地方国库现金流预测问题探析

杨瑞娥

国库现金管理是对国库暂时闲置的超额库存资金实施的适当增值运作，并逐渐被视为政府财务管理的一个关键因素。2006年6月，《中央国库现金管理暂行办法》颁布实施，中央国库现金管理操作日渐成熟。2014年12月份，财政部、人总行从全国选择6个省市进行了地方国库现金管理试点，2016年又增加了15个省市，到2017年2月省级国库现金管理在全国已正式全面铺开。精确的国库现金流预测是地方国库现金管理的核心和重要技术支撑，对地方国库现金流进行动态分析，及时预测国库现金流入、流出及存量，监控当前和未来的现金流状况，可为地方国库现金管理提供可量化的信息。但目前地方国库现金流量预测还存在诸多问题，与地方国库现金管理要求仍有较大距离，需要改进和提高。

一、地方国库现金流预测开展现状

（一）预测机制不断完善。我国地方国库现金流预测工作始于2006年，经过多年的发展，现已经积淀了一定的技术经验，各地国库现金流预测工作得到了一定的发展，逐步完善了预测工作机制。一是将本部门高学历、高素质的人才充实到预测队伍中来，明确专人负责，基本能按照设定模型、搜集数据、估计参数、模型检验等程序开展预测。二是多数地方国库建立了内外部数据共享机制，实现内部与调查统计、货币信贷等部门定期交流数据，外部与财政、税务、海关、商业银行等建立数据信息交流协作机制。三是加强了国库现金流量日常监测。建立大额财政收支报备登记制度，每日逐笔登记大额财政收支信息。

（二）选用的预测对象的多样化。随着预测工作深入推进，国库现金流量预测的对象选用多样化，从国库收支分类，多数国库选用国库收支合计为预测对象，部分国库选用公共预算收支小计、地方财政收支（即公共预算收支小计+基金预算收支小计+国有资本收支小计）为预测对象，还有的国库对收支（即分别按照公共预算收入、转移性收入、公共预算支出、省级补助支出和其他转移性支出等收支类型）进行分类预测。就库存看，大多数国库采用收支的预测值量差来取得，部分国库选用月末库存余额、月均库存余额、月度库存最低值为预测对象。

（三）预测期间选取不断细化。开展现金流预测以来预测期间选取不断细化，目前基本实现预测期设定为6个月或12个月的常规预测，少数地方国库为3个月；预测过程由固定长周期预测，转向常规滚动预测，预测周期多为1个月或3个月。

（四）预测方法不断丰富。近年来，我国地方国库现金流预测工作经过多年的发展，已经积累了一定的经验，形成了多种方法进行预测，逐步实现由定性预测向定量预测转变，由单一方法预测向多方法比较预测转变。ARIMA模型是地方国库现金流预测中应用最广泛的方法，该方法适合于对时间序列的典型特征难以做出判断的时间序列的预测。部分地方国库采用Holt-Winters乘法模型与指数平滑相结合，分别对长期趋势、趋势的增量和季节变动做出估计。此外，线性或非线性回归模型、BP神经网络模型、灰色系统模型、TRAMA/SEATS模型逐渐被一些国库采用。

二、地方现金流预测存在的主要问题

（一）预测对象范围和口径仍需完善。国库现金流预测的对象是国库现金。随着政府收支活动的进行，资金不断进入国库形成了国库现金流入；资金由国库向外拨付则形成国库现金流出；因预算收支自身固有的进度不平衡，加上预算执行和计划经常出现偏差，会导致国库现金流入、流出国库在时间和数量上不匹配，形成国库现金余额或缺口。国库现金流预测必须要实现精确的国库现金流入量、国库现金流出量和国库现金余额的预测。但目前不论是收支合计还是其他种类的预测对象，都不是完全意义上的国库现金流量，在性质和数量上与国库现金流量都有着较大的差别，且为提高预测精度，部分地方国库预测对象限于公共预算收支等部分收支项目，没有涵盖基金类、调拨类等全口径现金流量，预测结果没有全面反映国库现金流运行的整体情况。

（二）预测方法存在局限，模型适用尚待探讨。目前地方国库在现金流预测工作中模型的选用较为单一，难以全面地揭示研究对象的发展变化规律。部分国库虽采用多种模型进行预测，但是未对模型的假设前提进行充分验证，对模型的适用条件和变量的筛选取舍缺乏充分比较，而且缺乏误差修正等步骤，从而造成预测误差较大。且部分预测过于重视预测技术本身运用，仅仅依靠模型进行定量预测，而忽视了调查研究方法的使用，对预测对象的了解仅限于表面数据，对其他信息掌握过少，没有将定量分析与定性分析相结合，导致预测误差随着预测对象规模的扩大而被动增加。

（三）滚动验证和持续误差修正不足。目前，尽管地方逐步开展了持续滚动预测，但由于选用的模型适用性较低，且由于预测时间间隔较长，缺乏对前期预测误差进行连续性分析，造成预测结果难以得到有效修正。同时，缺乏对前瞻性预测的定性分析和持续误差修正，当实际数据出来后，没有对前期的预测结果进行分析评价，而是对已发生的数据进行重复预测，难以实现对预测方法和结果的持续修正。

（四）现金流量不稳定。近年来，宏观调整政策密集出台，财政部门临时性资金安排、大额土地收支、现金管理类调拨等项目增加，财政专户与国库单一账户间的资金往来、上下级国库之间的资金往来金额增大，导致样本期和预测数据自身经济规律性较差，加大了预测难度。此外，中央税收返还比例调整、税收分成比例调整、地方财源分配体制改革等因素，造成数据口径差异，使国库收支数据的可比性大大降低，给预测工作带来较大影响。

三、现金流预测存在问题的主要原因

（一）预算编制执行机制不完善。部分项目的支出预算与实际用款需求没有能够很好的衔接，导致预算不能很好地执行。比如收入预算的执行进度快于计划，而支出的执行进度则快于或慢于计划，使得收支在时间上不匹配。同时，预算编制的不科学，导致政府预算执行时较为随意，常常不断调整年初预算，使得实际执行数和预算数存在的差异，导致国库收支数据波动剧烈，从而影响现金流预测准确性。

（二）地方财政专户设置不规范。现代化的国库管理制度是各级政府进行国库现金管理的基础，国库集中收付制度则是国库管理制度的核心内容。从2015年1月1日正式施行的新的预算法第六十一条明确规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”但是国库集中收付管理制度受在地方财政推动缓慢，尽管地方财政部门也清理了一部分财政开户，但是地方政府财政部门的部分非税收入和支出并未全部纳入纳入国库核算，地方财政专户仍大量重复开设，专户资金沉淀导致预算外资金远远超出国库库存。如果不将这些预算外资金全部纳入国库集中收付制度内进行管理，就不可能实现完全意义上的国库现金管理。

（三）准确的预测现金流数据难获取。目前地方国库尚未建立完善的国库现金流数据库，各类现金流量之间的规律不一样，多数地方国库未能用现实数据对模型进一步跟踪修正。虽然目前地方国库建立了内外部数据共享机制，但真正联合共享预测机制尚未真正建立，人民银行国库仅从国库单一账户角度进行单独预测难以达到国库现金管理操作的真正要求。同时，建立的内外部数据共享多是局限于事后数据的采集，对用款计划、财政预算进度、税收等方面缺乏足够准确的信息，没有实现事前国库收支数据变动预报，加之缺乏实施有效的信息系统支持，现金预测难以准确把握财政资金的具体动向。

（四）实践分析能力和预测经验不足。国库现金流由于受到多种因素影响其变动往往缺乏统一规律，预测工作的开展必须要结合当地的具体情况，没有普遍适用的模式可以照搬，因而对人员经验和计量分析能力有较高要求。而受个人自身知识、经验水平等因素限制，单纯依靠个人或人工进行预测，容易出现预测方法、预测模型选用不当等问题，从而影响预测的准确性。

四 、相关意见和建议

（一）尽快实现“国库收支一本账”。一是尽快出台预算法实施条例，建立健全国库单一账户制度，真正实现“国库收支一本账”。二是全面清理整顿财政专户，优化国库资金收缴支拨流程。取消非税收入收缴业务流程中的财政汇缴专户、财政专户等过渡账户，实现非税收入的直缴入库，最终实现所有的财政收支都通过国库单一账户统一办理，以利于全面掌握财政性资金的总体变化，不仅提高资金使用效率，也能提高国库现金流预测的完整性、准确性。

（二）加强预算编制和执行管理。一是细化收入预算编制。依据经济发展的客观情况，结合推理统计等方法进行合理预算。合理测算支出标准与定额，对于一些没有明确政策规定的，或政策规定比较粗略的临时性支出，进行分类分档，出台相应的标准和定额。二是建立预算支出执行责任制，加强用款计划管理，提高预算支出执行的均衡性。建立国库集中支付用款计划考核机制，推动预算单位准确编制用款计划，及时实施预算执行，科学控制财政资金现金流量。

（三）建立部门间的联合预测机制。加强财政部门、人民银行等相关部门的沟通和协调，逐步建立大额收支预告制度及短期收支详细计划报告制度，提前告知此类国库现金流量动向，为实现每日准确预测提供条件。鼓励各征收机关、各支出部门制定更加详细的收支计划，建立跨部门国库现金流量数据库，依托人民银行国库现有“3T”系统，尝试建立国库信息预测系统，实现跨部门联合预测。

（四）强化人员培养和激励，提升辖区分析研究能力。加强预测人员经济计量知识的学习和培训，借鉴总库和其他分库的成熟经验，加大对预测工作的支持和激励，充分调动预测人员的积极性。完善学习机制，鼓励预测人员参加各种业务培训。加强与高校研究机构相联合，及时获取国内外优秀的预测方法资料，提高团队专业化预测能力。

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