财政行政复议应诉问题分析与对策——来自浙江省财政厅的实践与思考

陈建中 应海燕

财政行政复议应诉问题分析与对策
——来自浙江省财政厅的实践与思考

陈建中 应海燕

财政行政复议和应诉工作是财政执法监督的重要内容，是保证行政执法工作合法、合理、高效的重要手段。本文以浙江省财政厅为例，对新常态下财政行政复议诉讼案件的特点进行了归纳，对财政行政复议应诉工作存在的问题进行了梳理，并对进一步做好财政行政复议应诉工作提出了政策建议。本文认为，做好行政复议应诉工作，要进一步提高财政部门对行政复议应诉工作重要性的认识，健全财政法律体系，根据新情况采取有效措施最大程度地防范行政执法风险。要建立健全依法行政责任制，增强程序意识，做到过程留痕，并积极反思总结，及时补足短板。还要进一步加强财政执法队伍建设，积极推进机关负责人出庭制度。

财政 行政复议 应诉 对策

党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的总体要求。党的十九大指出：坚持全面依法治国，这是中国特色社会主义的本质要求和重要保障；全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法，严格执法、公正司法、全民守法。这不仅是党和政府对做好政府法制工作的总体要求，也是财政法制工作的努力方向。“无救济即无权利”，财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政行政复议和应诉工作是执法监督的重要内容，是公民、法人和其他组织解决行政争议的法定救济程序，对纠正错误或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保证行政执法工作合法、合理、高效的重要手段，促进社会公平正义、加快和谐社会建设有十分重要的意义。本文拟从浙江省财政厅近几年来行政复议应诉工作的实践中，进一步查找存在的问题，并就对策做进一步探索。

一、财政行政复议诉讼案件呈现的新常态

随着我国依法治国的不断推进，全社会法制意识、依法行政意识、维权意识日益增强。特别是2014年全国人大常委会通过了《行政诉讼法》修正案后，降低了法院行政诉讼受理门槛。行政复议诉讼案件呈现以下新常态。

1.行政复议案件快速增长。2012年2件；2013年5件，增长150%；2014年 7件，增长40%；2015年10件，增长42.86%。2016年21件，增长110%；2017年1月至10月计22件（其中：行政复议11件，应诉11件），比上年同期增长15.79%，呈快速增长态势。增加的主要原因，一是2015年新《行政诉讼法》立案登记制实施后，行政诉讼的“低门槛”“宽大门”“微成本”，使行政相对人更加愿意选择诉讼途径解决行政争议；二是诉讼期限从2个月延长至6个月，客观上使得更多案件进入诉讼程序；三是当事人的维权意识增强，以及政府信息公开规定过于原则化，部分信访人员过度使用行政救济权利，对已结案事件以申请履职和信息公开等方式提请行政复议和诉讼，千方百计穷尽所有救济途径。

2.复议诉讼领域从传统的政府采购向财政各业务领域扩展，涉及政府采购、信息公开、财政监督、政策制定、资金分配等。从2012年至今的67件复议应诉案件分类看，政府采购42件，占62.69%；信息公开15件，占22.39%；财政监督4件，占5.97%；财政政策及资金使用6件，占8.95%。一人多诉、一事多诉、多人一诉的现象也越来越多。

3.行政执法复杂难度加大。一封群众来信，可能有举报，有要求信息公开，有要求政府履职（监督）的申请，综合混杂在一起，且由于目前行政执法部门与信访（信访部门）、复议机构（复议机关）、诉讼机构（法院）的相关法律法规规章之间不够衔接，行政复议要求存在交叉，甚至相互矛盾，增加了案件处理的难度。

4.行政执法证据、程序要求越来越严。现代行政执法理念要求更多保护行政相对人的权利。依法行政的事实证据、程序、法律依据要求不断提高。与此同时，我国现行法律除在大的方面有刚性规定外，在细节规定上不可能面面俱到，如实践中要求行政复议申请人补正身份证复印件、公司营业执照复印件等材料，申请人讨价还价、质疑，也非常常见；又如，行政执法手段跟不上需要，政府采购涉案的外省企业多，现行法律法规中具体明确的财政部门调查取证程序少，且手段缺乏，取证程序的合法性、证据的客观性受到挑战，如从严从细把握，财政部门行政人力、资源有限；如不从严，财政部门败诉后可能还要行政赔偿、甚至追责等。同时，即使是对已进入法院诉讼的案件，复杂案件的审理过程包括对事实的认定、法律条款的适用，不同法律人士对同一较复杂案件可能有不同的思维与判决也是常事。不同地域、不同层级的法院，有时对同一法律条文的适用也会有不同理解。复议应诉过程充满了不确定性，度的把握难度增加。

二、财政行政复议应诉工作存在的主要问题

1.财政行政复议、行政应诉工作全员全过程依法行政的重要性认识还不够，执法人员的依法行政意识和能力有待提高。省级财政的行政复议行政应诉工作虽然在实践中进行了一些探索，取得了较好的成绩，但也有一些部门人员认为行政复议应诉工作仅是财政法制部门后续的事，与己无关，造成在其行政执法、行政决定时法制观念淡薄，程序不到位，证据缺乏刚性。部分执法人员对在新时代新形势下依法行政的新要求认识不足，对通用的法律制度、涉财的规章和业务监督文件学习不够，以至于在财政执法时，对财政规范执法无从下手，或仅凭以往做法、经验进行处理。如：2016年1月，浙江省财政厅XX处收到的西安XX技术公司的政府采购投诉，由于该案发生在两年前，该主办处就简单地以《行政处罚法》第三十五条“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”为由，作出了《不予受理告知书》，导致被省行政复议局撤销，并责令浙江省财政厅在60日内重新作出处理。部分人员严格执法的主观能动性不够，存在行政执法风险。有的执法人员依法行政程序意识、证据意识有待增强，执法不注意留痕，对行政执法全过程记录的要求落实不到位。

2.财政行政复议、行政应诉的基础性法律法规的制度规定及相互协调有所滞后。随着经济社会改革与发展的进一步深入，社会各界对财政部门依法行政、依法理财的要求越来越高，财政部门面临越来越多的行政争议，而财政行政复议、行政应诉的基础性工作有所滞后，需要进一步加强。主要体现在：一是法律制度不够完善，特别是行政争议多发的政府采购监管、注册会计师管理、政府信息公开等方面的规定有待进一步细化和完善，以便从源头上堵塞行政执法的漏洞。二是财政政策存在内容交叉、矛盾或者违法的问题，不同部门不同层级出台的有关政府依法行政要求有待协调。由于改革创新与各部门职责、理解的不同，目前，有些部门规章和规范性文件之间，如信访部门、行政复议、行政诉讼中涉及的群众来信来访的处理制度安排，或空白，或相左，使依法行政风险陡增。如，2016年9月常州XX有限公司诉浙江省财政厅的信访答复行政诉讼案，是适用信访程序，还是履职程序，成为双方争议的焦点之一。同时，即使是已进入法院诉讼的案件，有时不同地域、不同层级的法院，对同一事实的认定、法律条文的适用也会有不同理解，行政复议应诉过程充满了不确定性，度的把握难度增加。应从法律角度对财政政策进行定期清理，保证财政政策在合法的基础上实现效益最大化。三是对行政执法行为的事前审核机制不够健全，严格的事前审核机制有待完善。对行政执法行为的执法依据、执法内容、执法程序、执法文书、执法结果应加强审核，最大限度保证财政部门行政执法行为的合法有效，防范法律风险，维护行政相对人的合法权益。

3.财政行政执法自由裁量权需要量化、细化。财政行政执法自由裁量权原则性强，操作性不够，在行政执法中带来大量潜在的行政复议、行政诉讼风险。部分法律法规中规定的行政处罚选择幅度宽泛，执法人员在行使自由裁量权时难以统一把握处罚标准，处罚结果易受主观判断的影响，从而出现“同案不同罚”的现象，导致行政争议的产生，或加大行政争议处理的难度。

4.预防与化解行政争议机制需要进一步加强。根据中央办公厅〔2006〕27号文件和“浙江省预防化解行政争议工作会议”精神，切实增强行政复议机关运用调解手段解决行政争议的意识和能力，建立健全预防与化解行政争议机制，显得非常重要。积极主动地发挥法制机构和法律顾问在协调解决行政争议中的作用，畅通行政复议渠道，加强行政复议能力建设，提高行政复议办案质量，增强行政复议公信力。充分发挥行政复议制度在解决行政争议、化解矛盾纠纷中的主渠道作用，创新案件审理方式，注重运用调解手段结案，努力把行政争议化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政程序中，通过沟通协调和自我纠错构建和谐复议机制，最大限度地规避行政机关法律风险，避免扩大和激化矛盾，维护社会和谐稳定

5.执法监督力度需要进一步加强。提高行政机关依法行政的水平，离不开行政机关内部的法律监督。但是由于财政执法力量存在差别和不平衡，在极个别财政执法机构中，执法人员的执法水平与法制工作要求、任务不相适应，在短时间内难以使执法人员的法律素质和执法水平得到提升。另外，执法监督制度不健全，依法行政意识淡薄，为追求行政效率而不顾行政程序，不能自觉接受执法监督，一旦出现相关法律问题时，纠错难度大大增加。提高财政部门依法行政的水平，做好财政行政复议、行政应诉工作，需要进一步提高执法者的综合素质和加强执法监督力度。

三、进一步做好财政行政复议应诉工作的建议

浙江省财政厅行政复议应诉工作通过建立健全行政复议和行政应诉的各项法制制度，严格行政处理的合法性审查，提出改进措施建议，探讨预防和化解行政争议新机制，妥善解决许多行政争议，减少财政工作中的法律风险，逐渐形成一套较为完善的行政复议、行政应诉工作机制和工作方式，促进了财政部门行政执法水平的不断提高，树立了财政部门依法行政、依法理财的良好形象。行政复议应诉工作取得较好成绩，2012年至2017年10月，除1件行政处理决定经上级复议后被撤销外，其余行政复议均被维持，行政诉讼无败诉，省财政厅连续多年被省政府评为法治政府考核优秀单位。在此基础上，就行政复议应诉工作提出如下建议：

1.提高对行政复议、行政诉讼工作重要性的认识。要以党的十九大提出的依法治国新理念、新思想，进一步统一思想，坚持以人民为中心，更新观念，提高对行政复议、行政应诉工作重要性的认识。《行政复议法》《行政诉讼法》等法律的颁布和实施，对于贯彻依法治国基本方略，全面推进依法行政，建设法治政府，对于防止、纠正违法和不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，对于改善行政管理，提高行政效能，提高财政行政管理执法水平和加强财政行政管理队伍建设，密切党和政府与人民群众的联系，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，都有着极其重要的意义。财政部门要充分认识贯彻执行《行政复议法》《行政诉讼法》的重大意义，增强依法行政的意识，切实做好行政复议、行政应诉工作。

2.推动财政立法，建立健全财政法律制度体系。要积极参与财政部的财政立法工作，把握财政立法动态，加强配合协调，促进财政法规、政府规章立法。通过完善公共财政法律体系，预防和化解财政工作中的行政争议。建议尽快出台《国家行政程序法》，修改《注册会计师法》，加强政府信息公开与《行政复议法》《行政诉讼法》的协调，要通过组织开展立法调研与研究，对依法行政中遇到的问题要积极提出相关立法建议，增加立法中的浙江元素。

3.研究新情况，采取新对策，最大限度地防范财政执法中可能存在的法律风险。面对依法行政与改革创新中出现的新情况、新问题，现行信访部门、政府信息公开工作机构、复议机关、司法机关对依法行政的范畴与规范要求也不完全一致，如，行政机关在受理信访诉求时要严格区分处理，群众信访从形式上看可能是群众来信或举报，但从其内容来看，可能包含要求行政机关履职申请；同时，由于现行信访部门、复议机构、法院对履职的范畴理解不完全一致，财政部门在接到投诉举报等相关材料时，有时不能准确定性是要求履职，还是信访，或二者兼而有之。这就要求行政部门对群众来信作进一步的梳理，理清举报材料线条主脉，兼顾多种法规规章，谨慎判断请求及相互关系，对无法导入到其他法定途径或者按依法履职处理的，适用信访程序兜底解决作出处理。在此，我们建议：对一时难以分清的案件，可以先以信访程序受理，同时对其作出受理通知书，经初查后，如果信访工作机构认为该事项属于相关业务处履职范围，且与举报人有利害关系的，可以终结信访程序，移交职能处室，并将信访转为履职程序告知举报人，同时相关业务处启动立案调查程序，有了明确结果及时反馈至信访当事人。这样，在应诉阶段，不论原告不服的是行政机关作出的信访答复或是履职答复，行政机关在答辩举证时都能提供作出该答复的事实依据、证据材料、办案程序、法律依据证明材料。同时，积极争取各有关部门的支持理解和及时指导，最大限度地防范行政机关应诉中的法律风险。

4.进一步建立健全依法行政责任制。坚持法无授权不可为，法定职责必须为，弘扬敢于担当、善于担当的精神，落实有权必有责、用权必担责、滥权必追责的执法检查责任制，建立健全财政执法检查职责，坚持“谁组织检查谁负责审理谁决定”的原则，全面落实执法检查责任制，各业务执法处室局要进一步规范行政执法，加强执法过程留痕，切实纠正不作为、乱作为，切实做好依法行政的前半篇文章；财政法制部门要做好依法行政的后半篇文章，对涉及行政处罚的决定，在作出决定前，严格进行合法性审查，要做好行政复议应诉工作流程和应诉技巧指导，提升复议应诉的能力，守好财政依法行政的最后一道防线。

5.强化行政程序和过程留痕。在行政复议诉讼中，行政机关负有举证责任。要强化行政程序意识，全面落实2017年1月施行的《浙江省行政程序办法》（省政府令第348号）。该办法确立了“最小损害的比例原则”，规定行政行为的方式应当必要、适当，并与行政管理目的相适应；明确提出“行政机关应当遵守法定程序，不得在程序上减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务”。进一步扭转“重实体、轻程序”的传统观念，切实发挥法定程序在查清案件事实、规范行政执法、缓解官民矛盾等方面的积极作用。要实现行政执法全程留痕、可追溯。行政执法全过程记录包括对财政现场执法检查、收案登记、初审、立案、调查取证、案件审查、听取陈述申辩、听证、案件决定、送达、执行等执法各个环节进行全面记录，形成行政执法文书（含电子数据）等文字记录和以拍照、录像、录音等相应方式形成音像记录。要做好全过程记录并进行保存。如，收到群众来信，应妥善保管来信人的信封和准确记载好来信日期，并及时在厅内部流转，在法定时间内办结。行政执法监督检查，须有两名持有效执法证的人员亮证执法，并做好检查工作底稿等记录。行政复议答复书、行政答辩状必须在规定的时间内提交，并保存好邮政部门的邮戳日期等原始凭据等等。促进严格、规范、公正、文明执法，维护公民、法人和其他组织的合法权益

6.以发生的行政复议应诉案例为鉴，寻找工作短板，完善依法行政的新空间，及时剖析总结浙江省财政厅行政复议诉讼中的有效经验，查找可能的风险点，并加以完善。如：原告中国XXXX第XX研究所提起的政府采购诉讼案，要求对案中的评标委员会复核会议现场向原告进行公开，尽管不同法院对此要求的把握不尽一致，但这也提醒了政府采购部门，要加强对评标委员会现场的规范化监督。常州市XX有限公司对浙江省财政厅的政府信息公开提起行政诉讼，要求财政部门履行监督责任，并公开检查中获取的相关信息，这也对浙江省财政厅在接到群众来信来访时要认真鉴别，分清是信访件处理，还是履职申请处理，还是二者兼而有之提出新挑战。同时，对履职者的主体资格和过程证据留痕提出了新要求。又如，在行政诉讼过程中，程序合法往往在行政行为过程中被行政机关忽视。以政府信息公开类行政诉讼案件为例，财政部门作为涉财政府信息公开答复义务主体，要认真执行政府信息公开条例，坚持以公开为常态、不公开为例外，主动公开社会广泛关心的涉财信息，最大限度地满足群众的知情权。进一步建立健全依申请公开的接收、登记、办理、审核、答复等环节的制度规范，充分发挥互联网和政务服务中心的作用，拓展依申请公开的受理渠道，提高答复的效率与质量。同时，不论申请人申请公开的政府信息财政部门是否制作或保存都应当在法定期限内作出政府信息公开告知书，如果财政部门经过查询，没有检索到申请人申请的信息时不仅要在告知书中向其说明理由，还要保存好相关的检索记录。如申请人对该告知书不服提起行政诉讼，财政部门负有举证责任，证明作出该具体行政行为的事实和证据，故财政部门在作出具体行政行为的过程中应当更加注重办案程序问题，全程留痕。加强与复议机关、司法机关的沟通协调，做好滥用政府信息公开申请权的甄别与应对工作，有效减少信息公开复议诉讼案件，提高行政效率。

7.加强财政执法队伍建设和推进机关负责人出庭制度。要培养一支精干的、规范执法的队伍，要加大法律专业人才的发掘培养力度，让更多优秀的年轻干部充实到执法第一线，提高执法人员的整体素质，使其经受锻炼。以案说法，以案为鉴，查找防范财政风险短板，并及时加以补齐。按省政府、省高院提出的要求，深入推进行政机关负责人和业务主办处负责人出庭应诉制度，行政诉讼法将行政机关负责人出庭应诉上升为法定义务，庭审具有的亲历性、质辨性、对抗性等特点，有助于出庭应诉的行政机关负责人及工作人员更快形成法治思维，重视法治方式。要倡导鼓励正职负责人出庭应诉，推动副职负责人积极出庭应诉，进一步提高行政机关出庭人员参加庭审的“出声”能力，推动养成更加重视法治思维和法治方式推进财政工作的良好习惯。

8.勇于创新，积极探索行政复议和解工作机制。要建立健全行政复议和解的长效制度。要将和解工作贯穿于行政复议全过程，各类行政复议案件在立案前、审理中、结案后各个环节都要积极开展和解工作，促使行政复议和解工作从工作倡导层面进一步走向规范层面。要确立行政复议和解工作指导原则。要从以人为本、和谐社会出发，坚持“依法治税、为民理财、务实创新、廉洁高效”的总体工作思路，开展和解必须遵循服务党和政府的中心工作原则、自愿平等原则、合法合理原则、公平诚信原则。要有效规范行政复议和解工作程序。要综合运用“查清案件事实；分清法律是非；征求是否同意和解的意见；主动提出和解方案以供协商；注重交流、以情感人，全面调查了解情况，耐心做好沟通说服工作，促成和解协议；依法审查和解协议”等“六步法和解程序”。要创新行政复议和解工作的方式方法。要适时专门建立专家、基层组织或社会团体参与行政复议和解的工作制度，目的是充分发掘利用这些组织和人员的优势便利，积极促进行政争议的有效解决，提高行政机关公信力。要推动建立社会多元化解决纠纷机制。行政调解、信访，都是由相关法律法规支撑并具有相应制度优势的行政争议化解途径，与行政复议、行政诉讼共同构成行政争议的立体多元化解机制，进一步处理好复议诉讼化解与多元预防化解的关系，通过建立健全联席例会、重大案件联系单、和解资源共建共享等制度，推动行政复议、行政应诉、信访工作之间的良性互动，共同致力于化解行政争议，提升工作效能，不断提高新时代财政依法行政能力与水平。

An Analysis on and Solutions to the Problems of Financial Departments'Responding to Administrative Reconsideration

Chen Jianzhong Ying Haiyan

Financial administrative reconsideration is an important part of supervision on administrative enforcement,and it is also an powerful tool to ensure legitimacy,reasonableness and efficiency of administrative enforcement.Taking Zhejiang Provincial Department of Finance as an example,this paper sums up the characteristics of financial administrative reconsideration cases,sorts out the problems on financial departments'responding to Administrative Reconsideration,and develops some recommendation on how to improve Financial Departments'responding to administrative reconsideration.This paper suggests that,to improve the activity of responding to administrative reconsideration,the awareness of the importance on this subject by financial departments should be enhanced,legal system on finance should be upgraded,effective measures that adapt to new circumstances to prevent the risk of administrative enforcement as mostly as possible should be taken.Meanwhile,establishing and improving responsibility system on administrative enforcement,enhancing enforcement officers'procedural consciousness,encouraging the conduct of preserving all the reference materials,motivating the officers to review and summarize past work and to remedy the shortcomings are all necessary.Last but not the least,strengthening financial Departments'administrative enforcement team is needed,and carrying forward the regulations of appearance in court by the responsible personnel of the administrative organs is also required.

Finance;Administrative Reconsideration;Responding to Suits;Solutions

浙江省财政厅法规处

李利华）

F812.2

A

2096-1391（2017）10-0135-06