冀联合防治不仅有利于改善大气环境而且有利于三地的经济发展，取得"1+1+1>3"的效应。

(一)从制度建设上进行联动：建立京津冀大气污染治理综合方案，为大气污染联合防治提供制度保障

应对大气污染，只有通过法治化的途径，将合作治理方案统一纳入法治框架，才能为京津冀大气污染治理提供法治保障，建立京津冀大气污染防治的长效保障机制。其一，京津冀三地应在《京津冀协同发展规划纲要》的框架下，贯彻落实《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》的基础上，联合统筹编制跨区域大气污染治理规划，有序推进区域大气污染联合治理工作。其二，打破京津冀间的地域限制，将联防联治内容增加到地方性环境保护法中，完善区域大气污染联合防治机制。同时在统一的立法框架下，建立和逐步完善区域污染防治的监管协作机制，增强政府间协同治理的法律效力，用法律制度来规范区域间大气污染的联合治理。其三，各地方政府应加强政府间的沟通，建立健全环境信息共享的法规体系，统一协调三地工作，共同提高大气污染的治理水平。其四，京津冀地区应设立大气污染防治专项资金，加大投入力度，并在此基础上完善污染收费制度，为污染防治提供资金保障。

(二)产业转型方面进行联动：打破局部利益阻碍，从京津冀一体化整体发展战略的要求出发，依据三地新的功能新定位，加快全面进行产业转型调整步伐，找到改革的痛点，尽快消除污染的源头

近年来，我国的经济进入了新的低速增长的漩涡之中，为了全面带动经济增长，提升我国的经济增长质量，国家将京津冀作为带动我国经济腾飞的新的增长极之一，并根据京津冀的资源条件、地理位置，对三地进行了新的功能定位。在推进经济发展的同时，全面进行环境污染综合治理，这就要求三地严格按照京津冀一体化的总体战略，进行产业调整和转型升级。首先，根据三地各自的资源、环境、产业等基本条件，加强产业规划的衔接和协同，在保持各自优势的前提下，鼓励三地产业聚集发展，优化产业空间布局，推动特色科技园和研发平台建设，实现优势互补。其次，京津冀地区应根据各自的功能定位各有侧重地进行结构调整。北京作为经济、金融中心，应去功能化，疏解不符合其功能定位的产业，充分发挥现代服务业、电子信息业和文化创意业等优势，把制造业和重工业继续向周边迁移。天津应借助港口优势，发展高科技、低污染的产业，努力成为该区域的工业和商业中心。河北省应积极承接北京和天津的基础性工业，同时实现自身优势产业节能环保，推进工业园区和农业现代化发展。最后，开展清洁化生产，积极引导产业节能减排。北京应充分发挥其环保创新优势，发展循环经济，实现资源的综合利用。天津应重点优化石油、化工企业的能源系统，禁止使用煤和重油、渣油等高污染燃料，推进节能工程建设。河北应加强对钢铁、煤炭等行业的整治，加快推进清洁化生产。

(三)从防治污染的执法具体行动上联动：彻底突破割据思想和临时性行动理念，建立常态化行动方案，形成联合行动的长效机制

首先，在能源消费结构上行动目标联动。为应对雾霾治理，三地要大幅度地调整优化能源结构和消费方式，坚持能源清洁化战略，构建以电力和天然气为主、太阳能和地热能等为辅的清洁能源体系。其中，北京市应积极推进新能源和可再生能源的开发；天津市应发挥潮汐能、海洋能的储备优势，有效增加能源供给；河北省应逐步削减燃煤消费总量，推行以天然气或电代替煤炭。同时还要不断提高能源使用效率，大力推行低碳环保的生产技术，鼓励企业利用节能技术实现清洁化生产。

其次，对机动车尾气排放的联合监管。机动车尾气排放是京津冀地区大气污染的主要来源之一，为此应建立统一的排放标准和超标车辆处罚标准，对车辆出行的限制也要统一指令，协调配合的进行机动车限行和汽车保有量的控制。同时，推广和使用新能源汽车，逐步完善城市综合交通体系，推进京津冀交通一体化建设。

最后，加强对民众的宣传与教育的联动，动员社会公众积极参与。京津冀地区应在相互沟通和协调的基础上建立公众参与机制，拓宽公众参与渠道，用制度机制保障和落实公众积极参与。还应进一步加强政府环境信息公开和宣传教育力度，强化公众的环保观念和参与意识，确保公众监督权和建议权的履行，加强环境维权和监督作用。

四、结论与未来

面对日益严重的大气环境污染问题，京津冀地区已经开展了大气污染联合防治行动，共同改善空气质量，改善重污染天气。管理是手段，治理是措施，现如今，一方面需要加大对环境的监督管理，另一方面就是积极采取各种应对措施。同时，大气环境污染得到改善是一个艰巨而漫长的过程需要社会各界的积极参与，共同承担起这个责任，力所能及的为改善大气环境问题做出贡献。无论是京津冀地区的联合防治，还是各区域性的治理，我们都需要认识到大气环境污染的严重性，意识到这需要各地各部门都积极采取措施来防治和治理。大家同呼吸，齐担当、共努力，万众一心防治大气环境污染，共同打造天蓝地绿、空气清新的宜居环境。

[1]中华人民共和国环境保护部.2015年中国环境状况公报[R].2016-5-20.

[2]谢宝剑,陈瑞莲.国家治理视野下的大气污染区域联动防治体系研究——以京津冀为例[J].中国行政管理.2014(9).

[3]李燕凌,康爱彬,张金桐.京津冀大气污染治理中的政府协作路径[J].产业与科技论坛.2016,15(10).

[4]京津冀三地联动执法应对大气污染 共同制定防治方案[OL].京华时报.2016-11-12.

[5]李云燕,王立华,王静等.京津冀地区雾霾成因与综合治理对策研究[J].工业技术经济.2016(7).

Analysis of Joint Prevention and Control Strategy of Air Environmental Pollution in Beijing-Tianjin-Hebei Region

ZHU Chen-xu, FENG Bai-xia

(College of Management, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063210, China)

Beijing-Tianjin-Hebei region; air environmental pollution; joint prevention and control

Due to the frequent fog and haze, the air environmental pollution has become the focus of people. Based on the analysis of the present situation of the atmospheric pollution in the Beijing-Tianjin-Hebei region in the paper, highlighting the prominent problems that exist in the joint prevention. Finally giving recommendations to improve the atmospheric environment and to promote joint prevention and control of the Jing-Jin-Ji region atmospheric pollution.

2095-2708(2017)02-0070-04

2016-12-07

2017-01-03

朱晨旭(1993- )，女，河北省石家庄人，硕士研究生，研究方向：企业管理。

F205

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