地方政府债务置换对商业银行影响路径与效应分析

贾修斌

摘 要：本文通过分析地方政府债务置换对商业银行的影响效应，认为债务置换在对银行造成短期冲击的同时，还会从根本上转变地方政府的融资行为和融资方式，进而长期影响银行的发展模式。面对上述影响，一方面在地方债务置换制度安排上要尽量缓冲对银行经营的短期冲击；另一方面银行应主动突破自身对政府融资平台的路径依赖，不断优化信贷资源配置，探索内生增长新模式，实现转型升级

关键词：债务置换；信贷资产证券化；期限错配

中图分类号：F830.92 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（1）-0081-03

一、地方政府债务置换情况

根据中国债券信息网公开信息统计，截至2016年6月末，自地方政府债务置換开始以来，全国34个省市已累计发行地方政府债券74010亿元，其中用于存量债务置换58868亿元，占比79.54%；新增债务15142亿元，占比20.46%。从发行方式看，采用公开招标方式发行56943亿元，占比76.94%；采用定向承销方式发行17066.8亿元，占比23.06%。从发行期限看，发行期限以5年期和7年期为主，二者合计占比56.42%。从发行利率看，定向发行利率明显高于公开发行利率，但基本维持在发行日前1 至5 个工作日相同待偿期记账式国债收益率平均值上浮15%左右，进入2016年不管是公开发行还是定向发行，平均利率较去年同期均有所下降。

二、地方政府债务置换对商业银行影响路径分析

商业银行作为地方政府债务置换过程中的重要参与主体和利益主体，其在整个地方债务置换过程中受到的影响可以分为以下四个阶段。

第一阶段：银行部分平台贷款“信贷资产证券化”。地方债务置换本质就是政府融资平台贷款的“信贷资产证券化”，即将非标准化的银行贷款转化为标准化、可质押、可流通的债券。反映到银行主要指标上就是监测平台贷款项减小，债券投资增加。

第二阶段：银行短期利润下降的同时信贷资产质量提升。由于发行债券平均收益率低于同期限平台贷款利率，债务置换在短期内会降低银行的资产收益和当期利润。但同时债务置换减少了融资平台等高风险资产规模，缓释了商业银行承担的信用风险，抑制了不良贷款率上升，提高了信贷资产质量。

第三阶段：提高银行资本充足率和流动性。根据《商业银行资本管理办法》规定，银行对公共部门实体债权的风险权重为20%，对一般工商企业的风险权重为100%，在现有监管制度下，债务置换后银行的资本充足率会相应提高。同时随着地方债券市场的完善，未来银行可以通过出售债券或者质押给央行获得资金，把长期资产转化为短期流动资金，有效缓解流动性不足问题。

第四阶段：倒逼银行转型升级。从长期来看，地方政府债务管理新政下，地方政府的融资行为将受到较强约束，银行与地方政府相关的信贷投放将显著减少，倒逼银行改变以往对政府融资平台的过度依赖，将信贷资金投向金融资源配置效率较高的行业和企业。

三、地方政府债务置换对商业银行影响效应分析

（一）地方政府债务置换对商业银行的积极影响

一是有利于降低商业银行的信用风险。从调查情况看，甘肃省地方政府债务置换，主要是通过将即将到期的信用风险较高的贷款置换为债券，这可以在短时间内降低商业银行实际和潜在的高风险资产，缓释了商业银行承担的信用风险，抑制了不良贷款率上升，提高了信贷资产质量。

二是盘活银行信贷资源，改善银行体系流动性。通过债务置换，银行的资产由风险权重较高、流动性较差的各类平台贷款变成了风险权重较低、流动性较好的地方政府债券，银行相当于牺牲了一部分收益换来流动性的增加，特别是对于市场开拓、风险控制能力强，但信贷额度紧张的银行而言，无疑会增强其信贷投放能力和流动性。但从市场实践来看，目前只有部分机构认可地方债券作为质押式回购的质押券，和贷款的流动性差别不大，盘活资产的效应暂未体现。

三是债务置换有助于推动商业银行转型。长期看，债务置换不仅是对地方政府存量债务进行处置，更重要的是会从根本上转变地方政府的融资行为和融资方式，银行平台类融资业务将受到抑制，政府发债类业务将明显增加，政府债券的发行承销在增加银行中间业务收入的同时，也会促使银行不断拓展新的业务空间，优化业务收入结构。同时随着市场化举债模式趋于成熟，地方政府的银行信贷需求会逐步减少，银行将被迫面临失去政府这个“大客户”的现实，将更多信贷资源投向企业和个人客户。

（二）地方政府债务置换对商业银行的短期冲击

一是在短期内会减少商业银行利润。一方面，债务置换以低收益的长期资产代替了高收益的短期资产，在这种资产结构调整中，地方政府所节省的利息支出，相当一部分是银行利息收入的减少，实质上是银行向地方政府的让利。以定向置换为例，定向承销置换贷款的平均利率一般在7%-8%，而置换债券的平均收益率为3%-3.5%，收益率下降明显。另一方面，随着债务置换的提速，置换债形成的财政沉淀资金也在快速增加，地方财政部门通过财政存款招标等方式，不断推高财政存款利息，对商业银行利润造成进一步挤压。

二是加大了商业银行资产负债管理难度。据调查，甘肃省商业银行被置换的贷款剩余期限大多集中于1-2年，而地方政府置换债券期限多为5年或5年以上，贷款和置换债券存在一定的期限错配。一方面，由于缺少对冲工具，银行承担的市场风险加大，如果未来某个时点市场利率上升，银行持有债券的净价将下降，会出现账面亏损。另一方面，随着金融创新的发展，投资产品种类增多，特别是互联网理财产品的兴起，商业银行存款短期化的倾向日益凸显。地方政府置换债券流动性较差和期限较长的特征加剧了资产负债期限错配的问题，对商业银行资产负债管理提出新的挑战。

三是制约商业银行贷款业务的增长。发行地方政府债券置换存量贷款，商业银行年初的贷款规模会出现空缺，如果银行缺乏足够的项目储备，且在短时间内较难寻找安全且收益率较高的贷款项目，置换的贷款规模将在一定时间内出现闲置，对银行业务开展和收益形成冲击。尤其是在当前宏观经济增长放缓，有效信贷需求不足的背景下，债务置换对商业银行贷款增长的影响更加明显。

四、政策建议

（一）债务置换视角

一是建立地方政府债务置换的信息共享机制。尽快建立地方政府债务置换信息共享机制，加强政府、财政部门和银行之间的沟通协调，将地方政府债务余额中商业银行贷款和债务置换计划与各家商业银行共享，以便商业银行提前做好贷款发放安排等相关工作，保持政府和商业银行债务变化的均衡性，避免银行贷款大起大落，尽量降低债务置换对银行经营的冲击。

二是提高地方政府债券的流动性。建议逐步提升完善地方债的质押功能，逐步引导债券市场提高对地方债的认可度，解决目前地方债在债券交易和回购市场流动性不足的问题。推动地方政府债券在二级市场的流通流转，鼓励更多投资者进入二级市場进行交易。

三是提高地方政府债务置换的市场化程度。建议参考政策性金融债，提高地方政府债券发行的市场化程度。建立地方政府债券的市场化估值体系，完善信用评级制度，在确定信用评级的基础上，让地方政府债券的投资主体通过市场机制确定发行利率；在期限结构上，适当考虑新发行债券与被置换贷款的期限匹配问题，降低银行经营风险。

四是加强地方政府债务置换的监督管理。严格甄别置换的存量债务，防止将已经属于不良资产或者问题资产形成的债务进行置换，将债务风险转变成金融风险。加强地方政府债务置换的监督，确保置换资金专款专用，保证地方债务置换效果，防止将置换资金转移成盲目扩大投资规模的资本，加大未来的偿还压力，形成新的潜在风险。

（二）商业银行视角

新常态下银行应主动突破自身对政府融资平台的路径依赖，不断优化信贷资源配置，探索内生增长新模式，实现转型升级。

一是梳理存量业务，争取实施分级置换。由于置换债券平均收益率低于同期限平台贷款利率，为减少短期收入损失，银行应尽快梳理存量政府债务，根据融资主体、资金用途、还款来源等因素判断待置换资产优劣。在此基础上争取实施分级置换，对于信用风险小、综合收益高的存量政府债务，通过与地方政府沟通协调，尽量延迟置换。

二是加快调整业务模式，提升综合创新能力。随着地方政府融资机制的完善，直接融资工具将在地方融资变革中发挥更重要的作用。银行应及时调整业务模式，在政府发债业务中寻找新的利润增长点，同时加大资产业务创新管理，积极探索委托代建、BT、SPV、结构化PPP 等模式， 从单一的信贷业务转向债券承销、债券投资以及财务顾问等综合服务，实现贷款利息、债券收益、中间业务以及投行业务“多轮驱动”的收入增长模式。

三是加快调整客户结构，大力发展普惠金融。转变“重国有、轻民营”观念，加快调整客户结构，转向自身议价能力较高，但规模相对较小的零售、小微业务领域。重视民营经济和小微金融，大力发展普惠金融，积极拓展移动支付等新业务领域，实现内生增长。

参考文献

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[5]周雷，吴文英，周忠明，吴素芳.新常态下地方政府债务置换对银行的影响路径研究[J].金融理论与实践，2016，（1）：47-51。

Abstract：Through analyzing the effect of local government debt replacement on commercial banks， the paper thinks that the debt replacement brings a short-term impact on banks， and at the same time， will fundamentally change financing behaviors and ways of local governments， and further influences banks development mode for a long time. In the face of all these effects， on the one hand， the local debt replacement system arrangement should buffer the short-term impact on banks operation as far as possible. And on the other hand， banks should actively break through their path dependence on the government financing platform， unceasingly optimizes the allocation of credit resources， and explores new modes of endogenous growth to achieve transformation and upgrading

Keywords： debt replacement； securitization of credit asset； term mismatch； endogenous growth

责任编辑、校对：党海丽