作为经济学一般法则体现于公共经济领域的规律性

齐守印

作为经济学一般法则体现于公共经济领域的规律性

齐守印

公共经济作为整个经济体的一个分支，既有其特殊性，也通行着经济活动的一般法则。公共经济中通行的一般经济法则构成公共经济规律体系的一个特定层次，共同支配着公共经济的运行与发展。本文从服务于公共经济治理实践的需要出发，从分工规律、价值规律、供求规律、竞争规律、逐利规律五个方面就此问题进行了尝试性分析。

经济学 一般法则 公共经济规律

公共经济是混合经济体的两大部门之一，经济学揭示和阐述的许多规律在公共经济中同样发挥作用，但其具体表现形式具有自身特点。作为经济学一般法则在公共经济中的特殊体现，构成公共经济规律体系的一个特定层次，与其他层次的公共经济规律共同支配公共经济运行与发展。对此问题，公共经济理论研究的现有成果中无从论及。本文选择其中五个主要规律试作分析，以裨于公共经济理论发展和公共经济治理实践。

一、分工规律

以劳动分工求取更高效率作为经济活动中一种必然趋势，即是分工规律。人类社会在追求经济效率动机的驱使下，先后发生过若干次社会成员劳动领域和产业部门的大分工，包括有畜群的游牧部落和从事农产品种植的部落从其他部落中分离出来，手工业从包括种植业和畜牧业在内的广义农业中分离出来，商业从广义农业和手工业中分离出来。每一次社会大分工都带来整个社会劳动生产率大提高，从而大大加快了人类社会物质文明和精神文明进步过程。分工规律在民间经济中的作用机理就是通过专业化提高劳动生产率，从而提高经济效益和市场竞争力。分工规律对民间经济活动的支配作用，既表现在企业以及其他民间社会团体中管理劳动与一般生产劳动的分工、一般劳动在不同车间和不同工艺流程之间的分工日趋细密与复杂，而且表现在不同部门、不同地域和不同国别之间的产业、产品生产布局的分工。

公共经济本身也是社会分工的产物。对此，马克思从内在必然性角度分析道，“在任何社会……中，总是可以区分出劳动的两个部分，一个部分的产品直接由生产者及其家属用于个人的消费，另一个部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品，总是用来满足一般的社会需要，而不论这种剩余产品怎样分配，也不问谁执行这种社会需要的代表的职能。”①马克思：《资本论》第3卷，人民出版社，1975：992-993页。马克思在这里是从个人必要劳动与剩余劳动、个人必要产品与剩余产品分别满足不同性质的需要的角度来分析公共经济存在的社会必要性的。他在另一处则从公共利益和公共物品角度指出了公共经济在现实社会中的具体表现：“每一种共同的利益，都立即脱离社会而作为一个最高的普遍的利益来与社会相对立，都从社会成员自己行动的范围中划分出来而成为政府活动的对象——从某一村镇的桥梁、校舍和公共财产起，直到法国的铁路、国有资产和国立大学止。”②马克思：《路易·波拿巴的雾月十八日》，《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1972：692页。因为，政府无疑是总体代表性的公共部门，而桥梁、校舍、铁路、国立大学和国有资产等则是政府作为公共部门开展经济活动所提供的公共物品。恩格斯1890年在给康德拉·施密特的一封信中也指出：“社会承受着它所不可缺少的某些共同职能。被指定去执行这种职能的人，就形成社会内部分工的新部门。”③《马克思恩格斯资本论书信集》，人民出版社，1976：504页。

在公共经济内部，分工规律同样支配着公职人员在不同岗位、不同部门之间的配置，致使整个公共经济机构在横向上分化为众多的专业化部门、在纵向上分化为众多层级。具体包括四个层次：一是每个公共经济单位内部首脑机关与所属各职能部门之间、领导岗位和一般事务岗位之间的工作分工；二是基于提供公共物品种类和不同公共事务差别的同级公共部门之间的横向分工；三是一个国家或地区基于地域管辖或公共物品受益范围的各层级公共机构之间的纵向分工；④马克思在其《法兰西内战初稿》中就曾论及社会公共机构体系中横向和纵向分工问题，指出：国家政权中“以实行系统分工和等级分工的国家政权的计划调节”。——《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1995：91页。四是各层公共机构最高级公共经济责权主体基于不同职能的政治性分工。只有在内部各层级和各侧面分工合理的情况下，整个公共经济体才有可能井然有序、有条不紊的运转，从而为提高公共经济效率奠定基本的组织基础。由此可见，分工规律是驱使公共经济体中形成纵横交错内部联系的基础因素，按照分工规律“设官分职”是古今中外所有世代所有国家或地区公共经济的一项基础性工作，系统构建科学合理的公共经济体制理应以分工规律作为基本指南。⑤齐守印：《论公共经济的分工规律与中国公共经济体制改革》，《财政研究》，2006（6）：2-4页。

二、价值规律

价值规律是商品价值由社会必要劳动时间决定、商品价格围绕价值上下波动的客观趋势。它作为商品经济的一般规律，是与其相关的供求规律、价值规律和逐利规律发挥作用的基础：市场供求关系最终要依靠价值规律的调节实现均衡，商品生产者之间竞争取胜的根本机理在于通过改进技术和管理使自己生产商品个别价值低于社会平均价值而获得超额利润；商品生产和经营者追逐利润的目标也只能在遵循价值规律的前提下才能实现，靠贱买贵卖获利只是虚幻的表象。正如马克思指出的：商品交易是相互的，相互贱买贵卖属于零和博弈，因为商品生产者或经营者在市场活动中一般既是卖者又是买者，他在售卖商品时赚到的钱将在购买商品时失去，最终不会赚到钱。这些都是价值规律在微观经济层面发挥作用的表现。

价值规律对一个经济体宏观层面的支配作用，表现为整个社会必要劳动时间总量或全部经济资源在不同物品生产上配置比例的客观性。马克思指出：“事实上价值规律所影响的不是个别商品或个别物品，而总是各个特殊的因分工而相互独立的社会生产领域的总产品；因此，不仅在每一个商品上只使用必要的劳动时间，而且在社会总劳动时间中，也只把必要的比例量使用在不同类的商品上。这是因为，条件仍然是使用价值。但是，如果是个别商品的使用价值取决于该商品是否满足一种需要，那么，社会商品总量的使用价值就取决于这个总量是否适合于社会对每种特殊产品的特定数量的需要，从而劳动是否根据这种特定数量的社会需要按比例地分配在不同生产领域。……在这里，社会需要，即社会规模的使用价值，对社会总劳动时间分别用在各个特殊生产领域的份额来说，是有决定意义的。……社会劳动时间可分别用在各个特殊生产领域的份额的这个数量界限，不过是整个价值规律的进一步发展的表现，虽然社会必要劳动时间在这里包括着另一种意义。为了满足社会需要，只有这样多的劳动时间才是必要的。在这里，界限是通过使用价值表现出来的。社会在一定生产条件下，只能把它的总劳动时间中这样多的劳动时间用在这样一种产品上。”①马克思：《剩余价值理论》，《马克思恩格斯全集》第26卷，人民出版社，1975：716-717页。马克思在这里所论述的社会必要劳动时间总量在不同种类产品生产上配置比例的客观性，作为价值规律对全部社会经济资源配置结构发挥支配作用的表现，其涵盖范围毫无疑问既包括民间经济部门生产的私人物品，也包括公共部门主导提供的公共物品。据此究实而论，马克思在这段论述中对公共物品最佳供给结构局部均衡和公私物品供需一般均衡条件的阐述，不仅在层次上更深刻、表达得更清晰，而且比起目前有关文献所载其他经济学家的相关论述在时间上也早得多；如果说有不足之处的话，那就是马克思没有使用后来时髦于西方经济学界的那种貌似精妙而实际上却很难通过获取确切数据加以精确计算证明的数理公式而已。

当然，由于公共经济交换过程固有的特殊性，价值规律在公共经济实际运行过程中发挥支配作用，不可能像在民间经济领域那样采取价格围绕价值上下波动的方式。在公共物品供给与相应需求出现失衡的情况下，社会公共机构总体上既不会由于某类公共物品供给不足就面对社会公众提高这种公共物品的“价格”，也不会因为某类公共物品出现了过度供给的情况而相应地降低它的“价格”，而只能是依据相关信息通过公共物品提供计划的制定和作为公共经济资源配置计划的政府预算安排对不同公共部门资源配置量加以增减而动态地加以实现。这是因为公共物品的“价格”不是由自发的商品市场机制决定，而是由公共经济不同主体之间通过政治市场确定的。这也充分体现出公共经济及其执行主体——长期以来一直表现为国家机器的社会公共机构，作为人类自发创造出来用以驾驭自己经济生活和社会关系的工具必须维护社会公共利益而不能见机谋利的属性。

三、供求规律

商品和非商品性产品的供给与需求作为一对矛盾中相互依存的两个方面，借助于某种机制（如市场或计划）相互作用，由均衡走向失衡、再由失衡走向均衡的必然性，就是供求规律。在商品经济条件下，这种必然性以价值规律作用为基础，以市场价格围绕价值上下波动及其对商品生产者和购买者的利益影响为媒介机制，从总量和结构两个方面调节商品供给与需求之间的平衡过程。

供求规律在公共经济中同样发挥作用，但作用形式、媒介和机理与在商品经济中有明显差别。在人类追求满足需求欲望的驱使下，公共物品供求总量和结构两个方面客观上也都倾向于实现均衡，这是一种客观趋势。但这种均衡不仅具有相对性，而且稍纵即逝，因为供给和需求双方无时无刻不处于绝对变化之中，以致公共物品供求总量和结构即使一时达成了均衡，也很快就会发生偏离而滑向失衡。尔后，在公共经济性质没有发生异化或者虽然存在不同程度的异化但存在不同压力机制的条件下，公共经济主体总是要通过再次努力设法重新恢复公共物品供求的均衡。如此循环往复，以至无穷。

对于属性特征不同的公共物品而言，供求规律的作用机理大相异趣。由于提供纯公共物品所需资源不是采取分类对应的方式筹措，而是采取“一揽子交易”方式统一做出征集计划，然后再通过综合性分配计划分别配置于不同的公共物品，所以，在一定时段内难以通过一对一的“价格”机制缓解供求失衡，而必须通过一年一度的公共物品提供计划和相应的公共经济财务预算，或者在总量充足只是在结构上有余有缺的情况下通过调节用于不同公共物品的资源份额，或者在资源总量不敷需要的情况下通过提高公共物品整体“价格”即增加税费征缴总量，来相对迟滞地实现公共物品的供求均衡。与此不同，对于那些实行使用者付费机制的拥挤性公共物品，为实现其供求总量均衡，则可以仿照市场调节机制，通过在一定时段内适当提高相关公共物品“价格”的方法来暂时缓解供求失衡。

四、竞争规律

在商品经济中，竞争规律起着广泛的调节作用。例如，商品生产者之间为获取超额利润和增加市场占有率，而在改进生产技术装备、工艺、方法与管理水平、定价策略方面开展竞争；商品经营者出于同样的目的，通过改进经营模式、服务质量和运输、仓储方式等开展竞争；商品购买者通过出价水平、策略和优选购买时机等方式同卖者和其他买者开展竞争，等等。竞争规律同样是以价值规律为基础发挥作用，或者说它本身不过是价值规律发挥调节作用的一种展开形式。在保持合理秩序和没有其他因素干扰的前提下，竞争规律引起的优胜劣汰机制，推动着资源配置效率不断提高，客观上成为促进社会生产力发展的重要动力。

在公共经济中，竞争规律将以别样的媒介机制发挥调节作用。满足同一种公共需求的不同公共物品具体形式和提供方式的竞争，将促进公共经济活动效率不断提高；而不同经济体之间围绕公共经济制度、政策理性度的竞争，则支配着公共经济制度、政策及其制定和执行主体的优胜劣汰选择过程，左右着不同经济体的盛衰兴亡，从而对整个人类社会经济、政治和文化发展进步发挥着不可估量的促进功能。

竞争规律在公共经济中发挥支配作用的另一种重要途径，是同一经济体内不同区域地方政府之间围绕公共物品种类、质量和成本而进行的竞争。但是，在不同的公共经济制度下，地方政府间开展竞争的动机和效果存在很大差别。

一种公共经济制度的基本要素是：整个经济体内市场统一程度很高，国民和资本在区域间流动阻力较小，公民拥有较为充分的政治权利。在这样的公共经济制度下，由于各政党能否上台执政主要取决于公民的政治支持度，作为选民的人民大众既可以在周期性的议会和行政首脑选举中以手投票，也可以通过自由迁徙“以脚投票”，从而形成对各政党优化公共经济政策与管理的压力。在各政党希望执政的内在动力和公民两种投票机制的外部压力之下，地位平行的各个地方政府之间就会形成一种围绕改善公共物品供给和降低公共物品成本的持久性竞争。不论哪个政党希望通过竞选获取在一个地方政府执政的机会，或者正在执政但希望继续留在政治舞台，都会基于争取选民政治支持的切身利益考虑，在公共经济活动中努力按照公民大众的意愿，一方面尽可能改善公共物品的供给结构和质量以更好地满足民众的公共需求；另一方面，又要通过提高公共经济资源的配置和使用效率，尽可能降低公共物品的提供成本，从而减轻选区公民的税费负担。这样一种公共经济内部竞争机制，显然既非常有利于增进人民大众基于公共物品供给不断优化和抑制税费负担加重的公共福祉，也非常有利于改善投资营商的基础设施和外部环境。

另一种公共经济制度的基本要素是：经济体内市场统一程度相对较差，劳动力和资本在区域间自由流动难度较大，公民对公共经济决策的政治参与度较低，地方政权机构中领导职务人选主要由上级机构通过考察获得的政绩指标信息等因素选择确定，人民群众对公共经济的满意度也是一个重要参考因素，但不会对上级机构权衡确定地方政权机构领导人选产生决定性影响。毫无疑问，在这种内在要素结构的公共经济制度中，政绩考核指标、上级机构考察乃至辖区公民满意度等要素对地方政府丰富公共物品供给结构、提高公共物品供给质量和降低公共经济成本也有较强的激励功能，也能在一定程度上激发地方政府领导努力改善公共经济绩效的内在动力，形成地方政府之间围绕提高公共经济投入产出绩效的竞争机制，或者说竞争规律也能以很高强度发挥支配作用，从而在促进经济社会发展方面取得举世瞩目的成就。

但在上述这两种地方政府竞争的制度环境下，竞争规律的作用机理及其效果存在明显的差异性。在第一种公共经济制度下，地方政府之间在追求公共经济绩效方面的竞争动力，主要来自于政党谋求执政的内在动机和公民大众“以手投票”“以脚投票”的外部压力，公民政治参与机制比较完善，迫使地方政府必须以服务者身份眼睛向下，悉心听取服务对象对公共物品的诉求，然后依据这种诉求努力改善公共物品供给的结构质量并以尽可能减轻公民负担为取向来确定公共资源筹措强度，其效果的满意度完全取决于民众的评判，最终通过民众“以手投票”和“以脚投票”的结果见分晓。在这种竞争机制下，不仅公共经济投入产出绩效比较实在可感，而且有利于培育民众作为公共经济终极主体的主人翁意识逐步成长，不断促进民主选择机制趋向完善。但是，由于民众往往更加关注近期利益的增减，较为容易诱发地方政府在公共经济投入和产出方面的短期行为，从而不同程度地损害民众的长期公共利益；同时，公民通过政治程序“以手投票”形成的选择结果也可能由于信息不对称和少数服从多数的民主规则而导致选择失误或者侵害少数人的利益。

与此不同，在第二种制度环境下，地方政府之间追求公共经济绩效的竞争动力，主要来自于上级机构拟定的政绩考核指标、上级领导的主观评判乃至好恶和职务任免考察，民众对公共经济绩效的满意度高低在职务任免中的实际权重具有很大弹性，由此导致竞争规律作用的客观效果具有较多的不确定性，甚至极易滋生基于地方政府官员道德风险的重大隐患。其中的不确定性主要在于：一是政绩考核指标本身的科学性高低难以确定。如果科学性较低，那么，必然导致地方政府行为取向出现或大或小的偏差，比如过分注重发展而忽视环境保护和资源利用的可持续性，或者为取得一时政绩而不惜过度负债，从而留下较大的公共财务潜在风险。二是政绩考核和任免考察程序的科学性高低，以及考核和考察结果对地方政府领导职务任免的实际作用大小难以把握。如果考核考察机制和人选的最终确定机制中存在着较大的人为操作空间，势必导致考核和考察结果失真或者真实政绩情况对职务任免作用微乎其微，从而诱导地方公共机构的领导人不以追求真实的公共经济绩效为重，而重在借助人际关系通过人为操作获取更好的绩效评价或者干脆以各种方式的贿赂手段直接作用于对职务任免起决定作用的上级领导求取职务晋升。这样，竞争导向就会被完全扭曲，不仅会使地方政府改善公共经济绩效的竞争因徒具形式而失效，而且将形成公共经济执行机构领导者选择的逆向淘汰机制，从而恶化公共经济生产力主要构成部件的素质。三是容易对公共经济选择机制产生恶化性影响。这种竞争机制极易诱导地方公共机构负责人眼睛向上，偏重于争取上级机构特别是上级机构中对职务任免起决定作用的领导人满意，而只将满足民众公共需求作为口号或作为追求短期表面政绩的挡箭牌，久而久之，势必挫伤人民大众政治参与的积极性，逐步加剧公民大众的政治冷淡倾向，从而对民主政治发展造成严重的不利影响。如何有效地减少地方政府竞争机制中引起负面效应的这些不确定因素，是第二种公共经济制度需要认真解决的关键问题或者说是面临的根本性挑战。解决问题的办法，主要应在完善政绩考核指标、强化用人和考察责任追究制、发展民主参与和强化监督机制方面下功夫、做文章，其中最重要的是切实不断推进民主政治制度的发展与完善，发挥公共经济终极主体对代理主体的约束和监督作用。正如马克思在论巴黎公社经验时所指出的：“现在，普选权已被应用于它的真正目的：由各公社选举它们的行政的和创制法律的公务员。”“以随时可以罢免的勤务员代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”①马克思：《法兰西内战》初稿，《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1995：96页。

五、逐利规律

逐利规律是指经济活动当事人实施经济行为以谋取自身利益为首要动机的必然性。对于这一规律，不仅西方主流经济学鼻祖亚当·斯密以其“经济人假设”给出一种解读，实际上中外不少思想家早在古代就有较为清醒的认识和许多相当明确的表述，尽管他们之间也存在认识上的歧见。

就中国而言，2300多年前，著名思想家荀况（约公元前313－238年）就在其所著《性恶》篇中指出：“今人之性，生而又好利焉”。②《荀子·性恶》。其后，西汉著名史学家司马迁（约公元前145－86年）也在其名著《史记》中指出：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”“富者，人之情性，所不学而俱欲者也。”③司马迁：《史记·货殖列传》。这些论述比亚当·斯密的经济人假设理论早了2000－1800年。在此需要辨析之处在于，中国古代哲人提出人生而存有好利之性和在经济活动中为利益奔波，并不等于否定人存在良心与善意。亚当·斯密也是一样，他虽然指出人在经济活动中必然以谋求利益为出发点，但并非认为“经济人”一定会唯利是图，甚至不妨碍“经济人”在其他社会事物方面富于同情心和正义感。中西伟大思想家所揭示的人们从事经济社会活动必然以谋取自身利益为内在动机，由于在社会生产力尚未高度发达、社会财富尚未充分涌流条件下具有不可移易的客观必然性，故可称之为规律，即逐利规律。在劳动仍为谋生手段、财富仍是人们快乐与发展基础的历史阶段上，假如没有这一规律起作用，经济社会运行与发展必将由于失去动能而陷于沉寂，前面所述的价值规律、供求规律、价值规律都会因之而失去发挥作用的基础。如果从理论上否认这一规律，那么，原始社会解体以后到目前为止的一切民间经济活动将无法解释，所谓产权理论和制度经济学也会失去意义。

诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家詹姆斯·M·布坎南将“经济人假设”创造性地运用于公共领域各种活动主体行为的分析，并且作为其公共选择理论的基石。他指出：“如果把参与市场关系的个人当作效用最大化者，那么，当个人在非市场内行动时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。至少存在一个有用的假定，即当人由一个市场中的买者或卖者转变为政治市场中的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他的品行不会发生变化。”①詹姆斯·M·布坎南著：《宪政经济学》，《经济学动态》，1992（4）。应当说，这一推理在逻辑上是没有任何问题的，因为在现实社会中大多数人无不如此；尽管不能由此否认历史和现实中都不乏为了社会公共利益或伸张正义而不惜牺牲个人利益乃至宝贵生命的人，这种人由于具有超凡脱俗、难能可贵的高尚情操而赢得颂扬、名垂青史，但在历史和现实中始终只占极少数，从而不能作为解释由大多数人参与形成的普遍性经济社会活动的依据。不这样看问题，既无法解释公共经济中存在显著失灵甚至滋生各种腐败行为的根源，也无法解释为什么在公共经济中需要强化责任制、责任追究制、监督控制机制和扎紧制度篱笆。

正确的态度在于，以如实承认逐利规律为前提，以辩证而全面地认识它对经济、社会、政治运行与发展的正反面作用为基础，自觉地按照因势利导的原则，通过科学设计制度、法律、规章等相关规范机制，在充分发挥这一规律的积极功能的同时，尽可能防范和避免其消极作用。布坎南之所以能够凭借由其主导提出的公共选择理论获得诺贝尔经济学奖，恐怕不是因为他基于这一理论分析而对政府职能作用产生怀疑、得出政府不可信任的悲观结论，而是因为他以公共选择理论揭示政府失灵机理为基础，努力寻求通过完善公共选择机制以克服政府失灵的途径，从而不仅对经济理论发展做出贡献，而且有利于在实践层面更好地利用政府干预机制来增进人类福祉。

As a General Rule Embodied in Economics Regularity in the Field of Public Economy

Qi Shouyin

The public economy as a branch of the economy as a whole,has its particularity,also pass the general law of economic activity.Public economic real general economic law constitutes a particular level of the public economic law system,common dominates the public economic operation and development.In this paper,starting from the need of serving the public economic governance practices,from the division of labor law,law of value,the laws of supply and demand,competition law,law of profit-seeking five aspects on this issue are tentatively analyzed.

Economics;General Laws;Public Economic Law

齐守印，河北经贸大学公共经济理论与政策研究中心名誉主任、中国财政学会常务理事、中国财政科学研究院博士生导师

董丽娟）

F062.6

A

2096-1391（2017）10-0049-07

* 本文系国家社会科学基金重点项目“构建服务于国家治理现代化的公共经济理论体系”（批准号14AZD072）的阶段性研究成果。