房地产政策调控与体制机制建设

■ 汪利娜

房地产业

房地产政策调控与体制机制建设

■ 汪利娜

2016是房地产“去库存与控房价”并重的一年。从政策的实施效果看，去年初去库存的减税降息降首付政策取得了一定成效，待销商品房的面积从71853万平方米降至10月份的69522万平方米，住宅待销面积从45248万平方米降至41039万平方米，但过度的刺激也带来了意想不到的负效应：一线和部分二线城市房价暴涨，三四线城市市场低迷依旧。为抑制部分城市房价的暴涨和市场的混乱（假离婚、首付贷、网签长龙及资产慌下的投资潮），多地政府不得不火速重启限购限贷之策。2016年“刺激与限制”政策频繁轮回不仅引发全世界的关注，也考验着政府的执政能力，并提出了诸多令人思考的问题。

一、市场分化形势严峻

当下的房地产市场除部分一二线城市住房库存低房价飙升外，大多数城市仍无法摆脱高库存和市场低迷的困扰。从2016年的相关数据看，销售旺的20个一二线城市销售面积仅占比25%，大多数三四城市仍库存较多。冰冻三尺非一日之寒，6亿多的待销商品房和4亿多商品住宅也非短期可以消耗的，有些可能就是卖不出去了。短期差别调控政策尽管是必要的，但根本是要解决供需不对称的问题。房地产是国民经济发展的重要产业，产业链长、关联度高，对就业、税收和经济增长贡献率大，但它不是一个在任何地方都能点石成金的产业。一个地区经济的发展、城镇化水平的提高、人口规模和收入的增长都是房地产市场繁荣和健康发展的基础条件。无视市场发展的基础条件，东三省经济的衰退和人口的外流必然会导致库存高企和市场低迷。一些中小城镇想赶城镇化红利的快车，但无视城镇化人口流向的基本规律和市场的需求，急功近利，盲目“大干快上”，没有产业的支撑、人口的聚集，房子建得越多，积压库存越多。这些惨痛的教训需要我们反思和警醒，避免重蹈覆辙。

二、政策轮回凸显制度缺失

“刺激—限制”政策频繁轮回不仅打乱市场的自我修复机制，也留下了诸多后遗症：消费者不再相信政府调控可以抑制房价上涨，房价越调越高；开发商越来越依赖政府扶持，坚信房企“大而不倒”；政府一会加“油门”，一会踩“刹车”是维系市场稳定，还是制造市场波动？地方政府连续6个月不供地，“饥渴式供地”营造出“面粉比面包贵”的局面，这些都偏离了中央政府调控的初心，更暴露出体制机制的缺失。突出表现在：

一是城乡土地和住宅市场的二元结构。中国住房制度改革多年，但并没有触及人为分割城乡土地住宅市场的问题，这无疑会加剧市场的供需矛盾和资源的优化配置。一方面，农村住房只能以“小产权房”“画家村”“生态院”和“大棚别墅”和“文化创意产业基地”等多种形式存在。这在剥夺农民平等进入土地和住宅市场交易机会的同时，也使城镇居民无法在“价值洼地”安家落户，倍受城市高房价的煎熬。另一方面，城镇的高房价使得农民进城定居难、就业难，严重阻碍了中国城市化进程。加快城乡房地产一体化的市场建设是维系房价平稳、促进城乡土地、人口、资本双向互动，互相促进、共同发展绕不过去的坎。

二是租赁市场欠发达。30年“只售不租”住房制度改革使中国住房自有率高达89%，但租赁市场仍是一个短板，无法满足新型城镇化中刚进城、刚就业及大量流动人口的住房需求。政府虽出台多项政策，如《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，但具体的优惠政策不到位，实施力度远不及刺激楼市。个体租赁住房不规范，专业化租赁公司匮乏，房地产信托基金更是千呼万唤建不起来，市场上机构性的租赁房供给只有政府一家。拓宽政府公共租赁房保障范围，向新就业大学生和青年医生、教师等专业技术人员和外来务工人员开放，可以缓解部分租赁房需求，但让政府在租赁市场上挑大梁、唱独角戏，能否满足多样化的市场需求，实施效果如何都有待实践的检验。

三是金融风险防范体制不健全。中国有着别国少有的高储蓄率，且居民负债率较低，占GDP的40%，房贷占GDP比重更低，为24%，这为居民部门加杠杆提供了一定的空间，但这并不意味着就不会有金融风险。不要忘记，日本也是一个高储蓄率的国家却未能躲过20世纪90年代的房地产泡沫危机和经济消退的20年。居民盲目加杠杆潜在的风险在于：第一，居民债务增长过快，如同高速飞车就难免会有风险。短期内居民杠杆率急剧拉升（前三季度个人住房贷款增加3.6万亿元，增速34%，占新增贷款的46.8%）不可避免会带来一定的风险。第二，贷款的错配，即将贷款给了资质差的人。在流动性充裕下，银行都有发放个贷的冲动，中介机构、开发商、互联网金融和各种影子银行都涌入房贷市场，提供首付贷，将规范的住房贷款变成了零首付，使一些资质差、金融资产积累不足的人获得了贷款。贷款的错配、零首付让借款人弃房弃贷者无需承担任何风险，轻而易举将风险转嫁给银行。第三，房价上涨过快催生资产泡沫。加杠杆有利于去库存扭转房地产投资的下滑，但在人口红利消退、经济增速放缓、住房自由率较高和高库存的背景下，房价飙升显然非经济基本面驱动而是流动性充裕和低利率驱动。房价飞涨引发资产价格的剧烈波动使得房地产不再是国民经济的福音而是风险，更断送了房地产未来可持续发展的空间。

对居民加杠杆，不要盲目地拿国际惯例说事，应更关注中国的国情。发达经济体的房贷余额占GDP比重高达60～70%，是百年住房金融发展债务积累的结果，中国房贷业务发展不过20年；国外月还贷额占家庭收入比不过30%，而中国贫富差距的扩大使得房贷收入比高达40～50%。在中国，企业的高负债是软预算约束，企业负债中60%以上是国企的，可以展期、债转股或干脆欠债不还，而居民负债是硬约束。正如一位经济学家所言，如果说企业是经济的器官，家庭就是经济的细胞，器官坏了可以修补、可以换，但是经济的细胞坏了，那就是不治之症。

四是统计信息体系建设滞后。中国房地产发展了这么多年，至今没有一套完整的可说得清的房地产数据和指标体系：每年只有房地产企业的发投资、开工、施工、竣工和销售的面积（套数）的数据，没有非市场化（包括政府保障房和单位自建房等）住宅的数据，但它却实实在在影响着住宅的总供给；只有每年新建住宅的数据，却没有住宅存量、拆迁量的数据；全国有多少套存量房、多少空置房一概不清。在数据不清、各地库存情况不明的情况下，大波轰的方式去库存就不可避免使政府政策陷入“踩油门-踩刹车”频繁换挡的尴尬。

三、构建维系市场健康发展的长效机制

上述分析表明：“刺激-限制”政策虽短期效果明显，但引发房价暴涨及其他潜在的风险不利于市场长期健康发展。未来要维系房地产业的健康发展，应按照党的十八大精神，扎实推进与房地产相关的各项改革，在健全体制机制上下功夫。

一是推进供给侧改革，构建满足广大中低收入群体需求的住房供给体系。大中城市抑制房价上涨过快最有效手段的手段就是增加有效供给。有效供给，重在有效。一二线城市普通住宅供给不足和三四线城市库存居高不下都偏离了有效供给。优化住房的供给结构，增加有效供给就是要以居民可支付的住房需求为导向，要在大中城市增加普通住宅供给，抑制高端豪宅和商住两用房的建设。加大土地、金融税收政策扶持租赁房力度，鼓励企业经营租赁房或将库存转为租赁房，补好租赁房市场欠发达的短板。政府保障房的供给也要遵循兜底线、保基本的原则，明确保障对象、完善保障方式和限定保障房的上市交易，以避免住房保障资源被滥用。

二是破解二元土地制度，构建城乡统一住宅市场。供给侧改革的重要内容是优化土地、资本、人口和技术的流动和与利用。改革城乡二元土地制度是消除政府土地垄断、土地财政诸多弊端的先决条件。按照十八大三中全会精神，构建城乡统一的建设用地市场，在保护耕地和农民利益的同时，给农村集体和农民更多土地经营权，提高城乡建设用地的集约利用，消除城乡之间土地资源、人口和资本流动的壁垒。将政府的权力限定为“产权保护、信息公示、总量调控、土地用途、规划和结构管制、维护市场秩序和严惩违法活动”等，真正从根本上解决合理地价房价的形成机制问题。城乡土地住宅市场的一体化，资源的互通互用将缓解城市住宅的供需矛盾，抑制城市地价房价的非理性上扬。而人口的合理流动也将成为去库存的重要力量。

当务之急，政府要优化城市建设用地的供给结构。减少面子工程、政绩工程的土地供给，增加与居生相关的住宅、教育、医疗和养老的用地；在高库存城市，减少新建房地产项目，在房价高、库存不足的大中城市增加住房有效供给。此外，还应通过减少交易环节税费，盘活存量房，降低空置率。

三是建立住宅市场数据和指标体系。按耶鲁大学法学院教授丹尼尔·埃斯蒂数据驱动决策的理念，及时准确透明的信息是政府、企业和消费者正确判断与科学决策的重要依据。房地产数据和指标体系不能只停留在现有的增量上，还应补充存量房、拆迁和空置房的数据，包括套数、面积、户型、价位和地域分布。在信息时代，互联网、云计算、大数据在不断改变着人们的生活和消费行为，也改变着企业生产和经营行为，政府下大力气完善房地产数据和指标体系建设，将有助于改变政府的调控方式，提高对市场供需状况的分析和判断能力，用公开透明且准确的信息引导市场，避免误判带来市场的波动和资源的错配，以维系市场的稳定和健康发展。

（作者系中国社会科学院经济研究所研究员）