县域全面小康的实现路径初探*

李 梦 云 周 学 堂

县域全面小康的实现路径初探*

李 梦 云 周 学 堂

县域是国家最基本的行政和经济单元，在中国进入全面建成小康社会的决胜阶段，县域小康的实现是其中最为关键的一环，具有深刻内涵和重要意义。目前县域全面建成小康社会面临生产力发展水平不高、基层民主建设薄弱、精神文化领域问题较多、公共服务供给量不足、生态环境污染严重等诸多挑战。实现县域全面建成小康社会目标需要领导干部勇于担当小康使命、大力发展县域经济、加强精神文明建设、增加公共服务有效供给、开展生态环境综合治理。

县域 全面小康 面临挑战 实现路径

作者李梦云，女，浙江工商大学马克思主义学院副教授，法学博士；周学堂，男，浙江工商大学杭州商学院讲师（杭州 310018）。

实现小康自古以来就是中国人民的梦想和中国共产党的重要执政理想。①参见徐友龙：《邓小平小康社会思想的历史渊源及其全面性》，《观察与思考》，2014年第3期。在“四个全面”战略布局中，全面建成小康社会是处于引领地位的战略目标，如期全面建成小康社会是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要环节。党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了实现全面小康新的目标要求和具体举措。全面小康是发展改革成果真正惠及十几亿人口的小康，建设的重点和难点在贫困地区和农村。县域是国家最基本的行政和经济单元，是国民经济最基本的子系统，上接大中城市，下联小城镇和广大农村，是宏观经济与微观经济的结合部，是城市发展与农村振兴的连接点。在中国进入全面建成小康社会的决胜阶段，促进县域经济发展、政治民主、文化繁荣、社会和谐、环境优美、人民安居乐业是其中关键一环。直面县域小康建设面临的挑战，积极探寻县域全面建成小康社会的实现路径，具有极为重要的意义。

一、县域全面小康的基本内涵与重要意义

“小康”是一个极具中国语境和文化内涵的词语。早在两千多年前的儒家经典《礼记·礼运》中就提出了“天下为公”的“大同”和“天下为家”的“小康”两种社会模式。“小康”是一种礼仪为纪、社会稳定、国泰民安、人民生活比较殷实富足的社会状态，是实现“大同”社会的必由之路。两千多年来，“小康”思想深深地影响着中国社会的发展。20世纪80年代，邓小平同志明确提出“到本世纪末在中国建立一个小康社会”的奋斗目标。在全国人民的共同努力下，通过“三步走”战略，上世纪末人民生活总体达到小康水平的目标如期实现。但这种总体小康仍然是一种低水平、不全面、发展很不平衡的小康。2002年党的十六大报告明确提出，要在21世纪头二十年全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。2012年党的十八大更是向人们庄严承诺要在2020年全面建成小康社会。

“全面建设小康社会”与“全面建成小康社会”虽然仅一字之差，但其意境却完全不同。“建设”强调的是一个动态的过程，而“建成”强调的则是实践的结果。全面建成小康社会，其中“小康”讲的是发展水平，“建成”讲的是发展结果，而“全面”讲的是发展的平衡性、协调性和可持续性，是现在我们理解小康社会的核心。①习近平：《在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话（节选）》，《求是》，2016年第1期。全面小康的“全面”主要包括三个方面的内涵：一是覆盖的领域要全面，不仅包括“经济小康”，还包括“政治小康”、“文化小康”、“社会小康”和“生态小康”，是经济持续健康发展、人民民主不断扩大、文化软实力显著增强、人民生活水平全面提高、生态环境绿色友好的五位一体全面进步的小康；二是覆盖的人口要全面，是惠及13亿人口56个民族的小康，是没有人掉队的小康；三是覆盖的区域要全面，是东、中、西部区域和城乡区域共同发展的小康。

习近平同志2012年到河北阜平看望慰问困难群众时曾指出：全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。就目前我国全面小康的建设进程来说，建设重点是广大县域地区的农村。县级是一个完整的基层政权，是连接城市和乡村的综合体，在促进城乡经济、政治和文化的发展过程中起着极为重要的作用。中国广大农村基本都属于县一级，县域小康建设不达标，全面小康建设就不能完成。作为全面小康战斗的最前线，县域全面小康不仅包括县域广大人民群众尤其是广大农民的收入和生活水平的稳步提高，还包括社会保障体系的进一步完善、教育和医疗卫生条件的显著改善、文化教育和健康水平的进一步提高以及良性互动的社会治理新格局的形成等。在坚持以县为单位实现全面小康的过程中，要让绝大多数城乡家庭真正达到全面小康水平的收入和生活标准，切实感受并认可全面小康的实际成果，而绝不能以全省的总体小康代替所有县域的全面小康，不能以平均数代替大多数人的小康，不能简单地以指标数值代替群众直观感受。

二、县域全面建成小康社会面临的挑战

自党的十八大提出2020年全面建成小康社会的战略目标以来，各地政府积极部署，打响了全面建成小康社会的攻坚战，取得了较大成就，但依然存在不少问题。全面小康建设的重点和难点在县一级，特别是县域的农村。

（一）部分县域生产力发展水平不高，农民持续增收困难

中国目前现有2862个县级行政区域，还有为数较多的县域，经济总量不足，人均水平低；经济结构不合理，第一产业占国民经济的比重过大，第二产业发展不充分，第三产业发展落后，劳动力主要集中于农业经济领域；城镇化进程推进缓慢、质量不高；整个经济以及社会事业尚处在信息化早期，科技发展滞后。这些县域要在较短的时间里完成增总量、调结构、强科技的任务，同时推进新型工业化、农业现代化、信息化和城镇化困难巨大。部分县域的广大农村因为农业基础设施建设薄弱，农业生产停留在自发状态，传统农业向高效农业转化力度不够，造成农业增效及农民增收困难，贫困发生率居高不下，到2020年全国7000多万农村贫困人口如期脱贫任务极为艰巨。

（二）民众参政意识薄弱，基层民主建设有待加强

全面小康社会的建成要求广大普通民众的民主权利得到更有效的保护。基层民主是人民群众直接行使民主权利、依法管理基层公共事务和公益事业的主要形式。当前中国基层民主建设取得了较大成就，以村民自治和居民自治为核心的基层社会民主稳步发展，党务公开、村务公开，民主评议、竞争上岗，民主的制度化、程序化等方面都取得了相当的进步。但是随着改革的深入和经济政治的发展，县域基层民主建设依然存在较多问题。一是基层民主建设中缺少具体的法律法规，人民群众对政务公开以及民主管理的法律法规认知不强，参政意识淡薄。二是部分精英民众因为工作节奏相对较快，缺少真正投入参与民主政治的时间和精力，居民自治参与度不高。三是部分地区村民自治受到变异行政权力、宗族和黑恶势力等力量的干预，不能充分体现村民的意愿。四是很多村民受文化水平的限制，在行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利时不能很好地发表意见、参与讨论并提出建议，难以正确行使自己的民主权利。五是村民自治中的功利化和金钱化明显，部分地区的村委会选举中拉票、贿选现象严重，有些地区还因竞选导致宗族之间、帮派之间的争斗，村庄亲情关系遭到较严重破坏。

（三）精神文化领域问题复杂，文化建设任重而道远

全面建成小康社会需要显著提高国民素质和社会文明程度，对于县域来说这是亟需提高的一个短板。县域城镇和农村相对大城市来说，经济、文化、社会建设相对落后，一些基层领导干部对新形势下加强公民道德建设、提高社会文明程度的重要性和紧迫性认识不足，宣传教育不够到位；公民道德和社会文明建设的地方性规范也不够完善和具体，文化活动设施相对缺乏，城乡居民文化娱乐服务支出占生活消费支出的比重低下，群众精神生活单调匮乏；一些领域道德失范，行为不文明的现象较为突出。

（四）公共服务供给量不足，相关体制机制不健全

这些年我国在经济社会发展中取得了令人瞩目的成就，但相对经济建设的快速发展，社会建设总体上较为滞后，非常突出的一个问题是公共服务体系尚处在不断地建立和完善过程中，基本公共服务供给量不足，结构也不尽合理，相关机制体制不健全，已成为制约县域全面建成小康社会的重要短板。具体表现为上学难、看病贵、环境差等问题不同程度地存在；公共服务设施体系建设不够健全，教育资源、基本医疗服务等公共服务城乡差距过大；医疗、教育等社会保障层次单一，覆盖面不全，法律保障较为欠缺；农村公共服务资金投入不足，基础设施落后，部分地方行路难、供水难、饮水不安全、环境治理难等问题依然存在；困难群体尤其是农村中的困难群体享受公共服务和共享改革发展成果的程度还比较低，最低生活保障以及失地农民社保等社会保障体系保障力度还不强，农村贫困人口如期全面脱贫任务艰巨。

（五）经济发展方式不合理，生态环境污染严重

长期以来粗放型的经济发展方式已经使我们在生态环境上付出了沉重的代价。虽然现在人们已经越来越意识到环境保护的重要性，但是长期以数倍的投入和污染物排放换取较高经济增长的发展模式的惯性延续，经济增长过度依赖重工业的发展，城市化进程衍生出各种新的污染，以及部分落后地区为了解决基本生计以破坏生态为代价等，使得各种环境污染问题依然十分严峻。随着经济社会发展和农村形势的不断变化，农村环境污染现象也日趋严重，生态环境逐步趋于恶化。农药、化肥以及农用薄膜的大量应用，农业面源污染逐步扩大，土壤污染尤其是耕地土壤污染成为当前农村环境面临的突出问题；农村生活废弃物没有有效处理、城镇垃圾越来越多地向农村转移、规模化养殖污染的加重、工业污染的有增无减、各类工程建设行为的污染加剧、森林植被保护不力等都给农村环境问题带来巨大挑战，成为严重影响农业稳产增收和农民脱贫致富、威胁广大人民群众身体健康的新的社会问题。

三、县域全面建成小康社会的实现路径

综上所述，县域全面建成小康社会还面临不少挑战，要如期实现县域全面建成小康社会的目标，使人民过上更加美好的生活，还需要加大力度，攻坚破难。

（一）领导干部勇于担当，积极谋划小康蓝图

人是生产力诸要素中最关键和最活跃的因素，对生产力发展起决定性的作用。县域的小康社会建设，领导干部是关键。县政府的决策和公共管理水平，各级干部的工作作风和精神状态，直接决定着各项事业的兴衰成败。因此，必须加强领导干部建设，积极谋划，充分调动各方面的积极性，为县域全面建成小康社会提供人力和组织保障。

首先，领导干部要勇于担当，真抓实干。2015年1月，习近平同志在同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈时强调：干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。不能只想当官不想干事，只想揽权不想担责，只想出彩不想出力。①《习近平同中央党校县委书记研修班学员座谈强调：做焦裕禄式的县委书记，心中有党心中有民心中有责心中有戒》，《人民日报》2015年1月13日。浙江省委书记夏宝龙在《大力推进26县加快发展，率先全面建成小康社会》的讲话中也指出：“领导干部要义不容辞地担起发展经济、保护生态、改善民生、维护稳定、促进和谐的重任。既要有‘狮子’一样的气概，也要有一颗聪明的脑袋。不仅要敢于担当，勇于摘掉欠发达的帽子，更要善于担当，尽快改变欠发达的面貌。”②夏宝龙：《大力推进26县加快发展 率先全面建成小康社会》，《今日浙江》，2015年第3期。如期全面建成小康社会任务十分艰巨，需要各级领导干部大兴求真务实之风，真抓实干，积极回应社会关切、群众反映强烈的突出问题。

其次，要加大宣传力度，形成全民共建的良好氛围。县域的小康社会建设，领导重视是关键。应把小康社会建设贯彻于各级党委、政府指导工作的始终，精心部署、明确责任、狠抓落实、形成上下同心建小康的强大合力。要制订宣传方案，形成全面有效的宣传工作机制，引导民众关注、支持、监督全面建成小康社会工作的开展。通过强化组织体系，制定建设方案，创新工作举措，加强舆论引导，形成全县人人都在想小康、个个都在干小康的全民共建的良好局面。

第三，加大民主政治宣传和教育力度，加强基层民主建设。一方面在法律层面上为县域居民和村民的民主权利奠定良好的基础，保障民主权利的权威性。另一方要加大民主政治宣传和教育力度，增强基层民众的民主意识，提高其在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督中的参与率。再者还要建立健全村民自治制度，坚持村务政务公开政策，保证村务政务的公开度，为村民参与民主提供良好的制度保障和有效途径。通过加强基层民主建设 ，保障基层民众的民主权利，提高其参与全面小康社会建设的积极性与参与度，保证其监督职能，营造良好的全面小康社会建设的政治氛围。

（二）大力发展县域经济，夯实小康社会基础

郡县治则天下安，发展县域经济事关中国区域发展的重大战略，也是全面建设小康社会的一项基础性工程。县域经济是在县级行政区域内统筹安排，优化经济社会资源而形成的开放的、功能完备的、具有地域特色的区域经济。全面建成小康社会，必须要以开放的思路、体制和机制，营造良好的发展环境，增强县域经济发展的动力和活力。

第一，打造特色产业，创新发展模式。产业是县域经济发展的支柱，特色产业是县域经济内生增长的动力源。推进县域产业发展，要发挥本县优势，突出特色，找准支柱产业，推动优势产业集群发展，不断提高产业发展层次和水平。各县要根据本地的实际情况，结合对区域经济的竞争和国家的宏观政策的考量，找到自身的比较优势，找准有自己特色和市场前景的产业，突出重点，培育产业链条，使资源特色经济产业化。要跳出“全面发展”的圈子，因时因地制宜，“宜农则农”、“宜工则工”、“宜商则商”、“宜游则（旅）游”，注重发挥比较优势，突出重点产业，实现以特色产业带动县域经济的整体发展，创新本县的发展模式。

第二，发展县域电子商务，激发农村发展活力。随着电子商务在一二线城市的发展逐渐饱和以及互联网的普及、物流仓储等配套服务的完善，县域经济与电子商务结合表现出了强劲的发展势头，成为新的发展动能。电商这种能不断缩小区域之间经济发展差距的方式，给县域经济的发展提供了很大的空间。电子商务重心下移，激发了消费潜力的增长，直接服务“三农”，惠及广大农村，也有利于更好地服务县域新型工业化、新型城镇化和农业现代化，提高农村的发展效益和质量。对于大部分县域而言，电子商务是新生事物，发展迅速，在基础设施建设方面，政府应着眼于长远，适度超前；在公共服务方面，政府也应鼓励和服务于创新，要立足县情，形成加快推进县域电商发展的强大合力，如用电子商务促进传统流通企业转型升级；鼓励县内商贸集聚区、批发市场和专业市场建立电子商务平台；实施招商引资政策，积极培育电子商务企业。这些措施将有力促进农村和乡镇的个性化发展，激发广大农村发展的活力。

第三，坚持城乡统筹，促进协调发展。习近平同志曾指出：“全面建成小康社会，难点在农村。我们既要有工业化、信息化、城镇化，也要有农村现代化和新农村建设，两个方面要同步发展。”①习近平：《在湖北考察改革发展工作时的讲话》，《人民日报》2013年7月24日。体制性的城乡分割状态和发展失衡状态造成了“三农”问题的各种困难，在全面建成小康社会的新阶段，必须打破城乡分割的传统体制，以城带乡，以工促农，以工业化和城市化带动农业农村现代化，形成城乡互补共促、共同发展的格局；要促进农产品精深加工和农村服务业发展，拓展农民增收渠道，完善农民收入增长支持政策体系，增强农村发展的内生动力；要大力发展现代农业，千方百计增加农民收入，不断繁荣农村经济，提高农村购买力，启动农村市场。

（三）加强精神文明建设，提高公民素养和社会文明程度

党的十八大报告明确指出，让人民享有健康丰富的精神文化生活，是全面建成小康社会的重要内容。这一方面需要提升广播电视覆盖网、图书馆、博物馆、阅览室等文化教育设施的配套；另一方通过提供优质的公共文化服务和开展丰富多彩的精神文明建设活动等，为广大民众提供更多更好的精神食粮，逐步确立文明健康的生活方式，塑造良好的精神面貌。

首先，加强组织领导，强化工作措施。县级党委、政府要把公民道德建设和社会文明程度的提升作为一项重要任务来抓，出台具体的精神文明建设评价标准和考核办法，与经济工作同部署、同考核。要制定各行各业道德评议标准和办法，引导和规范人们行为；培养一支强有力的精神文明建设工作人员队伍，广泛深入宣传公共生活领域的文明礼仪和道德规范，以舆论力量净化社会环境，扶正祛邪，弘扬正气；通过对道德模范和“最美”人物的评选和表彰，促使好人好事不断涌现，让广大干部群众时刻感到身边有好人、行动有榜样，见贤思齐；推行重点企业和公民道德储蓄卡制度，建立企业和公民个人信用档案，逐步构建不敢失信、不能失信的惩戒防范机制，引导企业和公民诚信向善。

其次，加强对重点行业和人群的道德治理，营造良好的社会环境。公民道德建设是一项庞大的社会系统工程，要突出重点，对症下药，有针对性地解决其中的问题。一是要加强对直接关系到党和政府形象以及人民群众切身利益的执法部门的教育和管理。长期以来，县域执法人员以言代法、粗暴执法、以罚代管、以罚代批等问题频发，一定要加强对执法人员的职业道德建设，出台执法人员职业道德的监督制约措施和激励惩处办法，教育广大执法人员树立公仆意识，规范执法，权为民用。二是要抓好窗口单位和公共服务场所的职业道德建设，着力解决部分单位存在的服务意识淡薄、工作作风差的问题。要公开办事流程，阳光操作，提高服务质量与效率。要通过相应的奖惩制度激发工作人员提升工作的热情和动力，提供廉洁、规范、高效的服务。对于窗口单位如展览馆、图书馆、餐厅、医院、车站等，要加强职业道德建设，倡导微笑服务。三是要加强重点人群的道德建设，尤其是具有极大示范作用的“官德”和直接影响未来社会文明程度的青少年思想道德建设。四是要加强对事关国计民生和社会稳定的食品药品行业的教育和管理，形成司法监督、行政监督和舆论监督的合力，为广大民众的饮食安全和身体健康保驾护航。

第三，增加投入，完善基础设施建设。道德行为是需要基础设施作为保障的，如要求人们不乱丢垃圾就要多设垃圾桶；要求人们上车排队就要增加公车的班次，让人们不至于等太久并有座位。提升社会的文明程度和公民的道德素养，必须加大对相关基础设施的投入，如图书馆、垃圾箱、公共厕所等；要多建文化娱乐场所和体育设施，如青少年活动中心、社区图书室、文化活动室、体育活动场所等，在增加数量的同时也能提高质量，体现以人为本的理念，丰富人民的精神文化生活，展现昂扬向上的精神风貌。

（四）增加公共服务供给，提高人民生活水平和质量

全面小康是经济目标和社会目标统一实现的小康。“十三五”规划关于全面建成小康社会新的目标要求中，非常重要的一条就是人民生活水平和质量普遍提高。这个“普遍提高”包括最为突出的群体就是县域的贫困人口和农村人口。因此，县域尤其要加强民生保障，提高人民生活水平。

首先，要努力扩大就业，提高民众收入水平。要大力支持就业吸纳能力强的企业入村镇发展，加强就业培训和服务，促进农村剩余劳动力转移，鼓励和引导广大农民自主创业，拓展农民收入渠道，不断缩小城乡居民收入比，让广大民众有较强的经济基础改善和提高生活水平和质量。

其次，要加大公共服务供给力度，确保实现全覆盖。增加公共服务供给是坚持共享发展、促进社会公平正义、增进人民福祉的重要途径。因此，对于人们极为关注的民生领域要实行资源倾斜投入制度，构建普惠民生的长效机制，加快县域基本医疗、教育、文化和其他社会事业发展。进一步改善县域民生基本需求，健全社会保障体系，扩大新型农村合作医疗覆盖面，加大财政对农村各项保险的投入，完善农村社区养老体系和社会养老服务体系，保障农民的基本生活。促进建立社会各阶层群众的共建共享机制，多渠道解决民生保障问题，确保幸福指数与经济指标同步提高。

再次，促进城乡公共资源均衡配置，积极推进城乡基本公共服务均等化。健全农村基础设施投入长效机制，把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸，把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系。同时要高度重视农村基础设施建设，加大财政投入，不断加强对城乡交通、信息网络、供水供电、文化教育、公共卫生、商业服务、园林环境等公共服务设施建设，不断提升民众的生活品质。另外，要注重提高社会主义新农村建设水平，加大对传统村落民居和历史文化名村名镇的保护力度，建设美丽宜居乡村等。①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《人民日报》2015年11月4日。

最后，要切实做到精准扶贫。习近平同志曾指出，建设全面小康社会关键在农村，关键在贫困地区，“小康不小康，关键看老乡”。扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。要深入基层一线，摸清重点人群，精准确立真正需要帮扶的对象，建立起困难群众台账；同时深入调查，弄清贫困人群的困难原因，以便有的放矢，找准脱贫方法，切实做到扶持对象精准、资金使用精准、项目安排精准、措施到户精准，而不能搞形式主义或千篇一律，以保障扶贫成效。

（五）加强综合治理，改善生态环境质量

经过 30 多年的发展，建立在高污染、高消耗基础上的经济增长已经难以为继。新常态时期是经济减速转型提质的新阶段，也是绿色发展的良好契机。县域要把绿色发展作为引领经济发展的重要力量。

一是要抓好环境保护工作，守住绿水青山。在发展经济的同时，严守生态底线，严厉监管工业化引起的废水、废气、废渣污染，禁止不合理的自然资源开发，不断扩大绿化面积，保护生物种群。

二要加大污染治理力度，建设绿色家园。加大环境治理要以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。要加大对污水、废气、重金属的污染治理，确保城乡供水安全，建设优美的居住环境，并重点推进农村环境综合整治工程，让环保体系向农村覆盖。

三要促进经济转型，转向绿色生产。必须改变牺牲环境换取经济增长的做法，必须转变经济发展方式，转向绿色发展，推进生态旅游产业、生态农业和生态工业发展，加强生态型城镇建设步伐。要加大传统工业向新型工业和高科技工业的转型升级，在改造中向绿色升级，实现生态可持续发展。就农村地区来说，要发挥科技在改善农村生态环境中的支撑作用。要推进实现农业生产技术无害化、生产过程生态化、农业产品绿色化，着力控制农业面源污染，提高化肥和农药的利用效率，减少环境危害。

“民亦劳止，汔可小康。”小康这个历经几千年的执着梦想，如今已经触手可及，十八届五中全会描绘的全面小康的画卷已经清晰地展现在我们面前。展望2020年，县域小康作为全面建成小康社会的关键一环，需要用心营建，努力冲刺，以完成党的第一个百年奋斗目标，为实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的中国梦打下更为扎实的前进基础。

责任编辑：黄建安

＊本文系浙江省社会科学规划理论宣传专项课题“县域全面建成小康社会的基本路径”（16LLXC019YB）的阶段性成果。