领导干部“秘书”制度考量*

唐 洪 森

领导干部“秘书”制度考量*

唐 洪 森

当下，党政机关已形成了比较完备的秘书工作体制，亦使秘书成为党组织选拔任用各级领导干部的重要来源之一。借鉴秘书任职资格和职业化、专业化制度，着重革新领导干部秘书制度，去除原有的秘书制度诟病，防止党政机关选人、用人时破格或照顾“秘书”的某些无序现象，确保全面推进党建系统工程的健康发展。

党政 秘书 领导干部 职业化 任职资格

作者唐洪森，男，浙江海洋大学教授（舟山 316022）。

秘书一职，古已有之，历朝历代称谓不同，其内涵演绎多变。无论历史称谓和现实作用多么繁琐，作为领导者近随的影响力，自然不简单。而当代领导干部制度和秘书制度渊源颇深，互为影响、互生作用。本文仅就当下供职于党政机关庞大的领导干部秘书群体的历史形成因素及其特性，探讨秘书制度改革的途径和根本方向，力图回归秘书功能作用的本源。

一、秘书制度渊源析要

中国古代服务于帝王的“秘书”官职，最早可追溯于炎黄殷商时期。如黄帝设“六相”，以仓颉为史官；尧舜二帝先后设置百揆、秩宗、纳言等官职，实际就是兼任秘书工作。夏商和西周则出现了太史令、左右史等朝廷官职，期间巫、史官合合分分，史官专司秘书之职。秦时的御史大夫职位，即相当于现在的秘书长；汉代的尚书台掌管朝臣奏章，甚至参与中枢决策。曹魏明确设立秘书令，以“典尚书事”；两晋设秘书寺，谓秘书卿、秘书少卿、秘书丞、主簿、记室等，首次形成比较完整的秘书机构。隋唐设置内史省、中书省以及翰林学士、参事、主簿、书吏等高低层次秘书，主要通过科举制度选拔产生“公职人员”。宋元中央集权强化，所设（行）中书省、（ 行）枢密院，主要参与机密工作。明清两朝内阁的通政司、六书房、司礼监、南书房（军机处）等，使得秘书体制成为皇权行政管理的组成部分，至于流行社会上的“主文”职业，基本为各级官员私聘的秘书，并不食俸禄。

其实，中国古代“秘书”一词最早出现于汉代，初指宫禁里的秘籍或者谶纬图箓，并非指人或者相应的岗位。例如《汉书·刘向传》 载：“诏向领校中五经秘书。”①《汉书·楚元王传》（附刘向传），北京：中华书局，2000年版，第1515页。东汉桓帝时，才开始设置“秘书监”职位，掌管朝廷的图书典籍，“秘书”也由指物顺势转变为指“官职”及其对应为“人”。继经千百年来演变，秘书及其机构乃成为历朝历代中央和地方基层政权不可或缺的事物，并且形成了一套套大同小异的秘书工作制度。相应的古代中国秘书选拔制度，亦经历了世袭、制举（含征召、辟除两种）、荐举、科举、保举，以及“学校”培养和从职官当中提任等形式与过程。

晚清和民国时期，伴随着西方政治制度的影响，近现代秘书制度和体系也开始发生根本性变化，无论是正式名称还是组织机构机制运行。其中，典型的是1912 年成立的中华民国临时政府，仿效美国政治制度，由临时大总统直接统领外交、内务、财政、军务、交通五部（之后扩张九部）， 设置总统府秘书处（设秘书长一人），各部内设承政厅（秘书处），此为新旧国体政体历史重要转换的节点，开启了现代秘书制度的历史性变革步伐。

新中国成立之初，中央人民政府委员会即设秘书长职位，由林伯渠任秘书长，中央和地方各级政府也都设置了办公厅（处、办、室）等秘书机构，协助行政首长处理事务。1954 年，政务院召开全国第一次秘书长会议，尔后出台了一系列有关秘书工作的规章制度。1985 年召开的全国秘书长和办公厅主任座谈会，明确了秘书工作是为领导工作服务、为部门和下级单位服务、为人民群众服务的“三服务”原则，以及秘书工作要规范化、制度化、科学化的“三化”，并做到“四个转变”。但是现实生活表明，还是出现了领导干部和秘书“相腐相落”的不少案例，如河北“第一秘”、上海“第一秘”及“秘书帮”等，引起社会各界对党政机关领导干部秘书制度和干部组织工作的广泛关注。

西方近现代的“秘书”之职，涵义比较广泛，可以视为社会职业或者官职。英文单词Sceretart，系由拉丁文“可靠的职员”演变而来，也称之为秘书、文书、书记、干事、大臣或者实物形态的写字桌等，若用在社会职业和政党体制内，多以“私人秘书”名义出现，主要协助领导人和组织机构，负责处理对外公共关系综合协调、对内生活琐事安排及机关撰稿、文件处理工作，也有处于高级幕僚（长）位置。

就世界范围内共产党组织机构而言，很早便引入秘书、书记名称和岗位。例如，恩格斯曾经作为世界上第一个共产党组织——共产主义者同盟中央机关的秘书，与马克思共同帮助起草同盟纲领。1870 年，恩格斯还出任第一国际比利时、意大利、丹麦等国的通讯书记。

苏俄十月革命之后，俄共中央曾经设置责任书记职位，是纯属“技术性”的工作。1922 年召开的俄共“十一大”，斯大林被选为书记处的总书记，莫洛特夫和古比雪夫任书记，由此转变为“政治性”的。按照苏共组织制度，世界各国成立的共产党组织也大多设置“总书记”核心领导岗位，基础党组织负责人则称谓“书记”，这一体制延续至今。

中共“一大”时，设立三人组成的中央局，陈独秀为书记。1923年6 月在广州召开的中共“三大”，毛泽东任中央局新设的秘书，党内地位仅次于委员长陈独秀。同年9 月，毛泽东因事赴湖南，秘书职务暂由会计罗章龙兼代。地方党委、区委领导机构也相应地内设秘书，因人数少、机关精干，通常由秘书兼组织部长，如中共广东区委秘书兼组织部长为陈延年、中共上海地方执行委员会秘书兼组织部长为谢文锦。其后几届中央委员会均设总书记。1943 年，中央政治局推举毛泽东为主席，书记处是处理日常工作的办事机关。1956 年召开的中共八届一中全会上，政治局和书记处分开，中央秘书长邓小平当选为总书记，协助毛泽东主席及刘少奇等副主席处理中央日常工作。1980 年在中共十一届五中全会上，重设中央书记处，选举胡耀邦为总书记。1982年中共“ 十二大”决定不再设中央主席、副主席，此后总书记便成为党的最高领导人，书记处仍在政治局及其常委会领导之下负责日常工作。

由上项秘书、书记官演绎进程，比较清晰地揭示了这一职业的本源，尤其是从社会职业向执政党体制内职位转化，逐渐衍生成一整套秘书管理制度。而随着引领民族复兴的“四个全面”战略布局的总体要求，改革执政党一些不适宜的制度问题，包括秘书制度“短板”，显得十分迫切而重要。

二、选拔任用秘书干部的得与失

秘书属性原本并不复杂，本是机关工作人员、领导干部的工作助手，其工作内容比较繁杂，主要职能是送阅文件、帮助起草领导讲话稿、公文稿等，以及协助领导的日常工作安排，包括领导出行、会见各方人员等。尽管表面看起来秘书并不是什么决策人物，但因其紧跟伴随领导天长日久，能够比较准确地摸清领导思想及心理脉搏，努力贯彻领导意图，往往成为领导最为信任的身边工作人员之一，实则坐拥某种隐形权力，这在组织人事工作中已是普遍的认识。

鉴于秘书岗位的重要性，自改革开放初期伊始，中共中央便专门针对秘书工作问题发布文件规范之，其后随着形势变化曾数度出台新规定。这五个针对秘书工作规定的中央文件，有其深刻的历史背景和目标指向。例如，1980 年代初，经历了“十年文革”及改革开放事业刚刚起步，挑选什么样的人担任中央领导同志的机要秘书工作，当然是首推政治思想条件。1980年5月，中共中央办公厅发布《 关于中央领导同志机要秘书工作的暂行规定》，“必须挑选成分好，政治历史清白，社会关系单纯，政治上绝对可靠，作风正派，身体健康，具有一定工作经验和一定政治、文化水平的党员干部担任”。该文件明确规定正省部级以上领导才可以配专职秘书，而机要秘书的主要工作内容是传送阅文件，对较长的文件、电报，如认为有需要，应摘要后连同原文一起送阅；对领导干部阅办完毕的文件，应细致查看，如有批示，要及时处理。①参见中共中央办公厅：《关于中央领导同志机要秘书工作的暂行规定》，1980年5月。这一时期，大批受到历次运动伤害的老同志重新履职一线领导岗位，百废待兴，工作任务相当繁忙，需要配备专职秘书协助，因此，中央明确规定只有正省部级以上领导干部才能配置专职秘书。换言之，包括副省部级及其以下各级领导就不在配置专职秘书之列，而在实际执行中多由省委办公厅、市（ 地）委办公室、县（区）委办公室挑选秘书，及至慢慢固定下来，事实上突破了中央的规定。

随着中央、国家机关以及省、市、自治区一级机构改革工作的开展，一大批优秀干部陆续被提拔到中央和省级以上的党政机关领导岗位，其中大多数是年轻干部。在这新老干部交替过程中，一些地方和部门提出，对新任命的副部长、副省长以上干部的生活待遇应该如何处理，要求中央明确作出相应规定，以便把握政策。1983 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文，规定副省部级干部不配专职秘书、专职司机，保证工作用车，并由办公厅（室）指定人员办理有关秘书事宜。

1986 年7 月，正值农村人民公社解体和家庭联产承包责任制顺利实施、城市和企业经济体制改革深化、党政机关面临着繁重的工作任务之际，中共中央办公厅、国务院办公厅再次联合发文，要求加强县级以上领导机关秘书工作人员的管理工作，重新并且细致地划出秘书的工作职能和活动范围6 条规定，重申县以上党政领导机关的秘书工作都是“机要性质”的工作。尤其是规定秘书工作人员“不得违背组织原则插手人事问题”；待人接物“绝不可口大气粗，盛气凌人，更不允许耍态度，逞威风”；“严格秘书工作人员的调配制度”，“领导同志的秘书，应由组织部门会同领导同志所在部门的办公厅（室）审查调配”，领导“个人不得指定自己的亲属和不适合做秘书工作的人员担任秘书”。①中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加强县以上领导机关秘书工作人员管理的规定》，1986年7月24日。值得注意的是，这6 条具体规定只字未提应当配备秘书的领导干部到哪一级别，仅强调县以上领导机关秘书工作人员的选配与管理。但在1997 年5 月16 日，中共中央办公厅专门就《违反〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》发文，对于“领导干部不按照党政领导干部选拔任用条件、任职资格和工作程序，指令或者指使提拔本人的秘书等身边工作人员的，给予批评教育或者通报批评；情节较重的，给予警告处分”②中共中央办公厅：《关于对违反〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》（中办发〔1997〕10号） ，1997年5月16日。。惩戒虽不很严厉，却也是第一次直面该问题。

历经60 余年的执政，从中央到地方已形成了党政两套比较完备的秘书工作体制，早已突破了原有规定“正省部级以上领导干部才可以配专职秘书”的限制，副省级、厅局级、县处级领导均配置了专职秘书，使秘书群体不断地扩充。既使表面上不为单位领导干部配备专职秘书，亦按惯例指定办公室主任主要服务于“一把手”，副主任跟随“二把手”，甚至安排领导专职秘书名义上挂靠办公室，实际变相配备秘书，由此形成庞大的秘书体制、秘书群体、秘书文化圈，体制内也认同了科级秘书、处级秘书、厅局级秘书职位。至于因曾经跟随的领导干部违法违纪被查处的“秘书帮”，也不是个案，其社会影响甚大，对执政党肌肤创伤力度更不容小视。

毋庸讳言，当下体制内秘书已经成为各级党政组织干部选拔任用的主要来源之一，在某些环境和条件下，其被重视、被重用的程度早已超过在其他各类党政机关、企事业单位、群团组织成长的干部群体。因之，出身于秘书职位的各级领导干部并不在少数，甚至能够升迁到省部级及其以上高层领导，这既有其历史延续惯例，也有其现实因素考虑。例如，曾经做过毛泽东秘书的胡乔木、陈伯达、田家英、李锐等人，在任秘书前均有丰富从政经历，皆是党内著名人物。改革开放时期涌现出来的一大批省部级领导干部，相当一部分人的履历在秘书岗位前也曾历练过。这也至少说明一点，随着科级、处级、厅局级秘书职位不断升迁，出任或者外放实职领导岗位的机会增多，秘书业已成为各级党政机关织提拔使用干部的顺畅渠道。

正因为如此，被选拔做秘书工作的人员，首先必须是政治上忠诚可靠、头脑机敏，其次是文化水平和理论素养较高，再次是业务能力较强，且年富力强、能吃苦耐劳，所以夜以继日的辛苦工作往往能换来领导信任、同事认可、组织部门培养的效果。与此同时，领导和秘书朝夕相处，思想认知和心理情感相通，难以割舍。加之领导干部有组织人事的提名权、推荐权直至决策权，秘书深受赏识，遇有合适机会便安排下级领导岗位，秘书职位升迁便成为捷径。

但从另一个角度观察，若是某些领导干部品行不端，个人私欲熏心，有意识地培养自己的人脉体系，秘书则是首选“棋子”，其后果必是领导秘书“家奴”化。长此以往，慢慢形成多链条的庸俗的裙带关系，实质就是私人利益关系。久而久之，便自然发展成人多势众的利益集团，横跨党、政、军、企、商、群团组织，构织纵横关系网，互相提携照顾赏识。若任其庸俗风气长此以往，则带坏了干部队伍，严重腐蚀执政党的干部选拔任用制度，现实已经揭露出来的“塌方式”“一坨一窜”、“拔出萝卜带出泥”的腐败案例，即是明鉴。

所以，实施全面从严治党乃是一项系统工程，扎紧“口袋”、关牢“笼子”的同时，即是“必须营造一个良好的从政环境，也就是要有一个好的政治生态”，而“营造良好从政环境，要从各级领导干部首先是高级干部做起”，①《习近平在中共中央政治局第十六次集体学习时强调：坚持从严治党落实管党治党责任，把作风建设要求融入党的制度建设》，《人民日报》2014年7月1日。管好教育好身边的人，包括近家属、秘书、警卫人员、老部下等。

事实证明，单靠领导干部约束和道德自律是很脆弱的，必须构建强力制度体系，并以社会多元化监督，保障执政党制度建设落在实处，去除原有的秘书制度诟病，更加完善组织人事制度工作。惟其如此，方能从改革干部任用选拔制度上创新工作方法，从实践中注重启用拥有基层工作经验、群众认同度高的信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的干部。

三、一些国外政党社团秘书制度的启示

改革开放以来，特别是近些年来，个别有过秘书工作经历的领导干部出现问题，一个共同点即是把个人依附于某个小圈子内，成为高门大户的“家丁”，乃至一荣俱荣、一损俱损的庸俗低级现象，仅从已经落马的上百名省部级领导干部当中不乏其身影，这就不能不说明问题的严重性。因此时隔近30年后，中央重新出台一系列更为严格的相关制度规定，表明对高级领导干部使用秘书问题的高度重视。

2009 年，中共中央办公厅印发《关于领导干部机要秘书选拔任用的意见的通知》（中办发[2009]10号）。紧接着在2010 年3 月7 日，中共中央办公厅颁布实施《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，文件中指出：在党政领导干部选拔任用工作中，有八种情形之一的，将追究有关领导干部和人员的责任。例如“要求提拔本人近亲属，或者指令提拔秘书等身边工作人员的”②中共中央办公厅：《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法 (试行) 》（中办发〔2010〕9号），2010年3月7日。。同年3月31 日，中共中央办公厅又印发《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法( 试行)》规定：“领导干部的近亲属、秘书等身边工作人员提拔任用的，在作出决定前应当征求上一级组织( 人事) 部门的意见。”③中共中央组织部：《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法 (试行) 》（中组发〔2010〕8号），2010年3月9日。密集出台针对性较强的文件和政策规定，表明中央已经意识到相关问题的严重性，上升到必须以组织纪律严格约束的地步。

党的十八大以来，习近平总书记和中央多次对秘书配备提出原则性要求。2013 年6 月25 日召开的中央政治局专门会议提出，要“统筹制定领导干部秘书配备标准”。党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准违规配备秘书”。2014 年7月，中央办公厅重新颁布的《省部级领导干部秘书管理规定》通知，从秘书内涵、使用、选拔、适用范围等，均作出了全面的规范事项。④参见中共中央办公厅：《关于印发〈省部级领导干部秘书管理规定〉的通知》（中办发〔 2014〕 32号），2014年7月。

根据党管干部的原则，依据中央关于全面深化改革和全面推进党的建设总体战略要求，以夯实制度根基为根本保障，进一步完善领导干部秘书制度为任务目标，此乃关乎执政党长久利益。而借鉴一些国外政党社团等秘书制度，则对深入探索制度治党，革新领导干部秘书制度，具有一定的借鉴意义。

（一）探索秘书职业化制度

一些国外政党、社团、领导人等使用秘书，一般都是私人雇佣性质，秘书往往属于社会职业。一旦某项工作结束，例如大选等，所雇佣的秘书们便随时走人，再去服务新的雇主。尽管国情不同，当下服务于党政机关的秘书群体比较稳定，长远来看，秘书职业化也可能是代表了一种发展趋势。因此，探索秘书职业化实质是其职业应当常态化，去除神秘感，积极探索秘书职业化根本途径，固化其常态制度。以往党政机关使用的秘书群体，基本上从机关内部挑选产生，必然带有一定的封闭色彩。又因其相当一部分人员具体服务于领导干部，并与领导干部如影相随，免不了给外界一种神秘感，尤其是秘书升职较比一般干部快捷，有幸被选中跟随领导干部的确是一种殊荣。实际秘书职业特性并非如此，本质上应当体现现代社会生活发展的一般性要求，无非就是一种社会职业，而若从传统观念上改变人们对此的认识，使其回归职业的本源，那么以制度形式固化秘书职业，则不失为最佳选择。这种另类制度，主要包括初期任职资格制、聘任制、组织系统制、任期制、考核监督制等项内容，目的是按照行业职业要求，进一步规范选聘程序以及行为准则、晋升轨迹。秘书成为社会职业，回归其本源，顺应时代与社会发展的潮流，也是现代社会生活进步的缩影。

（二）创新秘书群体选任制度

一些国外政党、社团秘书选任一般很宽泛，既有内部产生，更多的是来自社会人员应聘，甚至是临时兼职。主要根据工作属性及其工作量大小，一般能够胜任即可。目前，国内党政机关秘书选任基本上仍是限制在公务员体制内，极少采取雇佣制，导致机关秘书群体长期沉淀，缺少流动性，缺乏创新活力。正因如此，出于着力打破现行体制内部一般秘书推荐做法，真正做到不拘一格，广择体制内外专有人才。例如，根据工作性质和服务对象需要，可公开向社会招聘秘书岗位，组织专门考察、考核，力求把懂经济、懂业务、接地气并符合岗位需求的实用人才揽入其中。为此，可以尝试采取合同聘任制，灵活设置秘书身份，简化聘任就职程序。这样做的目的，逐步减少庞大公务员队伍，减轻财政预算，进一步激发公职人员工作活力和效率，有利于执政党事业发展。

（三）逐步淡化秘书行政级别

大部分国外政党及其领导人、各部门秘书，并不与行政级别相对应，秘书服务的领导层越高，就越显得一种荣耀。反观国内现存协调党政机关日常工作的办公厅（室）、处理领导干部日常事务的秘书人员，因其服务对象行政级别不同，相应地产生类似“科层制”的秘书行政管理体系。改革秘书制度，并不是堵住其上升空间，而是将其作用限定在一定范围之内活动，从内容到形式都应以崭新的面貌出现在世人面前。所以，以制度方式淡化秘书行政级别，相应地明确职级薪酬，逐步消除秘书显性“官本位”，不再标以局级、处级、科级秘书官职称谓，不再兼具行政级别职能，亦是一些国家的选择。

革新党政机关秘书制度，是执政党制度建设体系的组成部分，亦是保障和完备制度治党工程的客观需要，在一定程度上发挥着制度规定、操作规范的示范作用。诚然，单靠改革秘书制度还不能从整体上收到全面推进党的建设的工作效果，应当与其他制度建设匹配，目的是制约权力“任性”， 进一步推进党的组织建设的现代化转型。借鉴一些国外的做法，将为改革秘书制度提供一种新的视角。

责任编辑： 凌 雁

* 本文系浙江省哲学社会科学规划办重点立项课题“中共制度治党”（14JDZT02Z）、浙江省中国特色社会主义研究基地立项重点课题“中共制度治党”（14JD2D02）的阶段性成果。