公共预算政策制定研究

中国财政科学研究院《公共预算政策制定研究》课题组

公共预算政策制定研究

中国财政科学研究院《公共预算政策制定研究》课题组

公共预算政策制定是国家预算的重要问题，随着预算改革推进，我国公共预算政策制定机制不断完善，基本反映了国家大政方针的需要。但仍有不少问题亟待改善，如预算政策依据不够统一具体、预算权不统一、预算权威性不足等，导致预算与国家战略和大政方针、“事”与“钱”存在一定程度的脱节等问题，影响了国家大政方针的落实。提高预算政策制定的科学性，实现预算政策与国家大政方针、“钱”与“事”协调统一的思路和政策建议如下：一是强化预算编制工作的组织和领导，在决策层面保障政府政策贯彻落实；二是统一预算权，在体制层面确保预算政策充分体现政府的战略目标和政策意图；三是优化部门设置和职能配置，保障实现政府战略目标上“钱”与“事”协调统一；四是改进预算编制方法，在技术层面确保国家大政方针贯彻落实。

公共预算 预算政策 预算编制

公共预算政策制定是国家预算的重要问题，毛主席讲过，“国家预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”。①《有困难，有办法，有希望》（1942年12月2日），《毛泽东选集》第六卷，第24页。“数字中有政策，决定数字就是决定政策”“数字内包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题”。②《邓小平文选》第一卷，第193页。但是，现实中由于公共预算政策制定不完善，导致预算支出与国家战略和大政方针、“事”与“钱”脱节以及支出结构固化等一系列问题，影响了国家政策的落实、资金配置合理高效的要求等，成为当前一个突出的问题。经济新常态背景下，通过完善预算政策制定提高财政资金的配置和使用绩效，切实发挥预算的重要功能具有重要意义。

一、公共预算政策制定的内涵与实质

（一）公共预算政策制定的内涵

公共财政预算是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划，是政府活动的反映，它体现了政府及其活动的范围和方向，是政府在特定时期所要实现的政策目标的手段，是一种重要的管理工具。静态看公共预算是一个收支计划，动态看它是一个体现治理机制的决策过程。正如爱伦·鲁宾所言，“预算的实质在于配置稀缺资源，因而它意味着在潜在的支出目标之间进行选择。预算意味着平衡，它需要一定的决策过程。”

公共预算政策是政府为了实现一定的宏观经济目标，依据客观经济规律要求而制定指导预算工作和处理各种预算关系的基本方针和基本准则，规定着预算年度的收支重点和方向，确定支出的优先顺序。实质是实现实物形态的“事”与价值形态的“钱”的统一。从总量（粗）看，有平衡预算政策、赤字预算政策和盈余预算政策；从结构（细）看，预算政策反映了收支优先顺序的确定；从内容看，公共预算政策包括收入政策、支出政策、国债政策等。形式上预算政策体现为政府的财政收支安排按项填写的表格（计划），功能上体现着国家宏观调控的意图。平衡预算政策的目标是保证财政的收支匹配，也就是财政收入与支出相当，平衡预算政策又分年度预算平衡和跨年度预算平衡。从功能看预算政策，是相机抉择的财政政策，在经济处于低谷的时候，采取扩张性的财政政策，形成赤字，在经济处于波峰的时候，采取紧缩性的财政政策，形成财政盈余。一般来说，各国政府多采用功能财政政策，很少有国家能够维持持续的财政平衡，大多数都有一定的财政赤字。

公共预算政策制定，是公共预算政策形成的机制问题，是形成支出有限顺序的治理机制与过程。公共预算政策是保障国家的政策、战略以及宏观调控意图落实到财政预算中的重要保障。预算既然是反映国家的政策，是全局性问题，预算政策的制定就必然是一个治理的过程，各方利益需求在充分讨论、博弈、沟通的基础上，放在全局的战略高度，确定预算保障的重点和收支政策的优先顺序。在国外，政府公共预算编制，依据的是政府颁布的施政大纲，如美国每年预算编制开始，总统预算办公室会公布政府的施政大纲，部门围绕大纲编制部门预算。我国目前预算政策尚无一个统一的大纲，国家的五年规划（包括综合和专项规划）、国务院常务会议确定的年度重点事项以及财政部门每年发布的预算编制通知等，都可以看作是我们的预算政策的体现。在美国，通过特定的预算制度，政府在决定财政资源于各政府部门、各行政机构分配格局的同时，也对全社会经济资源在公共部门与私人部门之间的配置产生重要影响。按照最一般的理解，美国联邦政府预算就是国会与总统共同决定国家年度财政支出规模、各类支出项目安排以及财政收入计划的工具或手段。美国政府制定财政预算的主要目的在于，为完成政府财政政策目标而确定财政活动重点及其优先顺序，并且据此监控财政活动的进程。

（二）公共预算政策制定的实质与要求

1.公共预算政策制定体现手段和目的的统一

理论上讲，人类生产活动目的就是满足自身生活的需要。现代国家，满足人民需要的目的要通过国家战略和大政方针来实施，要预算保障才能落实，具体就是通过一定的预算政策制定、推进国家大政方针落实来体现的。理论上，无论是美国对下负责的体制，还是我国对上负责的体制，最终都是对民众的需要负责，都要通过国家大政方针来体现和落实。公共财政收支的最终目标是满足人民的需求，具体可通过保障政府运转、创造良好治理环境、惠民生、发展各项事业等，将国家的大政方针体现到具体的财政收支当中。从一定意义上说，公共预算安排就是国家大政方针细化、落实的过程，以此满足人民的需求，最终目标都是促进实现人的自由和全面发展。政府大政方针要反映民众需求，也要有听取民众诉求的机制，而财政预算政策制定就承载着上述功能。但是，大政方针的落实，又是分散在不同部门、通过不同活动和项目在执行的，是多层次统筹形成合力来完成的。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政通过预算政策将分散在部门、通过多层次的活动和项目体现的具体的零散的“事”统一起来，聚焦到落实大政方针、满足民众需求上来，实现了手段和目的的统一。一方面，预算政策制定的过程，就是各部门通力协作、保障预算反映国家大政方针的过程，预算政策制定关键要看是否正确贯彻了党和国家的路线、方针和政策，是否促进了生产力和社会各项事业的发展，部门的事从部门局部看，似乎是目的，但是从国家预算全局看，它只能是手段，目的是满足人民的需求，不能因部门利益之“叶”障目，而不见人民需求之“泰山”。另一方面，财政预算政策制定落实又可以通过一定的程序机制检验大政方针反映民众诉求的情况，如参与式预算，就是一种调节或纠正大政方针不足或部门落实大政方针发生偏离的重要程序。

同时，人民的需求又是一个历史范畴，不同时期、不同环境下重点又有别，大政方针都是基于满足人民需求做出的，也是因时而宜的。比如，安定的治理环境是人民需求满足的前提，如果特殊时期存在国防等的特殊需要，那么国家安全就会成为国家预算政策的重点，也就自然成为财力重点保障的领域。

2.公共预算政策制定体现“财力有限性”和“需求无限性”的统一

公共预算政策制定体现了国家“战略”，体现着国家大政方针，政策制定体现着“战略”需求的无限性与“财力”有限性的有机统一。需求无限性与财力有限性是公共预算政策制定面临的永恒矛盾，如果再考虑到大政方针需要分解到部门、活动、项目执行，由于部门利益问题存在，容易出现部门利益膨胀化倾向，加重了需求无限性的策划功能度。因此，要化解两者的矛盾，就需要将有限的财力统筹考虑安排，具体而言，部门、项目的“事”是散的，需求是无限的，但是财政预算的资金是有限的，这就需要将需求无限的“事”统到有限的资金上来，需要将无限的需求，按照优先顺序进行排序，有限的资金按照轻重缓急加以保障，真正实现需求无限性与财政资源有限性的有机统一。

3.公共预算政策制定体现“花钱”与“办事”的统一

预算体现了大政方针，体现了事业发展。但是各项事业又是实物形态和价值形态的统一，离开任何一方都是不完全的，从实物（事业）到资金，再从资金到实物（事业），达到实物形态和价值形态有机统一，从而保障国家大政方针的落实。预算政策既是钱的安排，也是事的安排，是两者的有机统一，任何形式的脱节都会影响对国家大政方针的贯彻，不是导致资金不足或低效而事业不能落实到位，就是导致资金超出实际需求而造成浪费。“办事”要分解到各个部门来落实完成，而“钱”则需要统一在财政管理，实际工作还需要处理好量出为入和量入为出的关系，站在“办事”与“花钱”统一的角度，两者反映的则是“以事定钱”还是“以钱定事”的问题，实际上反映的是部门和财政谁主谁辅的关系。

这里涉及到一个传统的预算原则问题。“量入为出”还是“量出为入”，也就是“办事”与“花钱”安排上哪个占主导的问题。如果“办事”为先，那么预算政策前提就是先组织收入，有多少事就要筹多少钱（当然也要受资源有限性制约）；如果“花钱”为先，那就是有多少钱办多少事，更多地需要在既定收入基础上，统筹安排，使“办事”的安排更好地体现国家的大政方针，并形成合力。

我国的实际是，部门根据国家的大政方针、规划等编制部门规划，在根据规划考虑国家即期大政方针调整和新精神基础上，编制部门预算，部门预算再汇总到财政预算中。

4.公共预算政策制定考虑“决策约束性”与“发挥能动性”的统一

国务院“三定方案”中关于财政部的职能，要求“充分发挥各部门在预算编制中的作用”，所以公共预算政策制定，既要考虑发挥管理、约束的功能，需要具有统一性、系统性；又需要考虑调动、发挥部门积极性做“事”，让部门具有一定发挥能动性的空间，两者是有机统一的。决策是重要的管理活动，“管理的核心是决策”，决策需要信息的系统性和决策权的统一性。决策对信息的要求是准确、完整、及时，要符合系统性原则，应该将各个部分或小系统的特性放到整体或大系统中去权衡，以整体或系统的总目标来协调各个部分或小系统的目标。

综上所述，公共财政预算政策制定，首先是一个系统性和统一性问题。财政资金的安排使用涉及到多个层面、多个维度的主体，不仅涉及到各层级政府、政府各部门及其所属各级预算单位，还涉及到纳税人、公共服务接受者、政府补贴的接受者、债权人等各相关利益主体。政府部门、预算单位等是公共资源、公共资金的受托主体，追求公共资源、资金配置效率的总体目标一致，但是各主体自身的利益诉求不尽相同，相互间存在一定的利益冲突。因此，实现财政资金管理的科学有效，应从系统论的角度分析，协调好系统内各主体、各部分的关系和利益，做好预算政策制定的统筹性和分配权的统一性。

从时间维度看，要注意“瞻前顾后”。“瞻前”是要通盘考虑年度内、跨年度的财政资金安排，考虑财政资金和项目的匹配，特别是考虑有连续性、期限长的项目。“顾后”是要统筹考虑存量资金盘活和增量资金的有效使用。从空间维度看，处理好纵向和横向关系，纵向上要统筹考虑中央与地方各层级政府财政资金安排，更深层次地要考虑事权与支出责任的匹配；横向上要统筹考虑各部门、各单位财政资金安排，更深层次地要考虑部门间职责分工与资金安排相互配合。在横纵向维度之外，还要考虑涉及到政府与社会之间关系的资金安排，如对农户、居民、职工、学生等个人的各项补贴。这姑且称作斜向上要统筹考虑的事项。

公共财政预算政策制定，不是简单的把钱归堆，也不是单纯的码项目。预算政策制定在纵深上要注意三个层面：一是预算政策要与宏观层面部门“职能”统筹匹配。预算政策制定，应着眼于要承担和履行哪些职能，强调资金安排与职能履行相匹配。要有零基预算的思维，部门、地方财政资金安排要围绕具有什么职能，要干什么事来考虑资金安排；而不是设了机构，就要保基数，资金盘子年年要增长，不考虑要承担的职能，先要来钱再说；财政资金安排也不能抱着“有了庙，香火就要旺”的观念。二是预算政策制定要与中观层面经济“活动”统筹。政府各部门履行职能，贯彻落实党和国家的各项方针政策，表现为各项活动。有些活动是部门内的活动，这类活动的安排需要统筹考虑不同部门同类活动的资金成本，实施周期等；有些活动是跨部门的活动，需要做好跨部门的活动统筹，避免各部门自行其是，导致活动实施效果偏离政策初衷。三是预算政策制定要做好微观层面的项目统筹。财政资金的安排最终要落实到各个项目上，政府政策的实施，部门职能的履行最终也要具体体现在项目上，因而，财政资金统筹还要做好项目统筹。通过推进财政资金统筹使用，实现资金与政策、项目、部门履职等人财权的结合，要实现财政资金使用的宏观绩效。当前，在财政运行中出现的同一项目多头申请资金、重复申请项目经费、资金分散使用、资金使用中“重分配、轻管理”“重分配、轻绩效”等问题都是项目层面统筹不够的表现。

5.公共预算政策制定体现“财政风险”与“公共风险”的均衡

财政支出预算需求是无限的，目的是化解经济社会风险，目标是应对不确定性，公共风险最小化；而现实中可用的财政资源受经济发展阶段、背景，以及政府与市场分配关系等影响，财力是有限的，这就形成了需求无限性与财力有限性的矛盾，公共财政预算政策的制定就需要在这个矛盾的约束前提下，统筹安排，形成合力，满足需求，化解社会公共风险，达到风险最小化目的。因此，不顾财政风险约束而无原则追求公共风险最小化是不可取的；同样，不顾公共风险化解而片面强调财政安全也是不可取的，公共预算政策制定要体现两者的均衡。

二、目前我国公共预算政策制定与现代财政要求还有距离

近年来，随着预算管理制度改革的逐步推进，特别是随着部门预算的推行，我国在预算政策制定方面做了大量工作，取得了重大进展，基本适应了经济社会发展和国家大政方针的需要。但仍存在诸多问题，确实需要进一步改革和完善。特别是十八届三中全会以来，财税体制改革深入推进，预算管理制度改革取得突破性进展，公共预算政策制定的程序、环境和效果也明显改善。从公共预算决策程序看，决策程序更加科学、严谨、规范。从公共预算政策制定环境看，预算约束力和财政统筹能力不断增强，预算管理更加规范，为公共预算政策科学合理制定创造了更好的条件。从公共预算政策实施效果看，支出结构持续优化，公共财政特征更加明显。具体为：

一是公共预算决策程序更加科学、规范。公共预算决策是政府决策的主要实现载体，在政府决策活动中“几乎每一项政府决策都有预算意义”。随着近年党的建设不断加强，政府决策程序中民主集中制原则得到更好的贯彻，公共预算决策程序也更加规范，人大对政府决策的监督作用也在逐步加强，很多政府决策还引入听证会等形式的群众参与和监督机制，领导“拍脑袋”式决策很大程度上得以减少。同时，公共预算政策制定过程中，更加注重依靠专业力量进行科学、合理论证。2015年，财政部投资评审中心更名为财政部预算评审中心，主要职责包括：承担部门预算项目审核工作，对纳入评审范围的中央部门预算项目的真实性、合理性、准确性进行评估；承担具体项目支出标准建设工作；承担中央部门预算绩效评价工作等。各地投资评审中心也相继更名为预算评审中心，工作职责由投资评审转为预算编制前期评审，有的也涉及预算执行后期绩效评价。除财政部门内部的预算评审机构外，很多规划、信息化项目，也会按照程序，委托专业机构进行立项评审，对项目实施的必要性、内容、预算金额进行全面评审，并承担相应责任。这些措施都进一步推动了公共预算政策制定的规范化、科学化。

二是预算约束力增强。从地方调研中了解到，新《预算法》实施以来，预算约束力显著增强，突出表现在：一方面，预算调整随意性大大减小。按照新《预算法》要求，财政部门对预算追加的控制更加严格，追加程序更加规范，并且在人大监督下进行，随意性大大减少。另一方面，预算执行过程中，预算单位资金使用合规性明显提高。特别是《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）发布后，各级审计部门全面加强对预算执行、财政收支，以及财政资金使用绩效的审计，对各预算单位预算执行形成了强有力的约束，公共预算政策的贯彻执行效果提升。

三是财政统筹能力增强。“全口径”预算进一步健全，财政部加大政府性基金与一般公共预算的统筹力度，稳步提高中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例，更加注重四本预算的衔接，所有财政性资金纳入公共预算收支范围。在盘活存量资金方面取得明显进展，2015年以来，财政部门对结转结余超过2年的财政资金收回统筹使用，对于盘活存量资金发挥了显著作用。大力清理整合专项资金，中央专项资金数量由2013年的220个减少到2016年的94个。另外，伴随着审计压力不断加大，部门资金使用合规性提高，减少了很多“乱花钱”行为，也减小了“乱要钱”的动机。这些都使得财政统筹能力增强，财政在预算安排中的话语权增加，公共预算政策制定有了更好的制度环境。

四是支出结构不断优化，公共财政特征越来越凸显。科教文卫、社保养老等公共领域支出不断加强，民生保障标准逐年提高，更好地发挥了财政兜底作用。改革完善转移支付制度，一般性转移支付比重不断提高，由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%。专项转移支付更多以因素法进行切块分配。值得一提的是，从中央到地方，纷纷改变以往对企业无偿补助的方式，转为通过设立产业发展基金，对初创期、创新型企业进行股权、债权投入的方式支持产业发展，减少了对企业的微观干预，政府与市场的边界更加清晰。

五是预算管理更加规范。出台实施了深化预算管理制度改革的决定等一系列政策文件，搭建起较为健全的预算管理制度框架。大力推进预决算公开工作，2016年预算公开到支出功能分类的项级科目和经济分类的款级科目。2016年，财政部下发《关于切实做好地方预决算公开工作的通知》（财预〔2016〕123号），积极完善预决算公开长效机制，要求地方财政建立预决算公开统一平台，从2017年起将本级政府预决算、部门预决算在平台上集中公开。同时，加强预决算公开的指导和组织协调，健全预决算公开工作的考核、监督检查和责任追究制度，预决算公开工作的倒逼力量更加明显。加强预算绩效管理，中央部门项目支出绩效管理实现全覆盖。出台地方政府性债务风险应急处置预案，开展风险评估和预警，坚决制止违法违规融资担保行为。中期财政规划在试点基础上在全国全面推开，2015年起各地试编三年滚动预算，这将有利于增强预算政策的可持续性。

虽然公共预算政策制定从程序到环境，都得到了一些改善，但是预算权不统一、预算权威性不足、跨年度预算平衡机制缺失、预算管理改革不到位等，都在一定程度上影响了公共预算政策的制定、实施和效果。

（一）部门为主编制预算“部门利益”色彩浓厚，个体理性与合成谬误难免

由于预算权不统一，部门预算编制重点就需要依靠部门从各个规划、政策文件中提取归集，各个部门都会觉得自己部门工作重要，不断强化支出要求，最终汇总到财政部门，因为财力是有限的，就不得不通过与部门沟通、协调乃至谈判，达到预算项目安排的要求。由于部门利益的拘囿，这些工作在实践中是非常艰难的。这样一来，就某个部门、某个项目看是合理的、理性的，但是综合起来看，就会呈现合成谬误的情况。核心问题就是缺乏决策的治理机制，各个部门之间的“事”，孰轻熟重、孰先孰后，没有一个统一的机制来确定，只能靠财政与部门一对一的沟通协商，加上部门利益的藩篱作祟，就会形成支出结构固化和资金的漏损、低效。

（二）预算权不统一导致公共预算政策制定细化及标准理解碎片化

部门利益和专业发展规划至上，预算权不统一导致预算碎片化，影响了公共预算政策的制定。公共预算政策制定过程中，很大程度上存在部门主导的现象。突出表现在：一是为发展某项事业就设立一项专项资金，而专项资金设立以后往往很难取消或调整，数额只增不减，且资金分配、使用由相关部门掌握，利益格局逐渐固化。从中央巡视组对财政部反馈的问题也可以看出，专项资金的清理整合进展缓慢，效果不理想，项目数量虽然减少，但多是合并同类项，大项套小项，专项资金数额却没有减少。省级专项资金的清理整合也大多存在这种情况。二是《深化财税体制改革总体方案》提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”，但从实际情况看，重点支出事项与财政支出挂钩名义上取消，但实际支出格局在既有路径下没有发生实质变化。在2016年中国发展高层论坛上，时任财政部部长楼继伟表示，“目前，还有一些法律没有修改，致使一些重点支出挂钩事项有规划或法律支撑。虽然现在预算编制依据《预算法》，但部分法律也应该适时修改。”三是各种以收定支、专款专用的政府性基金仍大量存在，仅有很小一部分调入一般公共预算，这些资金虽然纳入了公共预算管理，但收支仍以部门为主导，很大程度上体现的是部门利益而非公共利益。四是部门预算编制过程中，也存在很大程度上的部门主导倾向，财政话语权不高，部分财政支出项目形成只增不减的固化局面。所有这些，都造成了公共预算职能的肢解和预算权力的碎片化，极大地影响和制约着公共预算政策制定的权力及效果。

究其原因，主要是由于政策、规划与预算脱节，更深层次的是政策、规划权力置于预算权力之上，预算权力不能统筹政策和规划制定，从而形成了长期以来预算碎片化及公共预算政策制定碎片化现象，一定程度上影响了国家大政方针政策的全盘落实。

（三）预算法定性不够致使公共预算政策效果打折扣

一是部门执行预算政策尽职不够，原因在于有的部门对预算的“法定性”认识不到位，观念不转变。部门预算要求提前编制，而很多部门仍不能适应这一要求，领导班子对下年要开展的工作研究不到位，实施项目内容不具体、不明确，对预算更不进行具体研究，认为编制部门预算只要能包装足够的项目，争取到足够的资金就可以，导致工作和预算“两张皮”现象一定程序上仍然存在，导致预算与大政方针落实脱节。二是预算执行过程中，存在随意调整支出用途的现象。预算编制不准确，到了执行环节，必然出现随意调整问题，挤占、挪用专项资金的情况也时有发生，预算法定性不够导致执行中体现大政方针的政策效果大打折扣。三是预算调整仍不尽合理。部门预算编制不准确，是预算执行过程中追加追减的一个主要原因。更重要的是，虽然新《预算法》规定：“在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施。”但现行体制下，预算仍不能有效地约束政策制定，临时决策、长官意志等行为不可避免地存在，这是目前预算调整的主要原因。比如，首先，政策制定周期与预算周期不衔接。目前，即使人大已经批准了政府预算，在预算执行过程中，党委和政府仍会召开重大的政策制定方面的会议，导致新的支出。其次，领导在预算执行过程中会制定一些政策，在许多情况下会导致新的支出。第三，在预算执行过程中，上级政府或者部门会出台新的政策，要求下级政府或相应的部门安排资金执行。这些政策与预算的不衔接不仅导致预算过程中充满了不确定性，也阻碍着资金分配效率的提高。总体来看，预算编制、执行和调整的随意性使预算的权威性和严肃性得不到应有的维护和保障，影响着公共预算政策的实施效果。

（四）跨年度预算平衡机制未有效建立，影响公共预算政策的可持续性

跨年度预算平衡机制的缺失，影响了公共预算政策的可持续性。2016年开始，中期财政规划在全国全面推行，但目前仍处于试行阶段，从中央到地方预算编制仍以年度预算的方式进行。而传统的年度预算安排下，由于缺少跨年度预算平衡机制的制度安排，重大工程项目的资金计划无法在一个相对较长的计划中通盘考虑，重点项目支出安排的优先性无法得到充分保证，未来预算中资本项目支出挤占经常项目支出的问题也无法有效避免，因而不利于贯彻国家的战略发展计划，也会导致政府为完成当年的财政平衡目标而把开支推移到后续年度，财政约束越紧，越容易出现把困难延后的情况。

目前，《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》中对预算稳定调节基金设立的要求，以及《中华人民共和国预算法实施条例》对预算周转金比例的规定，形成“一刀切”的制度安排，对经济欠发达地区带来一定的财政负担，而对发达地区又限制了其在实现跨年度预算平衡方面的作用。这些制定安排的缺失和不完善，在很大程度上影响了公共预算政策的可持续性。

三、美国公共预算政策制定经验借鉴

（一）美国公共预算政策制定

1.美国现代预算制度以几部重要法律为基础，形成了公共预算政策制定的基本框架

一是1921年的《预算和会计法案》，其被视为美国现代预算体系诞生的标志。在1921年之前，美国的预算体系是一种不为民众所知的、零碎的拨款方案，正所谓“各吹各的号，各跑各的调”，而且财政资金浪费极为严重。据时任美国参议员称，“在1909年这个赤字年度，国会通过的拨款中至少有5000万美元被浪费掉，约占全部财政支出总额6.6亿美元的8%。”据此，1921年《预算和会计法案》提出了如下核心内容，以缓解这种现象：一是设立了国家预算局（Bureau of Budget），直接对总统负责，禁止各行政机构将其支出申请直接提交给国会，而必须经由总统来行使向国会提交联邦预算。由此，各个行政机构都需要将预算申请提交总统后才能统一交由国会审议，从而强化了总统的权力，结束了政府内部各行政部门支离破碎的现状，极大地协调了各方行动，提高了行政部门的财政资金使用效率，标志着现代预算制度在国家层面的建立。二是设立了总审计署（GAO），原本由财政部行使的审计、会计等职能被转移到GAO这个独立的、带有准司法性质的机构，1921年的《预算和会计法案》一直都是GAO的基本法律。预算开始成为对政府及其官员实施的“非暴力的制度控制”。

二是1974年的《国会预算法案》和《扣押控制法案》博弈总统与立法机关的预算权力。这两项法案实际都体现了总统与国会在预算权力上的博弈，从而使预算对政府行为约束和塑造民主政府的作用进一步增强。1974年的《国会预算法案》核心内容是规定国会可以独立起草预算提案，在已有的收入委员会、拨款委员会基础上，又增加了预算委员会及预算分析机构，从而形成了国会预算办公室（Congressional Budget Office），使国会不仅可以表决预算，还可以提出预算提案，从而使得预算不再是总统的专利，大大增强了国会在预算中的作用。《扣押控制法案》则是针对总统扣押国会已批准的资金，或行政部门取消推迟国会已拨付资金的使用，从而导致国会既定的政策目标无法执行和实现的情况而出台的法案。该法案规定，如果总统想取消或推迟国会已拨付财政资金的使用，则必须向国会提交特别申请；如果总统想取消某项财政支出，则必须45天内获得国会参众两院的批准；如果国会没有相反的意见，总统才可以推迟一项财政支出。

三是1993年的《政府绩效和结果法案》确立了政府绩效管理的基本法律依据。该法案从法律高度确立了美国政府的绩效评价机制，成为美国政府绩效管理的基本法律依据。更是标志着国会对行政部门的监督开始转到“绩效”和“结果”上来。

概括来说，该法案通过对战略规划、年度绩效计划、年度绩效报告、管理责任等的明确规定，强调联邦政府应精明地使用资源并实现项目目标，要求政府部门制定计划并自行考核计划的实施情况，并根据考核情况做出下一步是否拨款的决定，并把绩效情况通报国会和向公众公开。

2.美国联邦预算中预算政策如何指导总统预算草案编制

完整的美国联邦政府预算周期包括4个阶段：预算草案的编制，国会审议、批准预算草案，预算执行和对预算执行情况的审核、监督。以总统为首的行政部门和国会所代表的立法部门在联邦政府预算中均发挥着十分重要的作用。其中，作为整个联邦政府预算活动的基础环节，预算草案编制工作在整个预算活动中占有十分重要的地位。

（1）预算政策制定——部门支出计划（概算）

美国联邦政府预算财政年度，是每年10月1日至次年9月30日（1977年《预算改革法》（Budget Reform Act）），美国预算编制实行收支两条线制度，即预算支出和预算收入分别由不同的政府行政部门编制。其中预算收入的编制由财政部负责，而预算支出的编制则由预算局（Office of Management and Budget，以下简称 OMB）负责。

总统预算决策开始，就是确立一般预算和财政政策纲要。基于这些纲要，总统预算局与联邦各部门一起确立部门的政策方向和支出水平。收入计划由财政部编制，在上年实际收入金额基础上，根据政府有关部门掌握的各种经济统计资料和预测，结合新财年政府的施政方针，按税种估算该财年的收入水平，报送OMB。支出计划（概算）由各政府部门的预算财务机构在部门范围内综合所属单位的经费需要编制本部门的预算开支计划，并报送OMB。OMB据此形成一个预算草案并提交总统。总统根据这个草案和财政部、总统经济顾问委员会、联邦储备委员会等部门提供的财政收入、经济发展前景预测和货币、汇率等资料，并结合对以往预算执行效果的分析，制定出新一财政年度政府预算的基本框架。既大体反映未来政府财政政策的基本取向、财政预算原则，也阐释了总统对政府在社会经济中的作用的观点，以及按照重要性、紧迫程度对各类预算项目做出优先顺序安排等。

根据总统的预算原则和优先顺序安排，OMB的负责人要在各政府部门呈报的概算基础上，与各政府部门共同商议，确定较为具体的支出要求，并对下一财政年度及以后4年的各部门资金要求进行规划①OMB由4个资源项目管理办公室组成，分别负责管理（按照支出性质划分的，覆盖全部政府活动内容的）预算开支中的自然资源项目、国家安全项目、人力资源项目和一般政府项目。资源项目办公室要在各自相关的领域内，负责预算的编制、管理预算活动、制定进度计划，并且负责解释相关的政策问题。。通常，OMB会在7月份颁布名为《概算的编制与提交》（Preparation and Submission of Budget Estimates）的A-11号通知，对各部门财政支出概算的形式、工作日程、文件内容等做出相应的技术性规定，提供涉及《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Result s Act，GPRA）如何实施的指导性说明②A-11号通知的内容十分详尽，它包含大量的细节指导、计算方法以及相关法律的辅助说明等。为了加强对预算申报活动的管理，A-11通知一般还会制定一个时间表，解释各部门应该何时向OMB提交预算申请，以及各部门要在哪一时段被OMB通知前去进行有关问题的陈述。。

根据GPRA的要求和OMB发布的预算指导，各政府部门在编制自己预算时要分三个阶段主要做好如下工作：第一，根据战略计划编制年度绩效计划。根据GPRA的规定，OMB要求预算建议在分析、规划、评估和预算的基础上综合提出。因此，年度计划的制定必须与战略计划的目标相一致并能反映总统的优先顺序安排。年度计划是指根据主要的职能制定的年度活动计划，它包括年度的项目活动及绩效目标。在绩效预算中，战略目标通过多个年度项目的执行得以实现①例如，商务部的重要职责之一是促进经济增长。在编制2005年预算时商务部提出的一项战略目标为通过保护知识产权，提高技术标准和推进度量科学来培养科学技术力量以促进经济发展。与这一目标相一致，其下属的专利与商标办公室在2002年开发了一项长远的战略计划以改善处理专利和商标问题的质量并缩短所需时间。在这一战略计划指导下，该项目2005年度的绩效目标被设定为：2005年把专利的错误率从2003年的4.4%降至3.7%，并把商标的错误率从2003年的5.3%降至4.5%；到2005年分别对10%和90%的专利申请实行电子化接收和管理，并对70%和100%的商标申请进行电子化接收和管理。。第二，根据绩效目标以金字塔形式逐层进行资源分派。OMB在《预算指导》中强调：“绩效预算在组织上类似目标金字塔，最上层是战略目标。在这一框架内，各部门应按绩效目标的层次来分派资源，资源应按完全成本来计算。”这就要求各政府部门的年度预算必须在战略目标指导下，按各项目在各年度的产出目标计划进行财政资源配置。OMB要求各机构在进行资源配置时要涵盖：延续性项目（包括在本财政年度需再次授权的项目）、应在本年度执行的已授权项目、因期满而在本年度减少的项目以及其他法律规定的财务责任等。在对各项目进行年度财政资源分配时又要根据项目的总资源约束，按各年度的具体任务和目标，考虑以往同类任务所需的人工、设备及效率，并估计采用现行方案和运用新技术的效率改善等情况来决定。在此，财政资源配置的具体过程要求运用图形、表格和曲线分析等方法来支持或说明。第三，按年度资源需求量和相关规定进行资金预算。这里，年度资金预算成为各部门所需财政资源的货币表现②OMB要求所有的资金预算必须在其提供的经济假设的基础上进行。联邦政府部门预算中，人员费用主要根据各类人员国家工资规定，并考虑雇用成本指数和本地工资率来决定。资本预算主要根据资本单位成本，考虑价格指数变化情况来决定。此外，OMB还要求各机构提供相关项目的单位成本信息，以反映产生特定成果的项目的平均成本。这类成本应区分固定要素和可变要素，更清晰地显示出边际成本信息。单位成本和边际成本信息有助于OMB在各相似项目之间进行效率比较，为各机构预算资源的分配提供可信基础。。

在以上工作基础上，各政府部门根据项目、资源和基金账户分类，列出本部门的资金预算表（预算支出计划），而后提交给OMB。不过，通常情况下，这个预算支出计划还要根据日后OMB下达的支出上限，对原先的开支计划进行调整。按照规定时点，各政府部门将调整后的预算支出计划编写成各自部门的“支出概算”，再次上报给OMB。在此期间，总统、OMB、总统行政办公室的其他官员和政府各部门行政长官，不断就各自掌握的信息，对经济发展的预期，以及具体政策设想等进行交流，其目的是使未来的政府预算在更好地平衡各方利益的情况下，最大限度地保证预算资源的配置效率和使之更具可行性。

（2）总统预算办公室审查部门概算

OMB对各部门提交的支出概算进行审核。一是安排专职审核员对部门概算初审，必要时召集有关部门财务预算负责人汇报情况，沟通意见。有时，OMB还会举行部门代表听证会，通过行政预算听证会，预算审查者与部门负责人可以进行面对面的直接交流，审查人员就项目申请的相关情况提问，各部门则必须提供充分的预算申请的证据。二是审核员对部门概算提出书面审核意见，提醒OMB官员注意值得研究的问题。三是由各预算办公室负责人，根据总统的意见来核定各部门的年度财政预算。同时，为增强审核过程的客观性和科学性，OMB于2002年推出项目评估等级工具（Program Assessment Rating Tool，PART），对各政府部门的支出项目进行系统、透明的评价，从而将项目的绩效信息与预算结果更为紧密地联系起来。PART是以GPRA为基础并将其具体化于预算决策过程的工具，他按照政府部门活动所对应的支出类别提供问卷，各部门根据其战略计划、年度绩效计划目标及执行情况对问卷中的项目填写是与否（分别对应一定的分值），进而得出可以作为预算决策依据的结果。PART评估结果为各个政府部门和OMB的预算决策提供了有意义的绩效信息，并为识别项目的优势和劣势以增减项目开支提供了科学的依据。这样，经过严格的评估和审核过程，OMB将完成对各部门的开支计划审定工作，汇总各部门的概算，经平衡后汇编形成综合性的行政预算草案，提交总统。

（3）总统预算草案的形成

在OMB和财政部分别向总统提出预算支出和收入报告后，收入和支出两条线合而为一，总统则对收、支作最后平衡和预算决策。总统通常在OMB主任帮助下，对各种渠道的信息和评估结果进行通盘考虑，一方面要综合考察各项目对资源的需求情况，并根据其施政目标和政治需要在各政府部门之间合理地分配资源；另一方面也要根据现实经济状况和对未来经济发展的预测，在有关法律约束下确定适当的总支出与总收入规模。在此基础上，受总统委托，OMB起草准备提交国会的下一财政年度的总统预算建议。在此期间，为了使总统偏好的项目能得到国会的理解和支持，OMB还将密切关注国会对有关项目的讨论，并最迟在夏季结束之前，随时对预算进行调整。按照法律规定，该总统预算文件包括“美国政府预算”“美国政府预算分析”“美国政府预算附录”“历史统计图表”等。其中，“美国政府预算”中包含“总统的预算通告”“总统预算和管理的重点与优先处理事件”以及按政府机构编制的各自的“预算总揽”。“美国政府预算分析”，作为联邦政府重要的预算文件之一，不仅对特定预算项目进行深入剖析、披露其PART评估信息，而且对预算编制方法进行详细说明，以使议员、公众能够更准确地理解预算内容。

3.美国联邦政府预算政策制定的特色

一是总统通过预算政策纲要等发挥决策作用。预算编制开始前，总统需要确定一般预算和财政政策纲要，体现战略目标和支出的优先安排，这既是部门编制支出计划（概算）的依据，也是OMB审核部门概算的依据，保证了预算编制行动的一致性，并且关键在于形成预算草案时总统仍然在OMB、经济顾问委员会等帮助下发挥决策作用。

二是OMB发挥重要的贯彻战略目标和协调功能。首先，通过直接负责于总统的OMB，总统的施政方针和指导社会经济活动的政策重点能够在政府预算编制中得到更加直接的体现与更准确的贯彻；其次，OMB作为一个独立于其他行政部门的机构，在编制预算时可以更客观地对各部门进行监督审核，并对预算编制过程中可能出现的冲突进行仲裁；再次，OMB拥有众多专门技术人员，具有雄厚预算科学研究能力与实践经验，不仅使独立的预算编制、监督工作得到效率保障，而且能够对所有政府部门提供涉及部门预算活动的强大的技术指导。同时，国家预算支出与预算收入分开编制，有助于减少单一部门编制预算情况下可能带来的各种矛盾，保证支出和收入有更多的合理性和科学性。

三是分项排列预算（line-item budgeting）。随着内战后国内公共事务的日益繁杂，政府职能范围日益扩大，迫切需要将有限的资金用在“刀刃”上，因此，客观上要求确定预算支出的优先序（prioritysetting），并采取分项的方法依次列出特定目标的预算资金，此为分项排列预算。

四是注重支出预算内容完整统一，短期目标与长远目标的有机结合。为增强政府预算执行效果，1961年美国国防部首推规划-计划-预算模式，实为一种“方案导向型”的预算方式，强调预算与政府部门的长期计划相协调一致，并利用成本收益分析方法进行分析评估，1965年被推广至所有政府部门。强调长期预算与短期预算相结合的预算编制制度的好处是：一方面，通过确定经济发展的长期战略任务、总体目标、核心项目，并据此制定中期、短期经济规划，可以尽量减少政府行为的盲目性，从而使政府预算更具一致性和可行性；另一方面，中期、短期经济规划、预算目标的确定还便于为随后开展的绩效评估工作设置可行的指标体系和检测指标等。

五是绩效目标是预算政策制定的重要依据。第一届胡佛委员会（1947-1949）开始倡导绩效预算模式，即“基于政府职能、业务与项目所编的公共预算……绩效预算注重一般性质与重大工作的执行或服务的提供，而非着眼于人员、劳务、用品、设备等实物的取得”。也就是说，绩效预算将侧重考察政府支出所取得的成效以及花费的成本，以此为重点增强对政府预算的监督。而新绩效预算改革后推出的GPRA和PART使绩效与预算的联系更为清晰和紧密。2004年3月，美国国会又通过了《项目评估与结果法案（2004）》（Program Assessment and Results Act，PARA），要求 OMB 每五年至少对所有的政府项目进行一次评估，这样，OMB就更进一步地拥有了增减部门预算额度的科学依据。

六是零基预算。以往预算编制是在上一年度的预算基数基础上按一定比例递增而形成的。零基预算与此截然不同，打破了这种编制方式和模式，而是重新根据每个部门的工作任务和工作量进行全面审核，进而确定每一部门的预算。零基预算在卡特时期得以全国推广。

此外，持续的预算技术开发在改善预算工作科学性的同时，也在许多重要方面提高了预算工作的准确性。例如，在预算的收入预测方面，美国除了利用专家小组、部门内工作委员会等对决定财政收入的各重要因素进行定性分析外，还借助计算机系统，利用大量计量经济模型对影响财政收入的许多自变量、因变量进行定量分析。再如，各政府部门在编制部门预算时除了注意对部门预算进行细化外，还要在本部门单位成本数据的会计信息基础上，依据可量化指标，进行支出预测。尽管政府预算本质上属于一种政治与经济相互影响的，各种利益集团讨价还价以便获得更多预算利益的公共过程，但美国的实践说明，科学管理方法的引入以及注重预算编制过程中的技术开发，能够更好地协调各种利益关系，因而在一定程度上减少因利益冲突导致的财政资源之非效率配置和其他某些无谓的浪费。

（二）借鉴与启示

一是公共预算政策制定以法律为核心。纵观国外预算制度改革做法和经验，无一不是建立在坚实的法律依据和根基基础之上的。党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出了顶层设计和总体部署，依法理财是依法治国的重要组成部分。为此，要充分发挥财政职能作用，为“建设中国社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”做出积极贡献。我国的现代预算制度建设也必须在《宪法》的框架下、以《宪法》为原则展开，并在《预算法》精神和规定的界定下，进一步完善构建现代预算制度的法律框架，在此基础上，借鉴国外预算制度建设的经验做法，并提高社会民众对政府预算制度及其改革的参与度，形成上下互动和监督的机制。要按照科学立法、民主立法的要求，扎实推进预算制度立法工作。要贯彻落实好新《预算法》，建立全面规范、公开透明的现代预算制度。强化预算约束，加强预算执行管理。

二是具有强有力的组织统筹机制。如美国每年预算编制开始，总统需要确定一般预算和财政政策纲要，体现战略目标和支出的优先安排，既是部门编制支出计划（概算）的依据，也是OMB审核部门概算的依据。总统预算办公室据此公布政府的施政大纲，部门围绕大纲编制部门预算。在我国，《预算法》虽然明确规定各级财政部门负责编制本级预算、决算草案，但由于预算权不统一，“准预算机构”的存在动摇了财政部门作为核心预算机构的地位，部门预算编制“各自为政”现象普遍存在，致使财政部门在预算编制工作中的组织和统筹力度不足，统一的预算政策难以落实，确实需要加大改革力度，统一预算权，将财政部门打造成为真正的核心预算机构，强化预算编制工作的组织和领导，确保预算政策和政府战略目标协调一致。

三是公共预算政策制定在风险控制中渐进推进。国外的公共预算政策制定建设不是一步到位的，都历经了一个不断改进和完善的历程。因此，对于我国来说，尚处于社会主义市场经济不断完善的过程中，还面临着经济、社会、政治等制度的逐步改进，如果不注意预算制度建设中的风险控制，将有可能对经济社会平稳发展产生负面影响。毋庸置疑，现代预算制度建设将提高政府公共资源配置效率，增强民众对政府行政能力的信心和支持，形成政府与社会民众的良好互动，对于推进社会主义市场经济建设具有十分重要的作用和意义。但同时也要充分认识到，现代预算制度的建设和完善，需要相关法律、行政管理制度、经济制度等配套条件的支撑。以现代预算制度十分重要的“预算公开”方面为例，我国当前的《政府信息公开条例》并没有详细界定政府预算公开的程度，《预算法》对预算公开也缺乏具体、详细的规定。因此，当前一步到位地构建现代预算制度，在某些领域或方面尚缺乏明确的法律界定，也使预算制度改革工作面临一定的法律风险。因此，需要在法律制度、行政管理制度、经济制度等配套条件不断建设和完善的过程中，同步渐进推进预算制度改革。

四是从“控制为主”到“追求绩效”是公共预算政策制定的趋势。国外预算制度变迁过程普遍体现出从“控制为主”到“追求绩效”的变迁过程。这为我们构建现代预算制度指明了方向。对绩效的追求，有利于提高政府的收支行为及资源配置效率，有利于形成社会和民众对政府的监督和约束，有利于更好发挥预算制度的经济调控能力。因此，我们在推进现代预算制度建设和完善的过程中，应着力强化对预算绩效的建设和要求。例如，应改革政府会计核算方式、引入权责发生制，探索政府绩效指标体系的制定、加强控制型的分项排列预算、逐步尝试引入先进的预算管理方式等等。

此外，国外现代预算制度中体现出来的充分的预算民主原则、法治原则、节约原则、绩效原则，对我国构建现代预算制度也有很好的启示，应进一步加强我国预算制度中的民主、法治、节约和绩效建设。

四、完善公共预算政策制定机制，保障国家大政方针贯彻落实

自部门预算改革伊始，我国基本重构了预算编制和执行程序，预算政策基本体现于这一时期形成的“两上两下”的部门预算编制过程中。“一上”是指由各部门提出部门预算建议计划，报送财政部门；“一下”是指由财政部门审核预算建议计划并下达预算控制数；“二上”则由各部门依据预算控制数调整预算建议；“二下”是经人大批准的部门预算建议再批复到各部门。显然，预算政策的制定和执行依赖于财政部门作为“核心预算机构”的强有力地位。这是因为“两上两下”的部门预算编制过程实质上是一个讨价还价的政治博弈，预算机构如果处于权力弱化的状态之下，必然难以保证预算政策的正确制定和执行。目前，我国预算制度在实际运行中，面临着多方面力量的肢解，使得“预算”作为政府治理手段的功能难以发挥，确实需要按照现代财政的要求尽快理顺预算治理结构，提高预算政策制定的科学性，实现预算政策与政府战略目标的协调一致、“钱”与“事”的协调统一。

（一）强化预算编制管理工作的组织和领导，在决策层面保障政府政策贯彻落实

预算政策是政府政策的主要实现载体，是政府对公众的共同偏好进行有目标选择的结果。财政资金首要负责的就是政府政策目标，预算的编制应该完全服务服从于政府的战略目标和政策目标。因此，是否反映国家和本级党委、政府的发展战略和政策目标，这些目标是否被贯彻落实，应当成为财政资金分配、执行和评价的核心标准，自然也就应当成为预算政策制定的核心导向。也就是说，党委、政府的“战略目标、政策目标”的贯彻落实和实现就是预算编制的基础和依据。这就要求在预算编制过程中，机构领导者对本部门的任务和目标作出清晰的界定，包括制定部门年度战略目标、明确达到目标的途径和手段以及设定衡量部门业绩的指标体系等等。尤其要注意对内部、外部环境变迁的及时评估，做好充分的准备。

但在我国预算编制过程中，五年编制一次的国民经济和社会发展规划，理论上是一个能够影响政策和预算制定的指导计划，现实中的确也是部门申请资金时的一个依据，但它只是依据之一。在计划期间，一方面党委和政府仍会出台计划之外的重大政策，并对预算产生影响；另一方面计划中安排的项目也可能无法获得足额的资金支持，计划和预算的衔接程度不高。此外，政策与预算的衔接程度也存在着问题，最主要的挑战不是政策不能引导资金分配，而是如前所述，预算不能有效地约束政策制定。

新修订的《预算法》第23条规定，国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案。第24条规定，县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；将下一级政府报送的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案。第25条规定，国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案。第26条规定，各部门编制本部门预算、决算草案；各单位编制本单位预算、决算草案。

也就是说，国务院和各级地方政府依法编制本级预算、决算草案，具体工作由中央和地方各级财政部门负责。要想实现规划、政策和预算的有机衔接，需要协调好财政部门和其他职能部门之间的关系，最有效的办法就是考虑在强化财政部门作为预算编制和管理部门的地位与作用的基础上，国务院以及各级地方政府要进一步加大预算编制与管理工作的领导和协调力度，建立健全更加有效的组织协调机制，根据政府权威的年度和中长期施政大纲，制定统一的预算政策，作为预算分配和编制的指引，提升预算资金分配决策的层次，健全决策机制。

（二）统一预算权，在体制层面确保预算政策充分体现政府的战略目标和政策意图

预算完整性是现代预算制度的重要特征之一，也是科学制定和执行预算政策的体制基础。要想使预算政策充分体现政府的战略目标和政策意图，首要任务就是统一预算权，将所有的政府性资金纳入管理体系之内，真正实现财政资金预算分配权的统一。

一是将财政部门建成真正的核心预算机构。预算改革以来，随着综合预算以及预算细化等改革的推进，预算权和支出管理权开始向财政部门集中，改革前预算“碎片化”的局面开始得到改善，财政部门也开始迈向现代公共预算所说的“核心预算机构”。然而，预算“碎片化”仍未得到根本性的改观。在政府内部，财政部门的地位仍不是很高。在财政部门之外，其他部门仍然掌握着对某些资金的分配权，这些机构实质上是一些“准预算机构”。为了将财政部门建成真正的“核心预算机构”，可以考虑将资金分配权完全集中到财政部门，使财政部门彻底超越目前这种会计导向的职能定位，将自己重塑成一个政策分析机构，树立自身在预算分配中的权威地位。改革重点是：强化各级财政部门的预算管理主导权，具体包括预算工作统筹指导权、部门预算审核权和预算执行监督权，使各级财政部门能够更加有效地发挥政府预算编制和执行的参谋助手作用。财政部门要统揽政府全部收支，所有政府收支活动都要纳入财政部门的管理监督视野，各种政府收支都应在全口径预算体系的平台上进行分配，以全局利益消除局部利益，预算单位只能通过全口径预算体系的平台安排收支，切断预算单位行政履职与其经费拨款之间的直接关联，从而真正形成财政部门统揽政府收支，政府资金分配必须经由预算安排的完整的政府收支管理体系。同时，财政部门要切实加强核心预算机构的预算分析能力。预算与公共决策密不可分，任何公共政策都有其预算含义，如果预算机构不能对公共政策有专业的见解和合理的分析，那么预算机构就不可能做出合理的预算。

二是取消影响财政资金分配统一性的挂钩事项。目前，包括教育、农业、科技三项法律层面的挂钩和四项部门规划层面的挂钩，共七项挂钩支出，占全国财政支出比重达48%。采取挂钩方式之后，原本应该统一的预算被肢解而分散化、碎片化，制约了财政资金分配的统一性、自主性。比如教育，有的地方应保尽保，但资金仍花不完，只好配高端的设备，超出正常要求，导致效益低下或浪费；而其他需要资金的领域却得不到相应保障。所以，要推动尽快修订重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的相关规定，对相关领域支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。目前领导层面已经达成共识，但是法律修订仍十分紧迫，否则依然会影响实际部门的执行。

三是建立各项预算之间的统筹与审批机制。目前，我国各子预算统筹程度不同，且相互间联系较差。其中，一般公共预算基本上可统筹；而政府性基金预算不可统筹，不仅与其他类型预算之间不可调剂使用，且不同类别的基金收支之间也是“互不干扰”；国有资本经营预算封闭运行，上缴红利与其他类型预算之间的关联度较低；社会保险基金预算严格规范收支内容、标准和范围，实行专款专用。

从预算的完整性出发，各子预算应统一在政府预算这个大盘子中，形成具体细分而又总量有数的政府预算，保证财政资金的真正统筹使用。下一阶段，要进一步探索一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险基金预算之间的有机衔接制度。其中，对于收入较稳定的政府性基金，要及时纳入一般公共预算管理；国有资本经营预算应将更多的收入转入一般公共预算，与社会保险基金预算的资金联系必须通过一般公共预算进行。

（三）优化部门设置和职能配置，保障实现政府战略目标上“钱”与“事”协调统一

科学的机构设置和职能配置是高效完成系统任务的重要保障。下一阶段在取消“准预算机构”、将财政部门建成真正的核心预算机构的基础上，横向需要进一步整合部门设置和职能配置，理顺部门间的职责和关系，增强部门之间的统筹性和协调性，从根本上消除预算资金使用交叉重复的根源。在确保部门预算充分体现政府战略目标的基础上实现“钱”与“事”的协调统一。

一是优化部门设置和职能配置。科学的职能配置是高效完成系统任务的重要保障，针对现实问题，要善于整合职能、调整机构，敢于动利益、调职能，动人员、调结构，优化职能配置，从根本上消除资金使用交叉重复的根源。要想使预算政策充分体现政府发展战略和政策意图，并为之服务，就必须实现“钱”和“事”的有机统一。从财政角度资金统筹是“钱”统筹，但是很多情况下“钱”和“事”是结合在一起的，比如整合专项资金，防止交叉、重复，财政角度“钱”统筹没有问题，但是部门管专项的机构职能和人员不调整，就会使“钱”的整合障碍重重，或是绕道而行，终使整合改革无功而返。因此，下一阶段要使调整部门职能和调整机构设置共同推进，不止动事，还要敢于动人员，不断科学优化部门职能配置。明确中央和地方的事权责任，转移支付资金计划提早下达，让地方心中有数，增强地方履行事权的自主决策空间。

二是合理配置部门的部门预算编制和管理权。在将财政部门打造成核心预算机构的基础上，有限度地赋予其他公共部门对本部门预算资金的项目安排、调剂权，相应明确他们对本部门预算资金使用的绩效责任、预算执行进度及资金使用效率责任和对本部门资产监督管理的责任。

三是强化部门的主体责任和自我约束机制。要强化科学预算编制和严格执行的自觉性，准予部门在法律权限范围内统筹重点科目和专项资金的自主性，推进项目库建设，明确财政支持的项目必须纳入项目库管理，没有纳入项目库的，财政不能支持；改善项目资金分配办法，将项目资金全额分配给部门，由部门统筹安排，改变过去留有余地的做法。部门预算管理好的，要有奖惩机制，强化主体责任，形成一个自主决策、自负责任、自觉约束的机制。

四是强化部门间职能协同。目前，一些业务关联性强的部门，包括涉农、教育科技、市政建设等，部门间职责划分不够清晰，职能交叉严重。比如科技支出，科技部、教育部、农业部等部门职能同构化问题突出，存在明显的交叉、重复情况，每个部门安排的支出项目都是理性的，但是由于业务的关联性，集合起来就发现比较严重的重复、浪费问题。即使没有职能重复交叉的部门也需要协同，比如市政部门在修路和管网建设方面，各自精打细算开展业务，单个部门看都没有问题，但是综合起来看就有问题，刚修好的路就挖开铺管网，就是浪费。因此，短期来看，在部门预算编制和管理过程中，一方面财政部门要充分发挥核心预算机构的作用，从全局角度做好统筹和协调工作；另一方面，相关部门之间也要从大局出发，破除部门利益的束缚，加强协调配合，共同做好部门预算编制和管理工作，确保预算政策与政府政策协调一致，充分发挥财政资金的使用效益。长期来看，要稳步推进行政管理体制改革，明确划分政府各部门之间的职责和权力，彻底消除职能同构化之弊端。

（四）改进预算编制方法，在技术层面确保国家大政方针贯彻落实

国家和政府重大发展战略能否转化为预算政策，并在预算中得以实现，最终需要在具体的预算编制过程中得以落实。预算编制方法不科学，必然影响预算政策制定的效果。因此，下一阶段要进一步加大预算编制改革力度，在政府收支分类改革的基础上，借鉴国外预算编制的经验，研究出一套适合我国国情的预算编制方法。

第一，健全和完善预算编制机构。为进一步做好预算编制的具体组织协调工作，财政部门可考虑设立预算编制审查委员会，具体负责预算编制相关日常工作。主任由财政部门主要领导担任，成员由财政业务部门和政府主要部门派出负责预算编制的人员组成。

第二，强化预算编制中的“目标导向”。所谓预算编制的“目标导向”，是指在财政支出总量和大结构既定的前提下，通过预算编制，高度密切部门花钱与党委、政府工作思路和工作部署的关联度，同时解决项目排序、支出评价的核心标准问题。

以目标为导向进行预算编制，最明显的优势是提高财政资金和政府执政目标的吻合度，同时解决了项目的排序标准问题，即和政府政策目标的紧密程度。在各部门的项目预算申报过程中，通过对政府政策目标的层层分解，以及相应项目前评价指标的设计，项目的优先次序会比较清晰地反映出来。这样，无论是财政资金使用部门的自我排序，还是财政部门的排序，都会更加容易掌握。此外，以目标为导向的预算编制，实际上已经明确了项目所要达到的结果，对于后续的支出评价工作就有了更加充分的依据。

以目标为导向编制预算过程中，财政部门要围绕以目标为导向的项目预算编制特点对原有的项目预算编制程序进行修订，以指导各部门进行以目标为导向的预算编制工作。这就要求财政部门自身要努力提高政策水平，负责预算编制工作的人员要具备较强的政策分析判断能力，从而能够对各部门预算进行一定程度的指导和甄别。

预算编制的责任主体为各预算部门，各部门预算编制的第一要务是充分理解分析党委、政府的政策目标，并结合本部门的工作特点、工作规划，拟定当年要完成的部门工作目标，以工作目标带出一项或多项工作活动和所需的资金，据此确定项目以及相应的资金细则。因此，对于各部门来说，编制以目标为导向的部门预算，需要进一步提高政策水平，提高对政策的理解分析和转化为具体工作业务的能力，还要熟悉、适应新的预算程序。

第三，建立健全预算前评价机制。预算前评价不是现行简单的绩效前评价，而是一种综合性评价，主要目的是利用和政策目标的关联度标准确定项目的优先次序问题，对排名靠后或达不到评价基本要求的项目给予淘汰。预算前评价适宜在“一上”阶段完成，主要包括部门自评和财政部门他评两个方面。在自评和他评中，视参与评价的人员类型，分别设计项目评分表，如专家评分表、人大代表评分表、公众评分表等。

部门自评由各预算部门负责，其事实上是提供给部门对各预算单位报送的项目进行排序、筛选的一种机制。所有项目在申报中都要根据统一要求填制项目前评价书，重点说明该项目的定位、意义、预算、结果等内容，要突出项目与政府政策的关联度。项目评价书由预算单位填写。部门自行组织人员，对项目前评价书进行评议打分，对项目进行优先排序，决定是否纳入预算，然后上报财政部门进行审核。

财政部门负责他评，其重点，一是有权力抽查部门自评结果；二是对于各部门超过一定规模以上的项目统一进行评价。评价人员应包括人大、政协、专家等政府外部人士，也可以适当吸纳政府内部人士，如综合部门人员。他评结果达不到一定等级和分数的项目不能纳入当年预算。

第四，规范编制三年滚动预算。编制三年滚动预算要坚持战略目标导向，集中财力办大事，以部门事业中期发展规划及分年度的滚动实施计划为基础，科学论证、逐年滚动，与年度预算有机衔接。经济发展支出要服务于党委、政府战略重点实施，社会发展和有关支出要体现“民生财政”和“绿色财政”要求，保障党委、政府中长期决策目标的实现。坚持实事求是、量财办事，遵循零基预算原则，注重调整原有支出结构，优先报送政策性重点支出项目，做到应编报的重大项目不遗漏。

结合项目滚动预算管理，强化项目库建设，充分发挥项目库的基础支撑作用，没有进入项目库的项目一般不得安排预算。加强项目审核，提高入库项目质量，充实项目储备，做实项目库。入库项目必须完成可研、初设、环评等前期准备工作，对只有名称、前期准备不足的“框架性”“概念性”项目不得进入预算。实施项目全周期滚动管理，逐步完善项目退出机制。建立项目动态调控机制。强化动态监管，实时跟踪了解项目执行情况，项目预算执行进度慢，或因项目实施过程中条件变化等因素影响项目进展和资金支出进度的，准予动态调整，便于项目进度与资金进度协调一致。

Policy Design Study in Public Budget Field

The Research Group of Public Budget Policy Design Study,Chinese Academy of Fiscal Science

The design of public budget policy is an important part of state budget.With the proceed of budget reform,China keeps improving its policy design mechanism in public budget area and now it basically reflects the demand of national politics and guidance.But there are still some problems.For example,the policy and criteria for budget is not so specific and well unified,no unified budget right,no enough budget authority.All these bring such issues as budget can't serve national strategy,politics and guidance well,duty and finance can't match well,these will affect the national policy application and its goal achievement.To improve the science of budget policy design and fix the problems mentioned above,the following recommendation have been presented:1)improve the organization and lead of budget prepare to ensure the policy implement at decision level,2)unify budget right to ensure budget policy help the achievement of government strategy and policy purpose,3)optimize department setting up and function dividing to ensure the match between the duty and finance,4)improve the budget prepare method to ensure the implement of national strategy and guidance at technical level.

Public Budget；Budget Policy；Budget Prepare

课题指导：白景明

课题负责人：赵福昌

课题组成员：赵福昌 申学锋 于长革 李成威 刘红艺赵云旗 柳 文 鄢晓发 李丰伟

执笔人：赵福昌 于长革 李成威 刘红艺 李丰伟

李利华）

F812.3

A

2096-1391（2017）10-0075-18