略论预算评审

河南工程学院 王晓文

略论预算评审

河南工程学院 王晓文

我国财政预算管理正在实施一项改革措施，这就是将预算评审实质性嵌入预算管理之中。然而，人们对预算评审的涵义、工作覆盖范围、工作目标等均有些许疑问。同时，预算评审工作也面临着一系列的基础性问题，例如，法规和制度不健全、评审标准不全或缺失，以及运行机制尚待完善等等。正视这些不足，并采取相应的因应之策，方能推动预算评审工作破浪费前行，推动预算管理进一步规则化和程序化。

财政 预算管理 预算评审 涵义 标准

2015年，财政部印发了《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》，这将是我国加强和改革财政预算管理的又一重要举措。但是，就现状而言，围绕财政预算评审尚有许多方面的问题，需要厘清或规范，兹作尝试性探究。

一、预算评审涵义及其作用

(一)预算评审涵义

顾名思义，评审一曰评议审查，或曰审核并加以评定。作为一种行为，百度百科较为严谨的解释是，评审是指“为确定主题事项达到规定目标的适宜性、充分性和有效性所进行的活动”。

当前，财政部门正着力推进预算评审实质性嵌入预算管理，以完善财政预算管理，有效地促进预算法的实施。根据财政预算工作基本流程，预算评审基本内容应该包括编制阶段的预算评审和决算阶段的预算评审。在完善预算管理提高预算管理水平基本目标之下，这两个阶段的预算评审又有着不同的内容与监督目的。

基于此，可以归纳出预算评审的涵义就是，为完善财政预算管理有效地实施预算法而对财政预算的编制及财政预算执行的结果所进行的监督活动。至于对财政预算的执行与调整所实施的监督，则不宜归属于预算评审，以免与其他过程监督机构之职责相重复。

其中，编制阶段的预算评审，准确讲应称作财政预算编制评审，是指为提高预算编制质量而对财政预算编制结果所实施的监督活动。决算阶段的预算评审，准确讲应称作财政决算评审，是指为提高财政预算执行效果而对财政预算执行结果所实施的监督活动。

(二)预算评审作用

1、预算评审是预算管理的重要组成部分

预算评审具有监督和评价职能，在市场经济环境中，任何经济业务处理程序中都不可能没有必要的制约与监督，失去制约或监督将意味着在通向目标的途径中存在风险。预算评审就是财政预算管理业务流程中必要的制约或监督环节。

2、预算评审有利于促进预算数据真实性程度不断提高

通过规范的预算评审，能尽可能地挤压预算中技术的或非技术的数据“水分”，真实地呈现预算年度的真实状况。

3、预算评审有利于促进预算的公开透明

在社会主义市场经济环境中，人们关心预算支出、关心社会资源配置状况，是国家法律赋予公民的权利；人们关注预算执行结果，关心预算目标实现状况，更是经济社会健康发展的必需。预算评审，应是财政部门在本职业务流程中实现自我约束、自我修正、自我提高的有效机制，必将提高财政部门实现预算公开透明的职业自信，也必将有利于降低国家治理成本。

二、预算评审的范围与目的

前述内容表明，预算评审包括两部分，即财政预算编制评审和财政决算评审。在此基础上，还必须规范其范围，明确其目的，否则，不利于规范具体的业务操作，不利于监督目标的实现。

(一)预算编制评审的范围与目的

1、财政预算编制评审的范围

从预算编制主体看，凡是其全部或部分资金收支业务直接纳入财政预算管理的社会组织，其纳入财政预算管理的资金收支计划，属于财政预算编制评审的范围。

从预算构成看，财政预算收入计划和财政预算支出计划，均在财政预算编制评审的范围。就一般公共预算而言，我国实行部门预算制度，部门预算中的支出预算，包括两部分，即基本支出预算和项目支出预算。同样，人们尤其关注一般公共预算中的支出预算，而这一侧重点，也正是财政部门实施预算评审的初衷，其中的项目支出预算评审，早已在全国各地不同程度实施着。需要说明的是，预算评审的重点在支出预算，但对预算收入的评审，评价的往往是政府的财政经济政策。

2、财政预算编制评审的目的

不管支出预算，或是收入预算，对其实施预算评审，其目的就是促进财政预算编制质量的不断提高，最终推动预算法的贯彻实施。

(二)财政决算评审的范围与目的

1、财政决算评审的范围

通常情况下，一般公共预算更具广泛性，财政决算评审的范围主要就是部门预算的执行结果。但同时，每级编制非一般公共预算的政府，其政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的预算年度执行结果，也都有必要实施财政决算评审。

2、财政决算评审的目的

财政决算评审，作为财政部门完善预算管理的一个重要环节，其评审的内容应侧重于完善财政预算管理。其目的是通过对预算执行结果的评审，促进预算单位规范预算资金使用，不断提高财政预算的完成效果，同时推动政府建立健全考核问责机制。

三、实施预算评审所面临的问题

(一)预算评审尚缺法制规范

据财政部2016年工作部署，该年是预算评审工作转型发展的开拓之年，财政部预算评审中心拟重点抓好五大方面工作。其中之一就是“加强制度建设，推进预算评审嵌入预算管理。”

这充分表明，当前预算评审工作，不仅无具体的作业制度指引，亦缺乏更高层次的法规规范。

(二)标准体系不健全

根据我国预算构成，在一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算中，财政部门目前正在尝试开展的预算评审工作主要集中在一般公共预算中的项目支出预算方面。其评审标准的构建也多限于此。

鉴于此，为了推动预算法有效落实，健全预算评审标准体系，任重且道远。当前，需要急切解决的是建立健全部门预算支出的预算评审标准体系。

(三)预算评审机制不健全

预算评审机制，是指依据财政预算评审相关法规制度，在财政预算评审实施过程中所发生的相互关系及其作用。静态分析，财政预算评审机制，可以通过法规制度、实施组织、操作程序予以反映。其机制不健全主要表现在以下几点。

(1)预算评审缺少相关法制规范。前已述及，不再赘述。

(2)预算评审组织机构待健全。原来仅进行单一的项目类预算评审，未来的预算评审的范围将更广、种类更多、涉及的专业问题更复杂，没有相应的组织作保障，很难有效协调与管理。

此外，在预算评审实施过程中，对提供中介服务的组织所进行的管理，也需要规范化，以做到评审工作保量保质，聘用辞退规范有据。

(3)预算管理与评审工作不协调。目前，我国财政部门布置下年度财政预算编制工作，自6月始到11月底结束，12月至次年4月是财政部门审核和法定批复时间。在这一过程中，“二上二下”的时间安排，已经相当紧张了，财政预算评审工作何时介入，的确引人思考。尽管项目支出预算评审，已有一些经验，但要对整个预算实施评审，尚不足以完全照搬。

四、解决问题的基本对策

(一)健全法规与制度

1、确立预算评审的地位

预算评审贯穿财政预算管理的两端，涉及经济社会的方方面面，是贯彻落实国家预算法的基础性工作。在相关法规中，应对预算评审予以明确，这将有利于预算评审工作的开展，并能极大地提高财政预算的刚性和预算评审工作的严肃性。

2、完善预算评审制度

从预算评审组织与队伍建设，到预算评审业务操作要求等等，都应当制度化，规范化，以便于做到有规可依、有章可循，也便于促进基层预算单位和社会大众形成制度化的适应性。

(二)加快标准体系的建设

1、预算评审资料的标准体系

基层预算单位所报审的资料，是预算评审的依据。不同类别的预算，有着不同的资料要求，每一类别的预算都应规定其基本的资料要求。例如，基建类项目支出预算评审，应报备的资料有，报备单位的营运状况及发展规划、项目建议书、可行性论证报告、工程设计书、项目造价书、项目管理规划，以及与该项目预算相关的财政政策依据等。总之，包括基本支出预算评审，本级财政部门应形成一整套资料标准体系，以便于在资料口径一致的基础上，实施规范化的预算评审，以避免评审资料参差不齐，诱致评审工作出现漏洞。

2、预算评审指标的标准体系

预算评审指标的标准，实际上就是不同种类（或项目）的支出定额，如、人员费用的方面的工资标准；公用费用方面的实物费用定额等等。同一项定额标准，不同地区间会有差异。目前，在以电子计算机有基础的办公装备条件下，利用大数据来筛选相关费用定额标准，已成为业界共识。需要说明的是，数据库的建立须关注纵横方面的协调性，以有利于大数据的分析。预算评审指标标准体系的建立，将有助于预算评审工作的规范化开展，同时也有利于指导基层预算单位的预算编制工作。

(三)提高相关方面的协调程度

1、预算编制时间与预算评审要求相协调

要将预算评审实质性嵌入财政预算管理之中，就需要切实地开展预算评审工作，就需要将编制预算的时间向前延伸，以便于在“二上二下”流程中插入预算评审。同时，基层预算单位的发展规划也要与本单位财政预算编制相协调，避免发展规划朝令夕改，随意变更。有资料显示，国外一些发达国家预算编制时间有的长达10个月、18个月，与此相反，我国财政预算编制时间尚不足半年时间就全部完成了。

2、监督机构职责设置相协调

针对财政预算管理，政府审计和权力机关，以及财政部门内部的预算评审机构，均肩负有监督之责，只是各有侧重。鉴于此，为了提高效率，节约资源，降低行政运行成本，三者间的职能设置应当明确划分，以避免或职责重复或导致监督盲区。

3、评审结果运用方面的协调

经过预算评审，或者迫使预算降低甚至撤销预算，或者预算绩效评价较差甚至预算执行结果出现违规违法现象，财政部门或其他职能部门应保持协调，避免掣肘现象的出现，以利于预算评审结果的落地应用。

[1]百度百科，评审[DB/OL]http://baike.baidu.com/view/2509 3.htm

[2]肖鹏，预算透明:理念、动力机制与提升路径[J].学海，2010（5）：154-158

[3]预算评审中心，预算评审中心2016年着力推进预算评审实质性嵌入预算管理[EB/OL]http://tzps.mof.gov.cn/zhengwux⁃inxi/gongzuodongtai/201602/t20160223_1763957.html

[4]欧甲生，财政投资项目竣工财务决算评审需关注事项[J].中国注册会计师，2014（4）：96-99

[5]李和森，财政投资评审的重新定位[J].山东社会科学，2009（4）：63-68

[6]王知芝，财政监督的国际经验及对我国的启示[J].经济问题探索，2012（5）：45-48