PPP视角下地方政府公共服务供给机制的创新研究——以湖北省宜昌市为例

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近年来，随着我国经济进入新常态，如何进一步完善政府尤其是地方政府的公共服务供给机制，已经成为学界和实践界研究的热点议题。习近平总书记在十九大报告中提出，“深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。事实上，党的十八届三中全会就提出了“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。李克强总理也多次强调，要积极推广运用政府和社会资本合作模式，让政府和社会资本为建设基础设施及提供公共服务而建立长期合作关系，通过有效的市场竞争达到资源合理配置，以实现更高的公共产品供给效率和质量。财政部、国家发改委等部门密集发文就推广运用PPP模式进行顶层设计和制度指导，营造了推广运用PPP模式的浓厚氛围。

在公共服务领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式，既有利于激发市场活力、扩大有效投资、扩大增强经济持续增长的动力，又有利于转变政府职能、改善政府治理、推进供给侧结构性改革、提升公共服务供给质量和效率。本文以湖北省宜昌市的PPP改革为例，探讨了中国地方政府在新的环境下PPP改革的实践经验。

一、宜昌市PPP改革的背景

(一)国家相关政策逐步完善

2014年，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，首次明确将PPP模式作为地方政府举债融资的重要举措，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等具有一定收益的公益性事业投资和运营。2015年，由财政部牵头起草的《关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见》(国办发[2015]42号)，成为我国政府和社会资本合作发展史上的一个里程碑，标志着我国PPP发展进入有章可循、有据可依的新阶段。2015年以来，国家层面相继出台了一系列PPP政策性文件，据统计，仅财政部牵头或会同有关部门起草的与PPP工作直接相关的文件就达到40多个，为基层部门推广PPP模式提供了根本遵循和操作指导。

虽然中央政府层面出台了相当多的政策文件，但是，由于政策层面不统一，存在相互冲突、约束效力层次低等现象，部分争议问题让基层部门在实施过程中难以决策。如宜昌在推广PPP中常见的问题有：竞争性磋商方式选定的社会投资方是否能直接参与工程建设，资格预审工作是否强制执行，前期垫支费用如何税务处理等。随着PPP立法工作的加快推进，特别是2017年7月21日，由国务院法制办会同国家发改委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》公开向社会征求意见，标志着国务院将进一步完善PPP项目工作协调机制，PPP项目推进中所面对的政策不统一等现象将出现转机，PPP工作面临的大环境将进一步改善。

(二)经济持续增长需要新的动力

宜昌已进入工业化中后期，随着城镇化的推进和经济社会的发展，人民群众对政府公共服务供给提出了更多更高更新的要求。从客观需求讲，2016年宜昌城镇化率为58.5%，与东部沿海地区65%以上、发达国家80%以上的城镇化率相比，仍然存在较大的差距，通过PPP模式扩大公共服务供给、提高城镇化率水平正当其时；从发展情况看，2017年上半年，宜昌市主要经济指标保持在合理区间，规模工业增加值增长8.2%、固定资产投资增长15.4%、社会消费品零售总额增长12.5%，增幅分别高于全省平均水平0.2个、2.4个、0.7个百分点，实现了宜昌市经济社会发展总体平稳、稳中向好的发展目标。但是，宜昌市经济运行仍处于“弱平稳”状态。与2016年同期比，宜昌市地区生产总值回落1.2个百分点，规模工业增加值、固定资产投资和社会消费品零售总额增幅分别回落2.2个、0.8个、0.6个百分点。增强经济持续增长动力，加大固定资产投资特别是PPP项目投资，显得尤为紧迫和重要，PPP项目投资对促进经济稳增长的作用愈发突出。

(三)PPP项目结构相对单一

随着投融资体制改革的深化，公共服务的领域和供给机制发生了翻天覆地的变化。从相对单调的污水、垃圾等特许经营领域“试水”之作，到国办发[2015]42号文件鼓励的能源、水利、养老、医疗等13个公共服务领域的拓展，再到财政部发布的《PPP项目行业划分》，PPP项目涉及19个行业100多个分类。同时特色小镇、田园综合体等新的业态不断涌现，PPP推广运用呈现多元化趋势，为地方经济发展积蓄了巨大的增长潜能，并且开辟了广阔的发展空间。2017年初，宜昌市级对外发布第二批21个PPP项目，总投资148亿元，项目涵盖交通运输、生态环保、市政工程、医疗卫生等16个公共服务领域。从项目推进情况来看，落地项目主要集中在市政设施、交通运输、环境保护等少数领域，教育、文化、体育、养老、社会保障等幸福产业领域进展较为缓慢。

(四)发展PPP模式的配套设施不够完善

在PPP模式跨越发展态势下，咨询、税务、金融、财务、法律、项目管理等领域第三方机构重要性逐渐体现，成为项目成功的专业保障力量。宜昌推进PPP项目初期，在本地第三方机构市场培育不充分情况下，主要依靠引入外地知名机构参与项目服务，进一步提升了发展理念，拓宽了工作思路，保障了PPP工作的顺利推进。但随着PPP工作不断深入，由于“水土不服”等因素，外地机构性价比不高，服务质量有待改善，专业服务力量欠缺、后续服务不足等短板效应逐渐显现，倒逼本地机构加快转型升级，同样也为本地机构带来了新的发展机遇。如咨询服务，本地机构更为熟悉工程造价、政府采购、决算审计、绩效评价等相关业务的本地化流程和特点，能有效地将项目识别、准备、采购等环节整合和关联起来。又如金融服务，本地机构在资金及时保障、工程介入、应对风险转嫁等方面具有一定优势。特别是在税收等政策性问题情况复杂，且各地政策解读不尽相同的情况下，本地化服务需求迫切。2017年，宜昌将PPP项目建设过程中税收问题作为政协重点提案进行研究，对建设、运营、移交等环节可能产生的税收问题进行解剖式分析，既有效控制税收风险，又更好地服务社会资本，让其充分享受税收减免政策，避免多重缴税影响收益。其中一项重要措施，即筹建税务咨询委员会，吸纳本地专业税务服务机构，参与市级PPP项目关键节点设计和评审，为政府决策提供参考。

二、宜昌市PPP改革的优秀经验

近年来，宜昌市市级入库PPP项目78个，总投资778亿元，其中4个项目入选财政部示范项目名单，7个项目入选湖北省示范项目名单，围绕湖北省PPP项目“落地年”加快落地步伐，宜昌市18个PPP项目落地，总投资132亿元，为宜昌加快建设省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市、世界水电旅游名城释放了新的发展活力。自2015年宜昌启动PPP工作以来，勤于探索实践，勇于开拓创新，PPP工作扎实有效开展，落地率、投资额、吸引力持续上升，为全国地方政府完善公共服务供给提供了优秀经验，具体体现在三个方面。

(一)创新推进机制，全市共谋“一盘棋”

宜昌市将PPP推广工作提升到加快政府职能转变、提升政府治理水平的高度，广泛凝聚共识，形成全市上下共同推进的工作局面。一是市级领导主抓。成立宜昌市推广PPP工作领导小组，由市政府主要领导任组长，分管市级领导任副组长，统筹推进宜昌市PPP工作。市政府先后20多次召开政府常务会议和专题会议研究PPP工作，对项目实施中遇到的困难，由分管市领导现场办公，协调解决，确保PPP项目高效推进。二是专门机构推进。设立“宜昌市政府和社会资本合作管理中心”，具体负责宜昌市PPP工作，从市财政局、发改委选调8名干部，聘请坐班律师、注册会计师各1名，合署办公，专职推进。通过政府购买服务，引进专业力量，建立涵盖工程、财务、法律、金融、税务、综合等领域专家的PPP咨询服务机构库和PPP项目专家库，为PPP项目提供方案设计、招标采购、合同制定与谈判等专业化服务。聘请国内领先的PPP咨询机构，对宜昌市500多名干部进行轮训，提升PPP理论和实战技能。三是相关部门协作。按照“各出一盘菜，共办一桌席”模式，将PPP工作项目化、具体化、责任化，强化部门主责。项目实施机构(行业主管部门)牵头负责项目谋划，推进项目实施；财政部门负责物有所值评价、财政承受能力论证、采购监督、绩效评价和财政支出责任预算安排；市属国有企业协助完成前期工作，作为政府方出资代表参与项目建设。

(二)创新管理机制，抓牢实施“关键点”

对PPP项目建设实施全生命周期管理，从项目启动实施到运营移交，不断优化流程，促进PPP项目高效推进。一是强化制度设计。结合工作实际，出台了《市政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，从项目范围、运作方式、操作流程、配套政策、保障机制等方面进行系统安排。以实施意见为统领，制定了《PPP咨询服务机构工作管理办法》《宜昌市PPP项目操作规程》《关于财政扶持PPP项目的意见》等文件，形成“顶层设计+配套政策+操作指引”制度体系。二是严格入库管理。通过“识别阶段初步评审，准备阶段详细论证、执行阶段对照分析”三步骤管理模式，对每个PPP项目，严格筛选、反复论证，确保入库项目质量。以“物有所值”为导向，优先将市场化程度较高、收益比较稳定、价格调整机制灵活的项目作为PPP推广试点项目。三是严把风险关口。将绩效考核结果与政府付费挂钩，对不达标项目，严格按合同约定扣减相应付费。通过合理规划、期限错配等手段，严守一般公共预算支出10%的红线，由项目实施机构、市PPP管理中心、预算管理部门分别编报、审核、汇总PPP项目年度支出预算，同时将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，确保支出风险量化可控，提升政府对项目的全周期履约能力。

(三)创新保障机制，打好服务“组合拳”

围绕PPP项目建设难题，坚持引资与引智相结合，示范项目引领与主动深入服务相结合，促进PPP项目早落地。一是推进国际合作。针对国际金融组织重点支持领域，主动跟踪对接，争创国际老年友好城市，宜昌养老PPP项目获亚行5 000万美元贷款支持，打造了国际金融组织主权贷款PPP项目样本。注重引进智力资源，提高PPP项目谋划和设计水平，与世界银行国际金融公司签订合作备忘录，为宜昌市民生领域优质PPP项目进行结构设计，提供咨询和能力建设支持。二是优化项目服务。在PPP项目实施方案编制环节，邀请社会资本特别是民营资本参与市场测试，积极采纳合理化建议，消除民间投资隐性壁垒。鼓励社会资本“抱团”发展，优势互补，提升参与主体的竞争力和公共服务效率。探索完善PPP项目涉税管理，实行多方联动，搭建涉税信息共享平台，研究PPP税务政策，编制了《PPP项目税务法律法规汇编》《PPP项目涉税事项操作指南》等，为企业提供精准化、个性化税务服务，有效控制税收风险，降低企业税负。三是强化融资保障。创新PPP项目建设投融资机制，降低PPP项目建设融资成本。设立50亿元PPP民生事业发展基金，用于支持教育、医疗、交通、环保、食品安全等关乎民生的公共服务领域PPP项目；积极抢抓财政部示范项目政策支持机遇，对接中国政企合作基金，争取资金2.4亿元。

三、宜昌市PPP改革所面临的问题

PPP作为一种全新公共服务供给机制，在没有现成经验可以借鉴的情况下，宜昌市摸着石头过河，大胆解放思想，注重实践积累，取得了阶段性成效，同样也存在着不容忽视的难题和瓶颈，主要体现在三个方面。

(一)观念转变不到位带来项目推进不平衡

正确认识和理解PPP的意义和作用，对做好PPP工作至关重要。观念转变不到位是影响宜昌PPP工作进展的重要因素，过去公共服务供给主要由政府部门来实施，资金由预算安排或融资平台公司筹措，项目落地快、见效快。在PPP模式下，操作要求高、时间流程长、推进难度大，致使项目实施过程中，项目实施机构不愿花时间和精力谋划优质项目，或者基于部门利益，与民争利，不愿将优质资源向市场开放。观念转变不到位、思想不解放直接带来项目推进不平衡、差异大。截至2017年9月，宜昌市级落地实施项目9个，总投资73亿元，占比55.3%，县区级落地实施项目9个，总投资59亿元，占比44.7%，其中夷陵区、宜都市各2个，秭归县、枝江市、西陵区、五峰县、兴山县各1个，部分县区尚未取得实质性进展。从推进主体来看，已落地项目中，主要涉及住建、交通、城管、卫生等部门，其他相关部门进展缓慢，全面推进PPP工作的合力不够。

(二)评价体系不健全带来绩效管理难度大

绩效评价是检验PPP项目是否成功的“试金石”和持续改进的“催化剂”。健全完善包括项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标等绩效评价体系，形成基于绩效的PPP项目收益机制，可有效提高公共服务质量和效率。目前，国家、省级部门尚未出台相关行业绩效评价标准，宜昌市运营管理也缺乏类似历史数据和经验总结，导致项目绩效管理难度大。宜昌市伍家岗长江大桥、沙河综合整治等落地PPP项目中，建立的绩效评价与按效付费体系属于摸索试验成果，其指标合理性、操作可行性、考核质效性仍需检验。绩效评价体系不健全是当前宜昌PPP项目建设中亟待解决的问题，直接关系到项目的“物有所值”。

伍家岗长江大桥是目前宜昌落地投资规模最大的PPP项目，项目总投资高达30亿元，大桥主线全长2.8公里，主跨1160米，建设期4年，运营期20年。对该项目引入“影子通行费”绩效评价方式，在政府和社会资本方之间合理分配风险和利益，调动了社会资本方的积极性，最大限度地保证桥梁质量和通行效率。“影子通行费”绩效评价方式，主要是通过在大桥上安装两套设备用于计量交通流量，政府和社会资本方各使用一套。政府按照当年执行的“影子票价”乘以当年交通流量(当量值)，向社会资本方支付通行费用。交通流量(当量值)设定保底交通流量、正常交通流量区间及封顶交通流量，当检测到的实际日均车流量少于保底交通流量5.53万时，不足部分由政府按照“影子票价”的九五折进行补贴；当日均车流量为正常交通流量区间内(5.53万～6.27万)时，直接按交通流量乘以“影子票价”进行结算；当日均车流量大于6.27万，少于7万时，超出部分车流量按两折计算；日均车流量大于7万时，为防止社会资本方暴利，超出部分不再计费。“影子通行费”绩效评价方式有效解决了伍家岗长江大桥绩效评价方式，但有其局限性和单一性，只能解决同类项目的绩效评价问题。

(三)违约事项不确定带来风险控制隐患大

为防范PPP项目实施过程中，社会资本所承担的风险转嫁给政府，宜昌市PPP项目均设定了风险分担机制，明确社会资本承担建设、运营等风险，政府方承担政治、法律等风险，双方共担不可抗力风险。但基于公共服务的社会属性，一旦发生影响环保、质量、安全等违约事项，政府方仍将承担公众利益、民生保障等风险的兜底责任。

宜昌妇幼保健医院新院区项目通过引入社会资本先进的企业化管理机制、市场化的运营理念以及透明公平而富有竞争力的薪酬体系和用人机制，将承担宜昌市妇女儿童基本医疗和健康保健服务需求，为市民提供了更多的优质医疗服务资源，同时保持其公共卫生职能不变，坚持医院的公益性和非营利性性质不变。项目公司如基于谋取利益最大化为目的，改变公共服务的普惠性、保基本、均等化等供给方式，盲目扩张规模，虚假宣传服务等，甚至可能会出现类似“魏则西”事件，公众舆论的矛头通常会越过项目公司，直接指向政府方。宜昌峡州大道市政工程等PPP项目中，项目公司承担了融资等前期工作，保障工程建设款、材料采购款、农民工工资等及时支付。项目公司如发生欠款或欠薪，受害者也往往采取投诉、上访等方式要求政府方解决，如此种种。在全国PPP发展进程中，已发生的同类事件并不鲜见，如青岛威立雅污水处理PPP项目出现停供和水污染事件，国家体育场PPP项目出现门票定价风波等，都一定程度上使政府公信力受到影响。违约事项不确定性带来较大的风险隐患，需要政府方严格履约监管，注重引导，分清责任，最大限度规避风险，让公共服务项目更好地服务人民群众。

四、改善地方政府公共服务供给的思考

在新常态下，越是经济下行，越是社会预期不稳、投资信心不足，越要多管齐下提振信心。当前，社会资本参与公共服务建设正迎来难得的黄金机遇期。国家将PPP模式确定为今后基础设施和公共服务领域的主导投资模式，推进力度持续加大，配套政策不断完善，投资预期更加明确。在此背景下，“宜昌经验”为地方政府进一步转变思想观念和投资环境，持续深化PPP改革提供了重要的案例借鉴。

(一)更新思维观念，让项目实施更加高效

PPP模式是否能提高公共服务供给质量和效率，取决于双方角色的转换和定位。截至2017年9月，宜昌市已落地PPP项目建设期多在两年以内，比如中心城区污泥干化工程建设期9个月，临江溪污水处理厂改扩建项目建设期1年，峡州大道市政工程建设期2年。据此推算，2018年以后，将有一批PPP项目集中完成建设，项目将进入执行和运营阶段，政企双方也面临角色转换，需要超前谋划，系统研究，加强规划引导，以更好地解决未来10年甚至更长时间所面对的新问题。一方面，政府部门特别是财政部门应及时进入新角色，除会同建设主管部门开展竣工考核，验证项目是否解决了资金问题、保证施工质量外，还应将关注重点由前期准备、项目采购、合同审核等事项，转换为履约监督、绩效考核、收支管理、资产负债管理等事项，确保合同正常履约，一张蓝图绘到底。国内外大量案例表明，由于社会资本以追求自身经济利益最大化为主要目的，加上PPP项目不同程度存在着信息不对称问题，如果政府部门没有及时转变角色，履行监管责任，社会资本可能为了追逐利润而牺牲公共服务质量。另一方面，社会资本也应及时进入新角色，从建设项目业主转变为公共服务的提供者，摒弃传统BT模式下工程完工坐等收钱获利的旧思想，重点关注运营效率的提升和公共服务质量的提高，以此获得合理的回报。

围绕提高公共服务供给质量和效率，更新思维观念，把新发展理念贯穿PPP工作各领域全过程，正确处理好政府与市场、当前与长远、传统与创新三大关系，放宽准入门槛，打破部门利益藩篱，凡是适合采取PPP模式推进的项目继续采取该模式，确保PPP项目实施更加高效，项目落地加速推进。2016年宜昌谋划的公共自行车PPP项目，因种种原因，最终由市城建控股集团采取传统模式推进，项目建成落地，恰逢ofo、摩拜单车、哈罗单车等涌入市场，以传统模式提供的公共自行车因使用不够便利、价格没有吸引力等诸多劣势，无人问津，效率低下。地方政府需充分吸取此类教训，转变政府职能，对经论证后适宜采用PPP模式推进的项目，原则上不安排相关预算支出。同时将推广运用PPP模式与市级国有控股集团市场化改革有机结合，鼓励参与公共服务项目建设与运营。改变过去由市级国有控股集团“定向开发、政府购买”的垄断经营模式，让市级国有控股集团与社会资本在同等条件下公平竞争，加速其市场化转型。

(二)坚持开源节流，让财政承受能力更加充足

在确保不发生财政风险的情况下，地方政府应坚持量力而行，尽力而为，强化财政承受能力论证10%红线的硬性约束，建立PPP项目财政支出责任统计监测体系。截至2017年9月，宜昌市PPP项目累计财政支出责任占一般公共预算支出比例达到6%，低于10%的红线。由于当前宜昌市PPP项目进入加速落地期，财政支出责任占比将进一步提高，实际可用空间并不充裕。鉴于此，宜昌市应坚持开源节流，一方面，继续挖潜增效，在征集第三批PPP项目时，优先谋划推介有经营性现金流、以使用者付费为主的PPP项目，合理降低财政支出责任。另一方面，根据《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》精神，10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目，因此，宜昌市将进一步优化项目实施方案，坚持产城共融，对纯政府付费类项目，通过“招拍挂”程序合法合规提供开发土地，供社会资本开发或导入产业，有效拓宽财政支出来源。

(三)突出利益共享，让物有所值更加明显

物有所值是PPP的核心，通过实施PPP模式，既要让政府省钱办好事，又要为社会资本赚钱提供优质高效服务。找准政府和社会资本之间的平衡点，是物有所值评价的关键。宜昌对最近5年采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出数量和质量相同或相似的项目做参考，开展定量评价，取得了初步成效，为今后开展物有所值评价积累了经验。比如宜昌市危险废物集中处置项目，委托第三方专业机构，对2011～2016年财务收支情况开展专项核查，测算未来收入状况，确定20年净收益约为6 800万元，最终经过政府采购程序，成交价为9 600万元，溢价41%；又比如中心城区污泥处置项目，统计汇总现有方式下，收集、运输、处置等环节的财政支出责任，确定年均综合单价为325元/吨，最终成交价273.9元/吨，节省了16%。推广运用PPP模式，需始终坚持利益共享的原则，将物有所值评价作为选择PPP模式的前置条件，充分测算，合理界定社会资本的投资收益，确保公共服务“优化而不退化”、社会资本“盈利而不暴利”。

(四)构建良好体系，让履约监督更加有力

随着PPP模式深入推进，其市场机制是否有效发挥、诚信体系是否足够重视，都存在巨大的不确定性。要实现项目的健康、持续发展，迫切需要构建良好的PPP监管体系，避免走“先发展、再治理”的老路。当前，PPP领域热门话题“成都路桥违约事件”，其违约成本过低，当融资发生困难造成项目迟迟不能开工时，政府方既没有及时介入协调解决，也没有追究社会资本方违约责任，而是在长达3年的时间内放任其发展，合作以解约失败告终。总结各地经验教训，地方政府应逐步建立完善监督体系，筑起三道防火墙。一是监督项目履约实施。有效行使知情权、否决权，合理运用履约担保、保险等手段，加强执行进度检查督办。二是分项目做好应急预案。对违约、不可抗力等情况可能造成的项目提前终止，采取临时接管、股权转让、合同修改等方式，有效控制和降低风险。三是坚决追究违约责任。按照合同约定追究项目公司违约责任和社会资本连带责任，维护守约方利益。

(五)注重善始善终，让退出机制更加合理

健全市场退出机制，是建立健全PPP机制的重要组成部分。当前，宜昌市通过市场测试、鼓励联合体投标、降低资质条件等方式，打破民间投资弹簧门、玻璃门，消除隐性壁垒，获得了广泛认可，做到了“善始”。但对退出机制的设计，大多方式单一，让社会资本可能担心一旦进入即被“套牢”，退出难而无法“善终”。针对这一点，地方政府应完善和健全的社会资本方退出机制。一是允许合理正常退出。在满足公众利益的前提下，发挥比较优势，让社会资本之间密切合作，共享收益，共担风险。例如，在股权锁定期后，社会资本方提出申请，经政府方审核受让方资质和条件后，在继续提供连带责任保证情况下，允许通过股权转让、资产证券化等市场化方式一次性或逐步退出。二是正确处理非正常退出。对可能出现意外、导致难以为继的PPP项目，分类厘清项目违约、不可抗力等因素，依法追究违约责任，并对社会资本方实际承担的基本建设投资给予适当补偿，做到“好聚好散”，避免陷入纠纷和诉讼的泥潭，同样有利于增强社会诚信意识，建立良好市场氛围。