“一带一路”框架下基于“绿色”、“共享”理念的跨境资源合作的必要性分析及其法律对策初探——以中国新疆与吉尔吉斯斯坦间的水力合作为例

马天，姜德鑫，热西旦·依得力思，赵士渊 ，张磊

(1. 新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012；2.中国人民解放军94175部队，新疆 乌鲁木齐 830012)

“一带一路”框架下基于“绿色”、“共享”理念的跨境资源合作的必要性分析及其法律对策初探
——以中国新疆与吉尔吉斯斯坦间的水力合作为例

马天1，姜德鑫1，热西旦·依得力思1，赵士渊1，张磊2

(1. 新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012；2.中国人民解放军94175部队，新疆 乌鲁木齐 830012)

“一带一路”；绿色共享；新疆；吉尔吉斯斯坦；水力合作

我国“十三五”时期所确定的五大发展理念与“一带一路”战略所希冀达到的目标是一致的。而中国新疆作为“一带一路”战略的核心区，我国的自然资源、边贸大省，则更应当在未来的发展中将“绿色”与“共享”放在首位。中国新疆所毗邻的吉尔吉斯斯坦具有水利资源大国、“一带一路”参与国、上合组织成员、中国友好邻邦的“四重”身份。故在当前的良好政策形势下，积极展开“吉国——中国新疆”间的水力资源开发合作，无疑会是一场“双赢”的博弈。因此，对于这种跨境资源协作形式与过程中可能出现的法律问题进行发掘与对策研究具有一定的现实性意义与国际化效应。

“十三五”时期是新疆社会经济即将大发展的重要阶段，作为中国最大的民族地区、边疆省份，充分利用好“一带一路”建设核心区的战略地位与区位优势无疑是首当其冲的选择与权衡。同时，如何破除多年以来困扰新疆发展的“资源诅咒”也是亟须应对的难题。综合以上两大因素，“外向型”与“环保型”的经济运行坐标方能符合新疆走可持续性发展道路的要求，亦符合十八届五中全会所提出的“五大发展”理念。

“外向型”发展是即新疆充分利用自身处于中国西北边疆、“一带一路”核心区、毗邻七国的三大优势，积极发展边境贸易，尤其是跨境经济产业协作。通过“共享”双边、甚至多边的资源、经济优势以实现互利共赢[1]。与之相呼应的是“环保型”发展，可以理解为以“绿色”的应用路径发挥新疆与周边各国丰富自然资源的经济潜力，带动“一带一路”沿线地区的可持续发展，以良性、环保的循环式经济破除自十九世纪起就束缚“中亚——新疆”经济社会发展的“资源诅咒”。

值得注意的是，正是由于新疆面向多国的的天然性地理区位，因而在具体的跨境资源开发与经济合作中，不可避免的将会面临诸多跨国法律纠纷。以中国新疆与吉尔吉斯斯坦间的跨境水力资源合作为研究对象，可知其完全满足新疆经济“外向型”与“环保型”的总体发展方向。但可以预见的是，在双方协作的落实过程中，两国不同的法律文化与司法程序必然会引发一定的矛盾，如果不加以预防与调解，则很有可能影响合作项目的延续与再扩大。

一、吉尔吉斯斯坦水力资源状况分析

吉尔吉斯斯坦位于“中亚细亚”地区的东南部，面积19.85万平方千米，其国境的东南方向与正东面与中国新疆接壤。境内多山，帕米尔-阿赖山脉与天山山脉横贯其东西，平均海拔达到500米以上，其中4/7的地区接近海拔3500米[2]。也正是由于吉尔吉斯斯坦境内山峦叠起，山地与平原呈现犬牙交错状分布的地理态势，加之过境河流众多，诸如锡尔河、塔拉斯河、楚河、纳伦河等均流经其地，故其人均水力资源位居世界前列。前苏联时代，在十五个加盟共和国中，吉尔吉斯斯坦国土面积接近末位，却位居水力资源第三大国(仅次于俄罗斯联邦与塔吉克共和国)的位置[3]。

(一)吉国水力资源利用情况

吉尔吉斯斯坦自1991年独立以来，其综合经济实力不断得到提升，至2016年，其位于亚洲49个经济体竞争力排行的第28位[4]。毋庸置疑，水力资源的丰富储量、积极的对外输出政策为吉国的整体经济增长做出了巨大贡献。

表1 2010-2015吉尔吉斯斯坦水力事业①收入占国内生产总值比例[5]

①此处水力事业包括水力发电、农业灌溉、工业用水等

纵观吉尔吉斯斯坦水力事业收入在过去五年间与其国内生产总值的比对关系，可以得到以下三大结论。首先，吉尔吉斯斯坦水力事业收入与其国内生产总值均保持较为稳定的增长势头。其次，就2010-2015年间的情况来看，吉尔吉斯斯坦的水利事业收入增长率均高于同年其国内生产总值的增长幅度。最后，自中亚地区爆发“颜色革命”以来，其水力事业发展进度与国内生产总值的增幅均受到了较大冲击。这在无形中释放出了两大信号，即吉尔吉斯斯坦国内的水力资源开发尚有很大的可拓展空间以及由中国政府所主导的“一带一路”战略将会是带动吉尔吉斯斯坦经济摆脱“颜色革命泥潭”的关键性因素。

吉尔吉斯斯坦水力事业之多以能在整个国家的经济体系中占据如此重要的地位主要出于两大方面的因素。其一是吉尔吉斯斯坦的总发电量中，水力发电占了很大的比例。造成这种状况的主要原因在于，一方面吉国境内的山川落差较大，水力资源异常丰富，另一方面则是由于其国内可燃性矿藏资源的相对匮乏。据不完全统计，2013-2014年度，吉尔吉斯斯坦分别自哈萨克斯坦和中国购进了27 998吨原油和56 345吨原煤以保证国内的基本需求，分别占其当年自身产量的72%与68%[6]。

图1 2015年吉尔吉斯斯坦水力发电占其国内发电总量比例[7]

其二，吉尔吉斯斯坦水力发电总量中的很大一部分通过国际电网输送到了俄罗斯南部地区、中国新疆、乌兹别克斯坦安集延地区等等，由此赚回了大量外汇。且吉尔吉斯斯坦外输电量的比重正逐年扩大，出现此种增长势头主要是基于周边国家对于其边疆地区基础设施建设的重视以及自身经济发展的能源性需求。如俄罗斯对于其南部阿尔泰边疆区和布里亚特自治共和国自2012年3月启动的“南方计划”[8]，以及乌兹别克斯坦政府为了安抚东部“不稳定地区”而对安集延州所做的政策倾斜与建设投入。

图2 2015年吉尔吉斯斯坦水力发电总量使用情况[9]

(二)吉尔吉斯斯坦水力资源的发展“瓶颈”

一直以来，水力资源的低效率利用与不全面开发始终是制约吉尔吉斯斯坦水利建设的两大障碍。特别是效率低的问题尤其严重，无论是在农业灌溉方面还是水力发电领域，都表现的十分突出。

表2 吉尔吉斯斯坦，俄罗斯，伊朗三国水资源利用率对比[10]

而开发的片面性则体现在吉尔吉斯斯坦现有技术、资金的落后与不到位。根据吉尔吉斯斯坦国立科学院给出的调研报告，其境内现有水力资源只有约10.3%得到了有效开发，仍有高达89.7%的水力资源处于待开发甚至待探索的状态[11]。特别是在2008年后，由于地区局势的动荡，大批外国科学家与资金开始陆续撤离吉尔吉斯斯坦，导致大批水力建设项目停工或者延期规划。这对于经济基础较为薄弱，政治环境本就不稳定的吉尔吉斯斯坦而言无疑是雪上加霜。可以明确的是，水力资源的丰富是吉尔吉斯斯坦的天然优势，但是如果无法将其有效而迅速的转化为经济财富或交易资本，那又会使其在“资源诅咒”的“怪圈”里长期徘徊。水力资源开发与水力工程建设是吉尔吉斯斯坦因地制宜，发展经济的“利器”，对于矿产，科技不够发达的吉尔吉斯斯坦而言，大兴水力，对外输出“绿色”水电，同周边国家共享生态优势是保障其社会经济可持续发展的必经之路。因此，提高单位水资源的利用效率、扩大对原生态水资源的开发与建设对于吉尔吉斯斯坦自身而言势在必行，对于其周边邻国，尤其是经济正处于蓬勃发展阶段的中国而言，则是一次重大的机遇。

二、“中国新疆-吉尔吉斯斯坦”间跨境“绿色”水力资源合作的必要性分析

新疆处于中国的最西北，是中央“西部大开发”计划的桥头堡，“一带一路”战略的核心区，“十三五”时期民族地区脱贫工作的重点省份。因而，在当前中国的整体经济布局与规划中处于极其重要的地位。故新疆与吉尔吉斯斯坦间开展基于“绿色”水利资源的合作不仅是对于新疆社会经济建设的能源性支持，亦是为中国内地发达地区的经济发展开辟了新的“能源大动脉”。同时也可以为吉尔吉斯斯坦进一步的水利资源开发提供足够的技术、资金支持与庞大的新兴市场。此外，对于科学地，实际性地带动“丝绸之路”沿线国家的经济进步也能够起到一个良好的典范性作用。

(一)对“十三五”时期新疆电力规划的补充

电力不足一直是制约新疆天山南北各地经济社会发展的一道门槛。尤其是在电力资源较为匮乏的南疆地区，电力的不足甚至一度影响到基层农牧民的基本生活与冬季取暖。2016年一季度，新疆完成了跨越天山山脉的输电网络建设，大批电力开始自北疆翻越上千里的山脉隘口抵达南疆，为各族百姓的生产生活提供便利。在新疆自身内部电网布局业已完善的基础上，大批引进吉尔吉斯斯坦的“绿色”水电，一方面可以最大限度的保证新疆各地供电的充足与安全性，尤其是在冬季“用电取暖”的高峰期。另一方面则可以在客观上减少新疆自身的火力发电电量，减少因为焚烧煤、石油等不可再生资源所造成的资源耗费与环境污染。这对于生态旅游资源丰富的新疆而言，具有十分重要的战略意义。

(二)对国家“西电东送”战略的科学化延续

实施“西电东送”是我国资源分布与生产力布局的客观要求，也是变西部地区资源优势为经济优势，促进东西部地区经济共同发展的重要措施。自2001年至2010年的10年间，“西电东送”项目的工程建设金额已累计超过了5200亿元，足以可见其对于中国经济全局化发展的重要作用[12]。而“十三五”时期对于新疆社会经济发展的定位是依托科学、绿色的发展理念与手段，重点发展第三产业以破除“资源诅咒”。故过去大力发展重工业，以能源燃烧发电支持东部发达地区经济建设的旧有模式已然行不通了。此时，以吉尔吉斯斯坦的“绿色”水电弥补这一空位，恰到好处。在某种意义上而言，无异于“一石二鸟”，既满足了新时期新疆对于经济社会发展的模式定位，又借助原有输电设备继续向东部输送“清洁电源”，以科学化手段调和了发展新思路与旧有供电格局之间的矛盾。

(三)对吉尔吉斯斯坦未来发展的有力支持

吉尔吉斯斯坦自古就是中国的友好邻邦，自汉朝起，两国就已借助“丝绸之路”展开了密切的人文、经济往来。自其1991年独立以来，亦在台湾、南海、西藏等诸多问题上对中国政府的立场表示坚定的支持。当下，吉尔吉斯斯坦经济受“颜色革命”与地区局势的双重影响，开始出现增长放缓，失业率不断攀升的现象，人民生活水平受到了严重影响，由此引发的社会问题层出不穷。从短期来看，可能进一步引发国际投资者对于吉尔吉斯斯坦经济的持续性不看好，甚至导致其未来经济的负增长。而从长期来看，则十分容易激起本就已困扰中亚地区多年的“极端宗教势力”的重新抬头，这对吉尔吉斯斯坦自身与其周边各国都将是一个极其不利的潜在性威胁。

图3 吉尔吉斯斯坦科学院对于其GDP的未来预期[13](按照2014年外资引入额不变)

因此，当中国政府提出“一带一路”国际战略时，吉尔吉斯斯坦就表现出了极大地参与热情。另一方面，其国内人口稀少、交通不便、地域狭小、教育落后，不具备发展农业、采矿业、高科技产业、旅游业，故对外“共享”与输出其丰富的水利资源及其衍生品在一定时期内对于复兴其国家经济，提高人民生活水平具有实际意义。在政治层面上，则体现为对中吉两国传统友谊的巩固与呵护。

(四)宣传“一带一路”战略的典范

“一带一路”战略是中国政府提出的提升古代“丝绸之路”沿线国家福祉的宏伟工程。从计划提出初期的“多国观望”到后期的“踊跃参与”，深刻体现了“一带一路”战略科学化的发展思路与与时俱进的时代精神。如何在短时间内，带动沿线国家的经济发展驱动力，扩大各国间跨境市场的形成无疑会是新时期内考验“一带一路”战略的“试金石”。而积极开展中国新疆与吉尔吉斯斯坦之间的“绿色”水利资源合作能够为这一“考验”交出一份满意的答卷，其既为吉国自身提供了必须的外部技术与资金投入，又为中国新疆与内地的经济发展提供了必要的能源支持，还证明了“一带一路”战略的高效性与可持续性。这对于尚处在加入初期的国家而言具有很好的示范作用，也是对新时期“中国形象”与“中国力量”的良好诠释。

三、中吉跨境水力资源合作中存在的法律问题

截至2016年10月，中国已经参与或承包了吉尔吉斯斯坦境内的多项水利工程，其中以水电站的规划与建造为主，约占全部项目的90%以上。2015年9月，已有中国新疆企业在吉尔吉斯斯坦南部楚河地区负责营建小型水电站，其发电量的65%将通过国际电网输往中国新疆，与当地电网对接。2016年4月7日，中国国家电力投资集团新疆代表在与吉尔吉斯斯坦副总理奥列格潘克拉托夫会面时表示准备在吉尔吉斯斯坦境内建立发电总量为1160兆瓦，年均发电46.616亿千瓦时的卡扎尔曼梯级水电站。2016年7月12日，经过长达12个月的谈判，中国西电集团下属企业新疆西电变电签订了吉尔吉斯斯坦东部地区纳伦河上一家水电站4台500KV、425MVA变压器分包合同。中国产500KV变压器首次打开了吉尔吉斯斯坦的市场大门[14]。自“一带一路”战略实施以来，越来越多的中国企业开始进军吉国水利资源开发市场，但是由于中吉两国的基本国情不同，法律文化相差较大，因而双方因为法律适用与程序等引发的纠纷日渐增多。

(一)法律条文适用的争议

同在吉尔吉斯斯坦境内的情况一样，许多在中亚地区的中国企业同当地企业发生民事纠纷之后，经常会为适用哪国法律而引发“二次争议”。这当中，以哈萨克斯坦境内发生的类似案件数目最多，2015年全年共计上报中哈企业纠纷191起，其中的173起出现了当事双方分别要求适用本国法律的情形[15]。而这种争议在吉尔吉斯斯坦则显得更为突出，因为吉尔吉斯斯坦是中亚地区保留苏联法体制较多的国家，且其法律的国际适应性较弱，民族习惯法色彩浓厚，故很多条款让中国人觉得不可理解或无法接受。因而极易出现中国企业要求适用本国法律的情形。但同样，吉方企业往往也对中国法律的内容和规定不予认可或赞同，从而坚持依照吉尔吉斯斯坦法律进行裁决。

(二)司法管辖的争议

由于在吉国境内从事跨境水利资源开发的中国企业所规划，或建设，或参与的都是规模较为庞大，资金投入较为密集的水电站项目(不同于中哈企业纠纷往往集中于食品，纺织，轻工等劳动力密集型项目)。因此中吉双方的利益之争较中国同其他中亚国家而言要明显许多，且基于双方对于各自国家法条的认可倾向，亦很容易引发双边的司法管辖权争议。非常多的中资企业在吉国遇到民事纠纷后，会前往新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐请求中国法院依照中国法律作出判决。但是中国法院的判决书经常在吉尔吉斯斯坦境内“遇冷”，吉方企业或地方政府经常会以“不具约束力”为理由，拒绝依照中国法院的判决书来解决纠纷。这就使得中方企业进入了一个进退两难的境地，既无法接受不符合自身利益的吉国法律裁决，又无法依照中国法院的判决书在吉国来维护自身的合法权益。这种情形的长期存在，对于中吉两国间长远的的水利资源开发协作而言是十分危险的，百害而无一利。

值得注意的是，无论是法律条文的适用争议，还是双边司法管辖权的争议，都从侧面反映出了两国在法律合作，司法协同创新等领域的缺失。只有尽快找到解决方法或者优化路径，才能引领好、辅助好中国与吉尔吉斯斯坦间基于“一带一路”框架内，面向未来的诸多跨境协作的开展。

四、“中国新疆-吉尔吉斯斯坦”间跨境水利资源开发合作的法律对策

中国新疆与吉尔吉斯斯坦间的跨境水利资源合作所面临的法律问题较多，情形较为复杂。因此，只有对其进行相关的“硬性调整”与“软性沟通”才能达到真正意义上的完善。所谓的“硬性调整”主要包括两个方面：即建立中吉双边的专门性仲裁委员会，以及各自完善本国相关法律，增强其适应性。“软性沟通”则主要包括利用国境相连的优势建立基层人民调解机制以及依靠高等院校加强对于彼此法律的翻译与研究工作。

(一)建立中吉双边专门性仲裁委员会

仲裁委员会是常设性仲裁机构，可以独立、公正、高效地解决平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷与其他财产权益纠纷的仲裁机构[16]。因此，对于纠纷频发的中吉双方企业而言，应当由两国政府出面在边境地区或者中国新疆首府乌鲁木齐、吉尔吉斯斯坦首都比什凯克分别或单独设立专门性的双边仲裁委员会。以仲裁委员会的形式，结合中吉两国法律的特点和纠纷的实际情况，对当事双方进行调解或者裁决。尽可能的避免双方基于各自国家的法律条文与司法管辖权所引起的争议。

(二)完善本国相关法律，增强其适应性

中吉两国应当根据“一带一路”新形势下的跨境水利资源合作的特殊性相应的完善本国法律，提高本国法的地区或国际适应性。吉尔吉斯斯坦方面应当摈弃本国法律中较为落后的民族习惯法部分，改变旧有苏联体制的法律大框架，构建全新的现代化法律体系，以适应新时期的对外交流与合作趋势。我国也应进一步完善关于跨国民事纠纷的立法工作，加强与吉国关于跨境管辖权问题的交流，以提高我国法律的地区适应性。并加强对于《中华人民共和国水利法》，《中华人民共和国建设工程管理条例》，《中华人民共和国招标法》等法律法规的立法工作与法条完善工作。以期能够以较为完备的法律体系配合中吉双边专门性仲裁委员会的工作进行与法律准备。

(三)建立基层人民调解机制

中国与吉尔吉斯斯坦素为友好邻邦，中国新疆更是同吉国山水相连，境内居住着多达几十万的吉尔吉斯族(中国称柯尔克孜族)群众。他们与吉尔吉斯斯坦境内的公民拥有共同的语言，风俗和宗教信仰。因此，借助群众的力量，由双边的地方政府牵头，建立基层人民调解机制不失为一种有效的民间调解制度。特别是对吉尔吉斯斯坦这类政府组织较为松散，地方势力与部族势力较为活跃的国家而言，基层人民调解机制对于中吉双方纠纷的调节往往会比中国或吉国法院的判决书更具说服力与公信力。从行政成本上而言，也大大降低了相关费用，有利于案件当事人迅速，便捷地就地解决问题或纠纷。

(四)依靠高等院校增进双方间的法律通识度

中吉双方企业在合作过程中发生的法律纠纷很大程度在于对对方国家法律的不了解或无法正确解读。当前，我国法律研究的主要方向还是集中在国内法以及美国、日本、德国、俄罗斯等发达国家的法律上，对于中亚地区，尤其是吉尔吉斯斯坦法律的研究和翻译工作则十分欠缺。造成这种状况的原因在于，中吉间的大规模跨境合作刚刚起步，尚未引发国内外较为广泛的关注与影响力，另一方面则在于吉尔吉斯语和法律复合型人才的极度缺失。因此，借助各自最前沿地区的高等院校展开对对方法律的全面化翻译与解读的工作任重而道远，是未来解决一切双边纠纷与难题的法律基础。

五、结语

“一带一路”战略和“十三五”民族地区的脱贫规划为中国新疆提供了新时期大发展的重要机遇。也为吉尔吉斯斯坦摆脱长达10年的经济困境带来了希望和前景。新疆和吉尔吉斯斯坦作为山水相依，民心相连的毗邻地区，在“绿色”资源的“共享”与开发合作上有着诸多契机。新疆作为中国技术与资金通往吉尔吉斯斯坦的“门户”将会在中吉间的跨境水力资源合作中发挥巨大的作用。反之，吉尔吉斯斯坦的“清洁”水电输往中国内地时，亦会加强、凸显中国新疆的重要中转地位。而中吉双方的法律合作将会进一步为增进双边的水力资源开发合作提供更多的保障。同时，新疆的高校处在临近吉尔吉斯斯坦的第一线地区，因而也担负着翻译吉国法律文献，为中国企业更多参与到吉尔吉斯斯坦水利工程建设提供第一手的法律援助与导向。

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Analysis of Cross Border Resource Cooperation Necessity and it’s Legal Countermeasure Base on Concept of Green and Sharing under Frame of the Belt and Road: Taking Water Resource Cooperation Between China’s Xinjiang and Kyrgyzstan as Example

MA Tian1, JIANG De-xin1, RexideYIDELISI1, ZHAO Shi-yuan1, ZHANG Lei2

(1.College of Law, Xinjiang University of Finance and Economics, Urumqi Xinjiang 830012, China; 2. 94175 Army of PLA, Urumqi XinJiang 830012, China)

the Belt and Road; green and Sharing; Xinjiang; Kyrgyzstan; water power cooperation

The five development ideas of China’s “13th Five-Year Plan” is equal to the point of strategy of the “One Belt and One Road”. China’s Xinjiang as the core region of the strategy of “One Belt and One Road”, China’s important natural resource and frontier business province who should to put the “Green” and “Share” two ideals on the first step in the future. Kyrgyzstan adjacent with China’s Xinjiang who have four identities :water resource nation; member of “One Belt and One Road” and “SCO”; China’s friendly neighbor. To have a cooperate in the domain of water resource between China’s Xinjiang and Kyrgyzstan which will be a perfect game when the good policies are surrounding. So to search for the legal problems and find out of the specific countermeasure will be useful.

2095-2708(2017)02-0033-07

2016-12-23

2017-01-09

新疆维吾尔自治区人文社科重点研究基地重点项目“新疆经济发展中政府宏观调控法治化问题及对策研究”的阶段性成果(XJEDU010915B01)；新疆财经大学产学研基地基金项目“一带一路跨境资源开发的法治化路径研究”(XJUFEFX2015210052)；中南民族大学校级创新基金课题“民族地区跨境经贸合作路径研究”(SCUEC2016FX002)。

马天(1987-)，男，回族，江苏南京人，硕士，助教，研究方向：经济法学。

D922.29

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