城市突发公共事件风险治理机制的构建研究

●吴志敏

城市突发公共事件风险治理机制的构建研究

●吴志敏

随着城市化进程的加快，随之而来的突发公共事件逐渐呈现危机加重化和风险特点多样化等特点，这对现有危机管理体制提出挑战。目前，我国的危机管理主要以政府组织的独立治理机构为主，缺乏非政府组织以及民众的全员参与，导致决策专断缺乏治理的高效性。本文将从搭建城市突发公共事件风险的网络治理机制、建立城市群应急管理联动体制以及构建突发公共事件风险治理的责任和监督机制三大方面进行详尽描述，力求构建城市突发公共事件风险治理机制。

突发公共事件网络治理体制联动体制

城市突发公共事件是指可能严重危害社会公共安全，导致人员伤亡惨重以及财产损失严重的紧急事件。城市突发公共事件具有以下特征：第一，具有突发性。危机事件的发生从根本上说是各种致错因子在长期的相互作用下由一定的刺激条件所引发的，该刺激条件可以是自然因素，也可以是人为因素。正因为此，城市突发公共事件的产生具有偶然性和难预测性。第二，具有紧急性。因为突发事件的难以预测性，很难把握其发生的准确时间段并及时做出相关的应急防护措施，导致人民生命财产安全受到威胁。第三，具有扩散性。突发公共事件不会仅在一定范围内静止发生，往往具有向更广范围扩张的特点，加大防控难度。同时，突发事件的危害不会独立产生，往往具有链条反应特点，衍生更多的危机事件。这就要求处理危机事件的责任人员要在危机事件发生的当下，就立即做出防止危害扩大化和延伸化的防范措施，降低损害程度。第四，具有危害性。城市突发公共事件最大的特点就是具有危害性。以2008年的汶川大地震为例，这次突发事件带给民众的危害是不言而喻的，多少民众一夜之间家破人亡、流离失所。如果相关应急管理体系没有及时进行灾后重建工作的安排，传染病等灾后可能出现的衍生事件将逐步发生，严重危害人民的生命财产安全。

城市突发公共事件的风险从性质上看可分为内部风险和外部风险，从状态上看可分为静态风险和动态风险，从风险发现时间上看可分为当前风险和潜在风险。突发公共事件风险状态的多样性，加大了风险识别的难度。对于突发公共事件的风险识别，主要通过总结前期许多突发公共事件的风险特征，并进行归纳总结来识别潜在可能发生的风险。一般的识别方法主要有：经验判断，即根据前期整理的突发公共事件风险治理的经验，再结合自己的判断来进行鉴别；专家分析，即通过组建城市突发公共事件风险识别专家团队，通过科学预测等方法对风险进行归类和科学分析，再结合突发事件的相关资料进行识别归类。

城市突发公共事件的风险治理是一个复杂而多变的任务，需要针对随时出现的突发事件及时作出反应。因此，针对突发事件的特点和以往治理经验，得出相对有效的三种治理机制，即突发公共事件风险的网络治理机制、建立城市群应急管理联动体制以及构建突发公共事件风险治理的责任和监督机制。

一、搭建城市突发公共事件风险的网络治理机制

搭建城市突发公共事件风险的网络治理机制，有助于解决目前应急管理中存在的政府组织结构分割的问题，可以更好地动员社会力量和公益组织等参与其中，实现应急管理的全民参与。

（一）政府内部部门组织结构存在的问题

首先，部门分割。我国对于城市突发公共事件的应急管理以垂直管理为主，不同部门有不同的职责分工，但部门间的沟通协作性较弱。比如，在对于突发自然灾害等公共事件的处理上，物资供应、交通、卫生等部门都有各自在应急处理上的职责，但对于如何统一各不同部门的职责，做到职责交叉和全面协同却没有明确的规定。因此，在灾害发生之后很可能出现各部门职责之间的漏洞以及相互间的推诿，导致应急管理降低效率。此外，在应急管理的全过程中，缺乏统一专业的指挥协调机构。就目前的应急管理办公室设置来看，其作为应急管理的办事机构，也明确了相关职责，即在城市突发公共事件中履行应急协调相关部门等作用，但在现实操作中却往往发挥值班室的作用，无法发挥出应急调控和运转枢纽的协调作用。一旦发生严重的自然灾害，应急办公室很可能因为本身由政府办公室主任兼任而无暇顾及应急办的工作，失去最佳时机。

其次，条块分治。我国目前对于突发公共事件的应急管理上较多地采用垂直管理模式，即各部门按不同的工作职责和范围进行分块管理，在各部门间的协调和衔接上尚未形成完善的管理体制。比如，归中央管理的大型国企，在地方上发生重大事故，很可能会以本企业的垂直管理性质而直接向总公司汇报，而忽视本可以提供及时帮助的地方政府，导致相关事件信息无法及时准确地到达地方政府，延误时机。即使地方政府最后介入了事故调查以及后续应急管理中，也可能出现各部门之间的协同性较差、工作效率低等问题。

（二）公共事件风险网络治理结构

公共事件风险网络治理结构，是指在原有的政府主体基础上导入企业、民间组织等非政府组织参与，形成一个高效、全面的动态网络系统，实现彼此间的权力与信息共享。它是一个利用现代网络技术，实现信息高效共享的新型合作系统。在公共事件风险网络治理结构中，以政府为核心决策机构，其他成员辅助进行决策的协调和落实。在这种模式下，决策的成功与否不再单纯取决于政府部门的决策，而是依赖各成员间的协调互助，形成一种互助共赢的应急管理机构。这种决策方式，不仅大大缩短决策的周期，同时也通过信息共享实现应急管理的高效运作。

（三）搭建公共事件风险网络治理机制

针对目前城市突发公共事件风险治理存在的部门分割、条块治理问题，政府应最大限度地吸收社会力量，共同参与应急风险的治理，搭建公共事件风险的网络治理体制，形成政府与非政府组织的多元化参与。

第一，强调政府风险治理的主导力量。传统的公共事件风险治理中以政府组织为管理主体，往往存在部门间协同性差、应急效率低等问题，建议转变政府原有的主体力量为主导力量，强调政府在多元化风险治理中的主导决策作用，同时最大限度地扩大多元化的非政府组织参与度。目前，应急管理从决策、组织救援到信息发布等，都由政府相关部门进行统一安排。这种单一主体力量决定的应急管理组织结构，很难应对现在层出不穷的突发事件，建议政府只起决策的核心作用，具体的操作由社会民众以及非政府组织共同参与，不仅借此壮大应急救援的队伍力量，更能调动民众参与热情，提高政府的应急管理效率。

第二，提高非政府组织在风险治理中的自主应对能力。在以政府为主导力量的应急管理组织结构下，非政府组织的参与还处于初级探索阶段，自主应对能力较差。如何克服非政府组织在应对突发事件中的能力薄弱的问题，是搭建应急管理网络治理机制的关键环节，应从提高非政府组织的地位以及扩宽非政府组织参与渠道等着手。首先，应制定相关的突发公共事件治理政策，明确非政府组织在应急管理中的合法地位以及规范的责权。具体来说，在应急管理的改革中要明确非政府组织职权的法律效益，才能更好地吸引社会力量共同参与，比如号召赈灾捐款上，必须明确红十字会等接受捐款的合法性，同时通过及时的信息披露，明确救灾款项的合理使用途径，确保非政府组织在合理合法透明的环境下进行应急管理活动。其次，加强非政府组织与政府组织之间的信息共享程度。非政府组织因其自身具有的社会力量参与广泛性，信息来源更广泛，而政府组织的信息更具权威性和科学性，提高两者之间的信息共享交流，可以助于提高民众对于突发事件的全面了解以及更好地参与组织调配。同时，政府的参与，对于民间虚假信息的传播更有威慑力，有助于为民众提供更全面、真实的应急管理信息。

第三，健全专家辅助制度。应急管理中具有时间紧迫性高、难度大、决策困难等问题，要想提高应急风险网络治理下的治理效率，必须从加强应急管理专家队伍建设，加大应急管理的科学支撑等着手。健全专家辅助制度，可以充分发挥专家在突发事件中的科学决策作用，掌控突发事件的整体局面。同时，也可以在平时发挥专家在应急防备中的预测和防范培训作用，加强整体的应急预警能力，可以通过健全专家组，建立和实现专家咨询制度化等方面健全专家辅助制度。首先，依据不同的突发事件分类，建立具有针对性的专家组，包括技术、管理以及心理等各方面专家。同时，在专家的选拔上可以从系统内的政府部门相关的专家和系统外的高校、研究所等进行多方面选取，相互取长补短、科学结合。其次，明确专家咨询的制度化。专家不仅要发挥在应急管理中的决策作用，更要发挥其在提倡应急预警中的防御作用，加强平时对应急管理相关知识的宣传和讲解，让更多民众了解应急管理以及在突发事件发生时应采取的急救措施，这可以通过定期专家讲座、新兴媒体的传播以及网络等各种途径实现。

二、建立健全城市群应急管理联动体制

建立城市群应急管理联动体制是实现突发事件风险治理的组织基础，有助于实现风险治理的全员参与和群策群力，实现突发事件信息的即时更新和共享。

（一）突发公共事件风险治理体制尚未形成

首先，未形成应急管理社会合作机制。目前，我国对于城市突发公共事件的风险处理以政府部门力量为主，没有过多地邀请社会其他力量参与，这就导致目前的应急管理力量比较单薄，且主体单一，容易造成应急管理上力不从心和思维局限。我国一直以分部门为主划分应急管理的责任范围和管理模式，具有高度的计划经济性质，未能发挥社会力量的主观能动性。因此，在这种大背景下的应急管理体制建设缺乏民众的参与热情，无法发挥社会的力量进行灾后重建等工作，大大削弱应急风险治理的效果。同时，我国的民间救助组织在后续的发展中缺乏规范的约束和引导，不能很好地配合政府进行救灾工作，进一步加重政府的应急管理负担。

其次，突发公共事件的信息体制不完善。我国目前对于突发公共事件的信息管理体制建设以政府部门的行政管理体制为参照，以垂直体制为主，实行逐级管理、下级对上级负责的管理制度，容易出现下级为自身利益而谎报突发事件情况，故意拖延时间等问题，导致突发公共事件的信息无法及时传递和反馈，延误救助时机。同时，在对突发事件的实时监控上，出现气象、地震等多个部门间的重复建设现象，而部门之间的信息系统未整合，导致信息间相互分割，无法实现突发信息的实时共享，降低监控的效力。

（二）公共事件风险治理联动体制

随着城市化进程的不断推进，城市突发公共事件呈现危害不断扩大、种类多样化等特征，单纯依赖现有的独立管理体制，无法做到高效地解决突发危机。所谓突发公共事件风险治理，即在危机发生之时通过及时准确的决策，运用政府的公信力和组织结构，引导相关的职能部门进行政府公益救助，以及呼吁社会公益组织、民众积极参与突发危机的管理中，以达到转移危机或将危机损害降到最低程度的目的。因此，应在形成突发公共事件风险网络治理结构的基础上，引进应急联动体制，形成一个包括政府组织、非政府组织以及其他多元社会主体参与的系统结构，建立一个具有完整组织体系和规范运行制度的联动体制。

（三）建立应急管理联动体制

随着城市突发公共事件的种类多样化和损失严重化加剧，对于突发事件的管理越来越受到社会各方重视。原有的应急管理体制已经不能适应越来越频繁发生的突发公共事件，应通过不断加强政府各职能部门之间的沟通合作，建立应急管理联动体制。

应急管理作为突发事件处理中的核心组织，具有指挥全局、快速调配资源的决定性作用。因此，在城市突发公共事件的管理联动体制中，需要克服原有的垂直管理结构，降低中央指挥的力度，充分发挥各省市单位在应急管理中的联动作用。同时，联动体制的管理需要成立一个专门的委员会，进行应急跟踪和预测工作，同时在突发事件发生时需要立即进行决策和筹划，掌握全局发展动态。委员会具有以下职责：第一，定期组织联席会议。通过划分东、中、西部三个不同区域，不同的区域可定期组织联席会议，旨在结合本区域的经济特点和地域环境，总结应对突发公共事件的最佳对策。第二，明确联席会议制度。联席会议的根本目的在于深化区域间的沟通合作，通过研究探讨突发事件的处理经验，后续可不定期组织类似的联合演习，提高民众对于突发事件的应对能力，减少公共人身和财产损失。第三，制定信息交流制度。提高突发公共事件应对能力的根本在于提高信息通畅程度，建议在每次联席会议结束之后，对本区域近段时间之内发生的公共事件进行书面记载和分析归类，以备与其他区域间的资源共享。同时，建立公共事件信息传递机制，一旦发生突发事件，可在第一时间掌握现场动态，并及时通知相关部门进行救援，减少民众财产损失。

三、建立健全突发公共事件风险管理的责任和监督机制

建立突发公共事件风险管理的责任和监督机制，有利于更好地实现风险治理的全程监督，提高风险治理的工作效率。我国目前对于应急管理的问责和监督机制，还处于探索阶段。

（一）缺乏有效的应急管理问责和监督制度

首先，应急管理的责任机制不健全。目前，对突发公共事件的应急管理问责，缺乏相关明确的文件规定，导致应急管理上存在工作效率低、救灾不到位以及出现问题无法追责的问题。由于突发公共事件本身具有的不可预测性以及损害严重性，很难对应急管理上存在过失的组织进行问责，问责的方式如何进行也有待商榷。突发事件中存在信息谎报以及救援不到位的情况，一般情况下要受到相应的处罚；但在重大突发公共事件的预测和应急准备上，由于缺乏标准的定性规则，相关部门一般不会承担相关的责任。而其实在突发公共事件的风险治理上，前期的准备工作和风险预测才是比较重要的部分，只有采取科学及时的预测手段，才能在突发公共事件发生之前做好完备的准备，尽量避免事故的发生或者在发生之后降低损害程度。

其次，缺乏完善的应急管理监督机制。完善的应急管理监督机制是保证应急管理有序进行以及应急效率提高的重要基础。然而目前我国应急管理尚未建立制度健全责任明确的监督体系，导致应急管理缺乏约束、信息不公开透明等，同时也使问责机制无法落实。目前的应急管理监督，一般是在突发公共事件发生之后，再派出检查小组进行后续事故处理的调查，本质上是事后监督，不能发挥应急监管理中的预防作用。

（二）公共事件风险治理中问责和监督机制

突发公共事件的治理需要权衡各参与主体间的利益博弈关系，并建立完善的问责和监督机制，保证突发公共事件风险治理的参与各方以积极的参与热情和负责的态度进行高效治理。问责机制，即对突发事件发生时因参与方的失责导致严重损害结果的情况，按失责的不同原因对失责方进行相应的处罚。比如，按应急管理的不同环节，可归责于决策方、政策执行落实方等；按应急管理中造成的损害程度可分为轻度责任、中度责任以及重度责任等，情节严重可移送司法机关进行处理。监督机制，即在突发公共事件发生之前进行风险预警准备，在发生之时进行处理现场各参与主体的监督，在发生之后进行后续进展跟踪监督，通过在突发事件的全程进行法律、媒体以及社会公众的全面监督，实现危机治理的高效运作。

（三）建立突发公共事件问责制度

首先，建立健全应急管理问责制度。完善的问责制度能有效地督促应急管理高效进行，是实现应急管理规范化、制度化的重要保障。一是要明确各责任人的职责。可以按应急管理的环节、岗位等进行细致划分，建立责任到人的规范制度，避免之前存在的责任重叠和责任缺失现象。二是要进行科学的责任分类。突发事件由于其自身具有的紧迫性和突发性等特征，在进行应急决策时必须以一定的经验作为判断依据，无法准确衡量某一决策是否具有决策失误责任。因此，在进行责任分类时要区分不同的原因归责，对于那些因之前缺乏类似突发事件而无经验可借鉴出现的事故责任，可以批评为主，吸取经验为未来做准备；对于之前多次出现类似突发事件，而在应急管理中出现重大决策失误等，应给予严重的行政责任处罚。三是责任分级。突发事件中责任应按不同的原因划分不同的责任等级，既能体现处罚的公平性，也能更好地震慑相关人员。对于因重大决策失误造成严重后果的，应对主要负责人进行严厉处罚；对于因执行过程疏忽而造成损失的，应对具体执行人员追责；对于个人在执行过程中不作为，延误时机造成损失的，对个人追责。此外，如果情节特别恶劣，且构成犯罪的，要移交司法机关进行追责。

其次，建立健全应急管理监督机制。任何一项公共事件的进行都必须有完善的监督制度加以约束，才能更好地提高工作效率。同样对于突发事件的风险治理，不应该仅仅局限于事件发生之后的救援监督，而应贯穿于预防、发生、救援等全过程。建议成立专门的突发事件治理监督小组，该组员由政府部门责任人员、非政府组织责任人以及社会民众代表组成，定期对突发事件治理的各个部门、各个环节进行检查，实现监督的制度化和公开透明化，保证监督的长效性。同时，可以发挥新兴媒体和网络的舆论监督作用，将相关动态及时告知社会公众，实现监督的全民参与化，更有助于应急管理职责的落实。■

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本文系国家社科基金青年项目“城市突发公共事件风险治理及其实现机制研究”(11CGL089)的阶段成果。)

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温州大学法政学院）