中国公民政治参与的价值维度：有序基础上的有效

金霞+刘峰华

摘要：中国公民政治参与随着政治体制改革的推进而有所发展。然而，公民政治参与制度尚不健全，导致的突出问题是参与的有序性与有效性的非一致性。公民政治参与的有序性与有效性之间原本就存在一定的张力，有序的政治参与不一定有效，而有效的政治参与不一定有序。仅仅强调公民政治参与的有序性是不够的。无序的政治参与无法持久，而政府主导的无效政治参与则只会削弱公民对政府的信任感。只有有序基础上的有效公民政治参与才能真正推动政治民主化进程，持续维护社会的稳定和发展。

关键词：公民政治参与；价值维度；有序性；有效性

中图分类号：D6215

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）03-0020-05

近年来，在政治体制改革的推动下，中国公民政治参与取得长足进步。公民通过参与选举、参加恳谈会、听证会等方式参与基层政权的组建、社区事务的商讨与解决等，逐渐体会到政治参与的价值。如，温州恳谈会已经形成成熟的模式，不仅吸引了国内专家的关注，还激发了西方学者的研究兴趣。通过这一形式，温州比较妥善地解决了如道路开通、公交发展等诸多民生问题。然而，并不是所有的政治参与都对民主进程起推动作用。譬如，近年来频发的群体性事件虽然通过吵闹的方式最终迫使问题得到解决，但它带来的破坏力却是不容低估的。吵闹方式的胜利诱使更多人亦步亦趋，甚至成为许多人解决问题的首选。其实，唯有有序基础上的有效政治参与才能提升公民政治参与的素养和政府治理能力，从而有力推动中国政治文明进程。有序且有效是中国公民政治参与的重要价值维度。

一、公民政治参与的有序性与有效性之间的张力

美国政治学家塞缪尔·亨廷顿从公民的视角阐述了公民政治参与的公式：社会动员÷经济发展=社会颓丧；社会颓丧÷流动机会=政治参与；政治参与÷政治制度化=政治动乱。[1]政治参与与社会颓丧成正相关关系，与流动机会成反向相关关系。也就是说，社会越感到颓丧，公民就越愿意参与政治；流动机会越多，公民政治参与就越少。他认为政治动乱的根源是政府提供的政治制度无法满足公民政治参与的需求。问题在于，在政府提供的政治参与制度短缺的情况下，作为公民，应该选择何种途径参与政治活动？

从理论上来说，公民参与公共决策能有效推动政府决策的民主化、科学化与规范化，同时提高公民的参与意识，但从实际来看未必都是如此。公民参与能否达到比较理想的目标取决于公民参与是否有序且有效，二者缺一不可。公民政治参与的有序性与有效性也是衡量一个国家民主发育程度的标准。[2]

对于公民参与的有序性与有效性的理解，不同学者持不同的看法。何谓公民参与的有序性？概括起来，大体有两类观点：一类观点认为公民参与的有序性是指公民合法、合制度的政治参与行为；①另一类观点认为公民参与的有序性是指公民合理、合法的政治参与行为。②两类观点都明确肯定有序的公民参与是合法的，符合制度规定。二者的分歧在于，第二类观点强调有序参与还必须是合理的。现实生活中往往是合理的未必合法，而合法的未必合理。当然不排除存在既合法又合理的现象。有序的公民参与是不是一定要既合法又合理呢？笔者认为没有必要同时满足两个条件，政治生活主要以法律為行动准则，如此也便于操作。由于道理没有统一的标准，明晰的表述，合理相对于合法更难以操作，所以不适合作为评定公民参与有序与否的标准。实际上，法律是以道理作为依据制定的，因此从这个意义上说它内在地包含了道理。不过，法律所蕴含的道理与公民所认可的道理未必一致，二者还可能存在冲突。从政府的视角来说，公民参与的有序性是指公民参与方式的合法性、合制度性，合理性不在考虑之列。

何谓公民参与的有效性？学者们关注比较多的是公民政治参与的有序性，对于有效性的界定相对较少。③学者晏东将公民政治参与有效性界定为：“公民通过各种方式影响公共政策或政治运行以实现其自身利益的实际效果。”[3]笔者比较赞成这一观点。公民参与的有效性指的是公民参与政府决策达到的最终效果，如，公民通过政治参与对公共政策的制定施加影响并得到相应的反馈，政府通过公民参与收集到对科学决策有实际价值的信息。假如公民参与公共政策制定的结果是政府没有收集到任何有价值的信息，公民也没有收到来自政府方面的任何反馈，这样的参与是无效的，对政府和公民来说都是无意义的。例如，“逢听必涨”的中国式听证会就是无效的公民政治参与方式。为了适应政府决策民主化的客观需要，地方政府在近些年陆续开展对水价、天然气、地铁、高速公路、出租车价格调整之类的听证会。民众起初对政府的这一举措是比较期待的，但随着听证会的开展，人们再也不对其抱任何希望，因为听证会的结果就是涨价，价格下跌是例外。参与听证会的代表除了行政机构代表和专家代表以外，关键利益人——来自消费者一方的代表不是通过随机抽取产生的，而是通过利益相关的政府部门指定的。④消费者代表本应代表消费者，最后却成为服务供应者的利益代表。一场本应听取消费者对于价格意见的听证会最后演变成为政府的一场民主生活秀。政府既没有听取消费者对于价格调整的诚心，也缺乏组织听证会的能力。正是因为担心消费者不同意涨价，政府才不敢邀请真正的消费者进行真实的观点交流。其实消费者也不是政府想像的那样不讲道理。开好一场听证会既需要政府的诚恳态度，更需要政府的沟通技巧。

对于公民政治参与有序性与有效性的关系，笔者认为，首先，应看到公民政治参与的有序性与有效性具有一致性。有序的公民参与如果在保证程序有序的同时，确保决策内容和决策参与者身份的真实性，那么，它就有可能取得有效的参与结果。在中国召开的听证会，如果组织者召集的消费者代表是真实的，同时消费者与相关部门代表、专家代表进行了充分的意见表达和交流，最后的决策也体现了双方的意见交流的结果，那么，它就成为既有序又有效的一场成功的听证会。无序的公民参与在没有达到既定目标的情况下也是无效的。群体性事件中闹事的民众如果没有得到预期的结果，闹事就成为一次既无效又无序的公民政治参与活动。2012年，重庆市万盛区和綦江县合并为綦江区以后，部分万盛区群众担心利益受损，聚众闹事，要求市政府恢复原有的行政区域，反对两个地方合并。他们的其它诉求得到合理解决，但“复区”的诉求并没有实现。从“复区”的预期目标来说，这次群众聚集事件并未达到预期效果，因而是无序且无效的一次政治参与。以上是公民参与的有序性与有效性达到一致的两种情况。前者是公民参与最理想的状态，后者是最糟糕的状态。

其次，也要看到公民参与的有序性与有效性也存在着一定的张力。有序性侧重于过程，而有效性则侧重于结果。过程符合制度、法律规定的公民参与，结果却未必有效，因为制度、法律本身不科学。反之，过程不合法的公民参与，结果却可能有效，原因同样是制度、法律无法解决公民参与的实际问题。政府组织的听证会合法合程序，但听证的结果是无效的；公民未经有关部门批准就聚众闹事，不符合法律、制度规定，但闹事的结果可能是引起相关部门的关注，问题随之得到解决，过程是无序的，结果却是有效的。法律、制度本身的不合理性或不健全导致有序的公民政治参与未必有效。因此，把有序性视为有效性的重要条件的观点有失偏颇，无序的公民政治参与可能产生有效的参与效果。此外，有序性注重的是程序，而有效性则更注重内容。有序性是针对参与是否遵循既定7的法律程序而言。如果法律并未作出相应的程序规定，公民参与也就无所谓有序還是无序。如果法律规定的程序不合理，公民参与的无序化也就情有可原，但不宜鼓励。所以，内容有效的公民参与程序未必合法，而程序合法的公民参与未必有效，这同样与相关法律、制度的价值有密切联系。

人们素来认为公民参与的有序性与有效性是一致的，有序就一定有效，有效就一定有序。在法律、制度比较完善且公平公正时，二者达到一致的可能性较大。但当法律、制度本身无法保障公平公正时，有序的公民参与未必有效，而有效的公民参与也不一定有序。有序性与有效性被人为隔离开来，呈现不正常的组合。

二、有序但无效的公民政治参与

近年来，中国公民政治参与在政治体制改革和市场经济的共同作用下取得令人欣喜的进步，如参与主体的扩展、参与工具的优化、参与动机的理性回归和参与效果的改善等。[4]公民参与的积极性有所提高，参与的方式趋向多样化，因而参与的效果有所改观。由于公民主体意识的提升，公民的权利意识逐步增强，他们开始意识到通过政治参与维护自身权益的重要性。随着互联网技术的不断发展，网络空间虚拟化的特性使得公民在现实政治生活中无法自由表达的观点在网络中找到迅即传播的空间。政府官员也通过网络适时了解民情民意，甚至可以通过网络与网民互动，克服了由于空间的限制而无法与民众沟通的缺陷。网络成为公民政治参与的重要平台。在网络参与的推动下，公民政治参与的效果有了较大幅度的改善。公民已经从网络政治参与中深切体会到它的威力。

尽管我国公民政治参与取得一定进展，但与发达国家公民政治参与的深度与广度相比，差距还是不小。据调查，中国公民的网络政治参与率比较低，超过60%的网民不进行政治参与，30%多的人偶尔参与。[5]无序且无效的公民政治参与、无序但有效的公民政治参与与有序但无效的公民政治参与并存。公民政治参与最失败的情形是既无效又无序的参与，这对政府和公民都是痛苦的经历。由于一些别有用心的民众无理取闹，组织策划群体性事件，导致政府形象被诋毁，集体利益受损，自己也不得不承担相应的法律责任。此类参与因为公民参与动机不纯，参与方式也不合法，所以导致无效的结果，对政府决策无益，对公民提高参与意识和参与能力也无益。对任何一方都无益的公民参与是没有任何价值的，因而公民没有必要尝试此类参与。政府对于此类参与应毫不犹豫地坚决予以制止。2014年9月28日开始的香港占中事件就属于此类政治参与。占中者冠冕堂皇的理由是为了促进香港的民主化，美其名曰“让爱与和平占领中环”，其实际用心是搅乱香港，进而撼动整个中国。占中事件的最终结果是给周围民众带来巨大的利益损失和生活的种种不便，主要组织者也受到相应的法律处罚。一场于己于人都不利的政治参与除了给民众带来伤害以外，毫无价值可言。参与者无形中不幸成为境外势力手中的一枚棋子，任人随意支配。中央政府和香港政府对于占中者的态度是非常明确的，那就是坚决予以揭露和打击，让人们认清他们的真实面目。香港民众和内地民众皆不支持占中者，因为他们扰乱了人们正常的生活秩序。

无序且无效的公民参与毕竟是少数，他们通过不合法的方式表达不合理的诉求。当前大多数公民参与属于另外两类情形，一类是参与有效但无序，另一类是参与有序但无效。这两类公民参与都不是标准的、理想的公民参与，但在政治生活中却大量存在。公民若严格按照国家法律与制度参与政治生活，参与秩序基本能保证，因为法律制度并没有允许公民聚众闹事，也不可能准予他们非法侵犯他人权益。问题在于，法律规定的公民参与权操作性不强，没有明文规定具体参与方式。譬如，宪法明确规定人民享有选举人大代表的权利，但与之相配套的法律并没有具体说明公民如何参与选举，也没有针对公民参与选举的权利设置具体保护措施。一旦公民的选举权被无端剥夺，公民无法通过司法程序追究相关部门的责任。如果选举组织者有意或无意不通知选民参与选举，他们应该承担相应的法律责任。否则，公民的选举权将没有任何保障。而选举权是公民政治参与的一大主要利器，没有它，政治参与将大打折扣。没有操作性的法律实际上在一定程度上剥夺了公民的政治参与权，因为公民无从参与，或者说公民无正当途径参与。这就意味着，公民严格遵守法律制度的结果是放弃政治参与的权利和机会。有些公民为了求得生活的安宁，不得不忍痛放弃政治参与权利。另一些公民不甘心政治参与权的剥夺，他们时常通过不合法的方式表达合理的诉求。他们之所以选择不合法的方式，主要是因为法律赋予他们的合法途径无法完全落实。人大代表本应积极主动地收集民意并通过人大会议反映民意，但他们中的不少人并没有做到这一点，一方面是他们没有意识到人大代表与民众之间的代表与被代表的关系；另一方面，由于人大代表的兼职性，使得他们有充分的理由不收集民意。如果人大代表不通过一定的方式收集民意，他们也不违法。民众通过人大代表参与政治的这条主要途径实际上被堵塞，他们的代言人并未代表他们。信访是中国公民优先选择的利益表达渠道，因为它是最有效的方式，利益表达速度快，解决问题的速度比一般程序也要快。信访也是公民政治参与的主要形式。据称，全国的信访总量大抵每年不低于1000万人（件）次。[6]尽管它为一些公民提供了最便捷的方式，但由于近年它所承担的职能的转化（由利益表达向解决问题转化），信访部门业已不堪重负，无法正常行使职能。为了防止本地公民上京信访，有的地方政府采取“截访”的暴力方式阻拦他们去北京表达利益诉求。⑤在这一途径也被堵塞的情况下，有些公民忍无可忍，只能通过不合法的方式表达利益诉求。如此便形成第一类政治参与方式——参与无序但有效。

第一类政治参与方式对社会危害较大，第二类政治参与方式也不可取，有序但无效的政治参与是没有任何价值的。尽管它维持着良好的社会秩序，但公民并未真正参与决策，最多是作为不发言的观察者观察了一场政治参与秀。无论是政府还是公民都无法从徒有形式的政治参与活动中提升政治参与的能力。有序但无效的公民政治参与活动主要是由政府组织的，“逢听必涨”的听证会现象是它的典型表现。听证会的主导者往往是与政府有着千丝万缕联系的国有企业，参会者的组成人员是由政府指定的。在程序上来说，听证会完全符合既定规则。参加者有服务提供者、消费者、专家和相关政府人员。过程也完全合乎有关规定，服务提供者和消费者都有机会发表各自见解。但最后的结果是听证会的决策千篇一律地有利于服务提供者，极少有利于消费者。人们不禁要问：政府为什么要组织此类有序但无效的公民参与政治活动？

学者金太军分析了影响公民政治参与的因素，包括參与自系统和参与他系统。而从参与他系统来说，主要是参与制度环境和参与文化环境（即认知、情感和态度）。[7]公民政治参与制度的缺失是政府主导的政治参与活动失效的根本原因。⑥随着民众参与意识的增强，政府出于安抚民心的需要，有意识地组织一些公民参与政策的制定活动，这是政府文明行政的表现。公民政治参与某种程度上就是政府向公民分权，如果政府不是真心实意地放权于民，那么，此类政治参与活动很容易流于形式。放权对于政府来说是一件十分痛苦的事情，毕竟权力的魅力是无限的，而民众参与政治的热情又构成政府的行政压力。在二者的共同作用下，政府只能从程序上顺应民众的参政需求，而实际参与内容仍然缺乏。在民众政治参与能力较弱的情况下，这一形式上的参与还能勉强应对民众需求。当民众政治参与热情与参与能力相匹配之后，政府的这一行为不仅不能满足民众参与政府决策的需求，反而可能激起民众的极大愤怒，从而诱使其重新滑入无序参与的深渊。政府很可能因此失去对民众的号召力。因此，有序而无效的公民政治参与的危害性不会亚于无序而有效的公民政治参与。

三、有序基础上的有效公民政治参与

既然有序而无效的公民政治参与缺乏实际意义，政府甚至极有可能因为虚假的参与内容而丧失公民对其的信任感；有效而无序的公民政治参与活动破坏社会秩序且造成一定的经济损失，那么，最理想的公民政治参与模式应是有序且有效的。有序基础上的有效理应成为公民政治参与的价值维度。无序且无效的公民政治参与是最不可取的，因为此类参与方式既浪费人力与财力，对协商民主的推动亦毫无意义。有序而无效的公民参与和有效且无序的公民参与都属于畸形的政治参与，因为二者都没有将参与的有序性与有效性有机地结合起来，最终都将无法持续长久。无效的公民政治参与由于缺乏实质内容终将引起公民的不满。在公民参与意识提高之后，他们必定向政府提出政治参与的请求，要求政府兑现其在法律上的承诺。如果政府拒绝兑现承诺，公民必然重回无序参与。当然，无序但有效的公民参与也无法持续长久，因为混乱不堪的公民参与不可避免地将伤及无辜，有的人还不幸搭上性命，它也使得人们的生活秩序和工作秩序被无端搅乱。通过群体性事件逼迫政府就范，是此类公民政治参与的目的。对于公民的合理诉求，政府能够予以满足；但对于无理诉求，政府将不予理睬。从合理诉求的实现来说，此类政治参与是有效的；从无理诉求的驳回来说，它又是无效的。

公民参与的有序性与有效性并不是孤立的。有序性是有效性的前提和保障，不通过合法途径而达到预期参与目标是病态治理的表现。如果诉诸非法途径的公民参与受到政府的默许与鼓励，社会秩序就会动荡不安，人民生活将无法安宁。从这点来说，一个理性的政府是不可能纵容民众通过无序的方式表达利益诉求的。然而，当前中国相当一部分基层政府官员为什么在民众闹事后立即满足其利益诉求，不闹事就置之不理呢？这主要是因为这些官员不作为、懒政的结果。他们并不希望民众闹事，毕竟闹事对他们的仕途不利，而且还容易吸引媒体的注意力。不过，这些地方官员始终抱着侥幸心理，期望闹事的民众只是个别现象。既然只是个别现象，他们也就不必担心自己的不作为将引发大范围民众的骚乱。一旦发生群体性事件，官员们的想法是息事宁人，让闹事者早点结束闹事，使一切尽快恢复常态，因而他们会尽量满足闹事者的要求。这样就产生一种奇怪的现象：大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决。客观上政府似乎在鼓励民众闹事，因为只有闹事才能解决问题。其实不然，政府也怕事，害怕局势失控，只是他们解决问题的方式出现较大偏差。政府官员真正解决冲突的方式不应是等到群众闹事了再去处理，而应在事情发生之前就能通过与利益相关者协商的方式把问题解决好。官员息事宁人的方式只能短暂地维持秩序，长时期的稳定难以做到。毕竟深层次的矛盾仍然没有解决，随时可能爆发冲突。

有效性是有序性的目标。公民无论是通过有序的方式还是无序的方式参与政治生活，目的都是为了吸引政府的注意力，迫使他们倾听自己的意见和建议，或者帮助自己解决遭遇的不公正待遇或难题。当有序、合法的政治参与能发挥效用时，绝大多数公民是不会选择无序、非法的政治参与方式的。毕竟非法的政治参与是有风险的，聚众闹事者轻则受到处罚，重则被追究刑事责任。况且，无序的政治参与最后仍然需要通过有序的方式解决问题。一旦合法的参与渠道被完全堵塞，有的民众就被迫铤而走险。具有相同利益诉求的人数积累到一定程度，群体性事件就会应运而生。近些年群体性事件频发，主要是因为公民寻求利益表达的合法途径太少，合法途径中有效的参与方式又更少。所以说，公民政治参与追求的目标是有效性，即有效的利益表达和有效的及时反馈。

浙江省温岭市的恳谈会就是有序且有效的公民政治参与范式。发轫于1999年温岭市松门镇的“农业农村现代化教育论坛”，经过政府、学界和村民的共同努力，后来拓展至其它几个乡镇和村庄并升格为民主恳谈会。参与民主恳谈会的群体主要有：乡镇、村或乡镇部门党组织、广大的群体或相关的代表。主要有四种形式：乡镇、村、部门以及企业的民主恳谈活动、镇民主听证会、村级民主议事制度和“民情恳谈”活动。[8]温岭的民主恳谈会是在执行上级政府的思想政治教育的基础上形成的。最初当地政府只是为了改善教育的效果而让群众自愿发言，出乎他们的意料，这一形式打破过去由行政人员独家灌输的方式，大大地激发了群众参与政府决策的积极性。在当地政府不断摸索的过程中，国内外学界也给予他们较大的帮助，引导他们寻求恳谈的组织技巧。当地民众参与决策的积极性也比较高，而且他们能与政府达成一致意见。温岭模式表明，有序且有效的公民政治参与离不开政府的组织和推动，同时需要公民较强的参与意识和参与能力，加上学界的理论指导。关键因素还是上级政府的政策支持和地方政府的持续探索。

总之，公民政治参与的价值维度是有序基础上的有效，二者缺一不可。有序参与保证的是社会秩序，而有效参与保证的是参与目标的实现。从行政的角度来看，有效的公民参与有利于政府工作效率的提高，行政体制的公开化、透明化。[7]政府出于稳定的考虑，仅仅强调参与的有序性是远远不够的。民众有可能在政府的高压态势下表面服从政府的决策，但内心却积压着不满。当不满积累到一定程度，动乱很可能爆发，这不是政府所能左右的。民众出于急功近利的目的，选择非法的、无序的政治参与方式，短期内虽然给自己带来了利益，但从长远来看，这种无序参与方式并非总能发挥功效，特别是无序政治参与的人数和次数增多以后，它的边际效应递减就会突出。因此，政府和公民都不能只考虑自身利益，分别强调有序或有效的重要性。有序且有效的公民政治参与不仅有助于公民表达利益诉求和维护利益，而且对政府保持安定有序的社会环境也能起到根本的推动作用。

注释：

①如张喜红提出，公民政治参与的有序性是指公民以合法的形式，通过制度化的渠道，有节制地参与政治生活和影响政治决策的过程。参见张喜红.公民政治参与的有序性分析[J].长白学刊，2004，（1）.宋留清的观点与之完全一致，参见宋留清.积极推进和扩大有序的公民政治参与[J].理论前沿，2009，（1）.

②高振崗指出，公民参与的有序性是指参与方式的正当性、合理性、合法性、合制度性。参见高振岗.论公民政治参与的有序性及有效性[J].理论导刊，2008，（9）.

③高振岗将其界定为政治参与活动产生的积极效果。参见高振岗.论公民政治参与的有序性及有效性[J].理论导刊，2008，（09）.成彩芹将其界定为公民通过各种方式影响公共政策或政治运行、实现其利益目标的实际效果。参见成彩芹.论当代公民政治参与有效性建设[J].管理观察，2013，（5）.相形之下，“积极效果”比“实际效果”的表述更准确，因为“积极效果”一定是好效果，而“实际效果”未必是好效果。

④在黑龙江省哈尔滨市举行的一次水价听证会上，共13位消费者代表参加了会议，其中只有一位退休教师反对涨价，但他没有获得发言机会。其他12位代表全部赞成涨价，但他们并非随机选取的消费者。也就是说，发言的都表示支持涨价，反对涨价的不允许发言。参见刘远举.专车应杜绝中国式听证[N].经济观察报，2015-12-07（008）.

⑤“截访”案件中有相当一部分与土地拆迁有关。被拆迁者由于不满足于当地政府给出的补偿方案，在与拆迁者之间的冲突无法解决的情况下，他们想到了到北京上访这一维权途径。当地政府为了维护政府形象，想方设法阻拦上访户进京上访。2010年9月10日发生的江西省宜黄县强拆事件中，宜黄当地政府组织数十名干部将上访者围堵在南昌机场，目的就是防止事

件被曝光。在类似的“截访”事件中，有的上访者忍无可忍，将“截访”者杀死的案件时有发生。“截访”截断的是上访者的最后一线希望，因而对上访者的打击较大。最后一线希望都被撕破，难怪上访者对“截访”者恨之入骨。

⑥学者晏东指出影响公民政治参与有效性的一个重要因素是政治参与的制度化因素。参见晏东.政治现代化视阈下的公民政治参与有效性建设[J].广西社会科学，2013，（6）.

参考文献：

[1][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，译.上海：上海人民出版社，2008∶42.

[2]高振岗.论公民政治参与的有序性及有效性[J].理论导刊，2008，（9）.

[3]晏东.政治现代化视阈下的公民政治参与有效性建设[J].广西社会科学，2013，（6）.

[4]马小娟.论我国公民政治参与新动向[J].东南学术，2013，（1）.

[5]杨福忠，姚凤梅.我国公民网络政治参与现状及保障对策[J].河北师范大学学报，2012，（5）.

[6]刘正强.信访的“容量”分析[J].开放时代，2014，（1）.

[7]金太军，周义程.政策过程中公民有序参与有效性的影响因素[J].学术界，2014，（5）.

[8]郎友兴.商议式民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”[J].浙江社会科学，2005，（1）.

【责任编辑：张晓妍】