新形势下优化地方政府决策机制问题研究

摘要：

当前，在我国地方政府公共决策中不仅存在着权力主导性的体制弊端，决策过程受到部门利益的影响，同时还存在着政府决策的专业化水平不高、民主化公开性不够、决策的监督和责任追究机制尚未健全等诸多突出问题和矛盾。究其根源，既有主观上的思想观念、素质能力缺失等原因，也有现实的体制机制障碍、制度不健全等客观因素的影响。为此，应着力构建政府主导下的多元主体参与决策模式，优化行政决策的规则、程序和环境，促进决策信息的公开与交流，健全决策的评估与责任制度。

关键词：公共决策；决策机制；地方政府；体制机制优化

中图分类号：D63-3

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）03-0008-04

基金项目：重庆中国特色社会主义理论体系研究中心重点课题“中国特色社会主义民主政治的制度优势研究”（16ZTZ06）阶段成果。

作者简介：

吴大兵（1969-），男，重庆人，重庆社会科学院哲学与政治学研究所研究员，研究方向：政治学与党的建设。

决策是地方政府的基本职能。实现科学决策是善治语境下的根本要求。当前，在我国地方政府公共决策中，不仅存在着权力主导性的体制弊端，决策过程受到部门利益的影响，同时还存在着政府决策的专业化水平不高、民主化公开性不够、决策的监督和责任追究机制尚未健全等诸多突出的问题和矛盾。适应国家治理现代化建设的需要，从我国行政管理学的基本理论和方法出发，从主客观多维视角深入剖析这些问题的成因，进而找出可行之策，对促进我国地方政府决策机制的优化具有重要的现实意义。

一、当前我国地方政府决策存在的主要问题

当前我国地方政府决策中存在的问题，既有决策要素方面的，也有决策机制运行方面的。具体来说主要呈现为以下五个方面。

其一，权力主导性体制弊端未清除。这主要体现在决策权高度集中的体制中。从已有的规定来看，现在政府决策都强调必须遵循一定的程序，即发现问题→调查研究→资料与信息收集→拟定各种可行的备选方案→对各种备选方案进行可行性评价→提交相关会议研究决定→组织力量实施决策→反馈信息等。由此可见，我国各级党委和政府的决策权并不为个别人所掌握。但是，事实上还在不小范围和程度上存在着非程序化甚至是违法的决策，谁权大谁说了算，有关决策的规则、程序不过是走形式的东西。特别是目前，不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身。绝对的权力必然导致权力的异化或腐败。因此，要从根本上解决滥用行政权力问题，必须加快建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政权力运行机制，也才有可能从根本上使政府的决策走向民主化、科学化和法治化。

其二，决策受部门利益影响依然存在。政府决策受部门影响的现象一直都存在。近年来，部门利益和地方利益影响决策的现象还很严重。特别是一些政府部门的决策表现出不同程度的部门利益倾向，同公共管理服务社会公共利益的要求不符。这些政府部门的决策论证常常带有某种指向性，看似公正公允，实际上隐含着“部门利益优先”的原则，倾向于强化各自的利益，从而导致了在推动立法和政策出台过程中不良政策法规的产生，甚至造成国家的立法和中央政府一些政策法规“难产”或难以落实。在中央与地方、整体与部门的博弈过程中，追求地方和部门最优，造成部门和地方的一些政策决策与中央政策偏离的倾向，导致了“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法定化”的怪现象。如此，又使政府部门之间，以及地方政府之间的政策经常“打架”，部门之间协调困难，严重影响政府政策的社会公信力。结果是，你管你的，我管我的，有利益可图的大家争着做，有责任和风险的谁都推卸。有的政府部门在冠冕堂皇地把自己的权力和利益最大化时，还与一些强势行业单位结成利益共同体或既得利益集团，进而上演出“行政权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化”的“特色”现象。

其三，政府决策的专业化水平还不高。决策的专业化，虽是政府决策发展的方向，但从现实来看，依然还存在不少需要解决的问题和困难。当前最突出的问题是政府决策尚欠缺专家客观公正的咨询论证。专家咨询论证已经成为科学民主决策的一个基本环节，但是，現在的专家咨询论证，越来越成为形式主义。一是一些地方政府决策过程中的专家咨询论证，只是为了符合制度规定和程序要求，而在具体操作过程中往往存在着“领导先下结论、然后专家论证”的情况。二是专家组成的全面性与合理性存在问题。有些决策涉及到多个方面、多个领域，需要多个领域的专家咨询论证。但是，在实际操作过程中往往是把问题简单化，咨询论证邀请的专家不够全面。有些决策事项专业化程度高，邀请的专家不一定对这项决策具有比较专业的了解，容易造成专家与专业不对口的情况发生。另外，在实践过程中还可能（也事实上）存在事前沟通缺乏、熟人关系请托和专家不敬业的问题。加之当下咨询研究机构作为“思想库”“智囊团”的独立性严重不够，影响了咨政研究的客观公正性，其咨政服务功能也难以有效发挥。

其四，政府决策的民主化公开性还不够。按照相关要求，政府决策凡涉及人民群众利益的重大事项，必须实行公示和听证制度，这是当前民众参与科学民主决策过程的重要制度。但在实际的操作过程中，仍存在一些比较普遍的问题：从决策信息的供给和采集来看，存在着决策信息供给渠道不够畅通，信息来源较单一，采集、加工、处理信息的手段较落后，信息综合运用的程度不高，与决策相关的政府统计工作不够完善，科研院所和专家学者收集掌握的信息资料很少被综合利用等诸多问题。从目前地方政府所采取的公示、听证的方式来看，也多流于形式。具体问题有：一是听证制度的内容与程序还不够规范。如听证的时间、地点、内容等模糊不清，影响了听证制度的效能。二是听证代表择选机制不健全。如在听证代表的选择上不认真准备，随意找一些代表参加听证。有的为了能够顺利通过决策，故意回避持不同意见的人，甚至人为限制代表参加听证。三是听证信息不对称。包括听证信息内容不全面、信息公布不及时等，都严重影响了听证的实效。以上存在的种种问题，都制约着决策民主化的提高。

其五，决策的监督和责任追究机制尚未完全到位。决策必须接受监督与实行责任追究，这是优化决策机制，促进决策科学化、合理化，保证做出正确决策的必要环节。目前，我国地方政府的决策监督机制还很不健全，特别是缺乏有效的决策失误责任追究机制。表现为一方面决策、执行与监督既相协调又相互制约的运行机制没有真正建立；另一方面决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度还是空白。决策者的权责不对等，导致其责任心不强。对于决策失误的责任人，更多的把决策失误当作工作上的缺点，往往以“交学费”为由了结，难于依法追究决策者的法律责任。决策监督和问责制度的缺位，还与缺乏严密的决策后果评价机制、从而难以对决策效应做出客观评价有关。存在的问题有：一是评价标准模糊，重视定性标准，忽视定量标准；二是评价绩效存在偏差，过多强调工作数量和速度，忽视工作质量和实质效益，过多注重工作总结、汇报等静态书面材料，忽视动态的执行过程和真实结果；三是评价主体单一，评价者往往是领导者本人或者与领导者本人有直接利害关系的监督机构。内部监督追究、媒体监督问责，以及事前制衡、事中监督与事后追究的制度都严重缺漏。[1]

由于政府决策机制上存在的不足，导致了在决策制定、落实和执行过程中出现这样那样的问题，其中较为突出的是决策失真和决策失公问题。决策的失真，即决策科学性的丧失。其主要表现为：一是决策缺乏前瞻性和预见性。特别在行政权力非理性思维的影响下，决策缺少科学的规划和长远的目标，只注重短期效应，常常就会犯近视或短视的毛病，使决策的有效性周期大大缩短。二是决策的实效性和针对性缺失。特别是在缺乏广泛信息交流基础上的决策，其功用往往大打折扣，既没有体现决策的针对性、实效性，更时常导致所做出的决策出现悬浮或者搁置现象。三是决策的技术含量缺失。尤其是在专业领域或专项决策中，受“官本位”思想影响，决策中往往弱化或者忽视了科学技术的支撑和保障作用，权力权威替代技术权威时有发生。此外，决策的失真性，还体现为决策的系统性不强、决策的协调性缺乏、决策的持续性不够等现象。决策失真不仅导致决策本身的失败，更在实践中极大地阻挠着经济社会的持续健康发展。决策失公，即决策失去公允，也就是决策失去公平正义性。如前所述，政府决策机制上的不完善及其相应的制度约束不力，也造成了政府的决策出现失公的现象。决策失去公正性，根本上是跟决策者的偏私、偏好和主观意志密切相关的，当行政决策者的权力不能受到有效规范和制约时，其主观偏好往往就会在很大程度上成为主导决策的重要因素，这正是造成决策失公以及执政不公的主要原因。而政府的决策往往事关全社会成员，决策的不公通常会造成人们在发展机会、权利保障、资源占有和发展成果享有上的严重不公平。这又导致社会各阶层发展差距的进一步加大，对立和冲突不断加深，社会的聚合力遭到消解，是造成社会不稳定的重要原因。

二、当前地方政府决策过程中存在问题的症结分析

综合起来看，产生上述地方政府决策的问题，既有主观上的思想观念、素质能力缺失等原因，也有现实的体制机制障碍、制度不健全等客观因素的影响。具体来说集中在以下四个方面。

其一，威权型的管理决策模式。在当前，由于地方政府实质上掌握了社会中绝大部分资源的支配和控制权，因此一些地方政府其决策体现的是一种基于威权的管理式决策。政府（公权的主要管理者）作为决策主体拥有决策权和否决权，决策往往是被动反应式的，决策更多是依据公权主要管理者的经验和个体的价值取向。这一模式是目前我国绝大部分地方政府较为广泛采取的决策模式。威权型管理决策的优点在于：决策迅速高效；在急需行动的情况下最实用；在权力界限明显的地方最有效。其缺点是：虽然可迅速做出决策，但实际支持和执行建议也不易；当复杂性增高时，权威决策的质量会由于考虑不周而受到影响。特别是这种决策模式易产生长官意志和独断专行，以感情和个人好恶作为决策的标准，决策隨意性、主观性较强，科学性、民主性较弱，大大增加了违背客观规律从而导致决策失误的几率。尽管这一模式具有上述缺陷，但在现代社会的危机决策中，这种决策模式仍然会在特定情境下在一定程度上发挥作用。

其二，决策者的素质能力欠缺。从当前来看，影响地方政府决策的主体方面的因素，一是决策主体受“官本位”思想观念的影响，“长官意志”或“家长作风”还比较盛行。在这种思想观念的主导下，决策往往缺少民主科学的氛围，决策的成败、好坏往往取决于行政主要负责人自身的思想素质、能力、经验和知识结构，在对行政权力的法律规范和制约不到位的情况下，决策者盲目决策、胡乱决策甚至违法决策的现象就难以避免，而且成为一种比较普遍的现象。二是主体的素质能力不能胜任决策工作。现代政府的决策对决策者的思想素质、专业能力提出了更高的要求，因此，提高决策者的整体素质，对实现行政决策科学化、民主化至关重要。当前行政决策主体素质能力不能适应决策需要的问题，主要就表现在综合性的思维能力较差、民主政治思想的修养不够和专业知识欠缺等方面。

其三，决策体制机制不健全。我国行政决策体制机制的不健全，主要表现在以下五个方面：一是决策运行机制不健全。由于行政管理体制上的问题，一些政府部门集决策权和执行权、监督权于一身，既是“裁判员”，又是“运动员”，缺乏行政权力的合理分工和有效制约，导致错误决策得不到及时纠正，并伴随滋生执法不公、贪污腐败等问题，权力部门化、部门利益化和非法利益合法化现象不同程度存在。二是行政决策监督机制还不健全。由于行政权力监督制约机制不完善，决策者的权力不能得到有效制约，纪检、监察、审计等部门的监督作用难以真正发挥作用，特别是对同级机关决策的监督缺乏有效的制度保证。决策权责不清，决策过程没有详细记录，从而决策失误很难追究责任。三是在一定程度上存在行政决策程序透明度不高，政务不公开的现象。公众无法了解政府决策内容，不能行使合法的知情权和社会监督权。四是缺乏对咨政服务的立法规定，使科学服务决策难以走入地方政府的决策之中。各级政策研究咨询机构职能发挥普遍不够，体制外的或者民间的研究组织发育缓慢，与政府部门缺乏制度性的联系，其研究成果难以得到有效利用，一些专家咨询论证流于形式。五是行政决策系统关系不顺，导致决策成果难以实施。在现行的决策结构系统中，党、政和人大等决策机关的权力、职权及范围的划分不是很清晰，关系尚未完全理顺。政府各部门也存在着多头决策、政出多门致使决策“相互打架”的情况。

以上决策体制机制的不健全，又带来了一系列的问题：一是导致部分官员和执政部门责任意识不强。由于行政决策责任不明确，决策责任和决策权力相分离，经常是“集体决策，集体负责”，这是导致官员责任意识淡薄的一个重要原因。二是导致行政决策主观随意性强。我国传统的公共行政体系一直“重实体，轻程序”，致使像“三拍”（决策拍脑袋、执行拍胸脯、出事拍屁股）等现象屡见不鲜。三是导致行政决策主要体现的是长官意志。由于民众参与程度低，社会力量对决策的影响力较弱，社会公众参与公共决策过程的具体方法和途径十分缺乏，公众意见、愿望、要求难以表达，群众建言难以进入领导视线或根本不被重视，专家学者也更多是为领导意志作论证，如果有学者提出不同意见，通常只会被置之不理，甚至还会加以打压。

其四，决策体制机制的规范化、制度化和法律化不到位。随着政治体制改革的不断深化，我国行政决策体制机制不断建立健全，但离现代决策的规范化、制度化和法律化的要求还有一定的距离。一是规范化不够。突出的表现为政出多头，即各级党组织、政府或部门，在工程推进或项目落实中，“善于创新”或“勇于创造”，不断出台更多更细的决策安排，构成一个纵横交错的宏大而复杂的决策体系。在这种想当然的无序决策中，势必构成对同一问题的重复决策和不同决策，进而影响执行者的价值判断和目标取向，进而阻碍实践工作的推进。二是制度化不够，我国已建立了一些行之有效的有关公共决策的法规制度，如行政首长负责制、听证会制度、社会公示制度、专家咨询制度、决策论证制度等等。但总的来说，这些制度比较原则，缺乏细化，同时制度内容设计还存在不协调、不配套、极易产生碎片化现象。具体表现在制度与制度之间内容交叉重复，甚至相互冲突；某些配套制度建设相对滞后，缺乏具体的实施办法或细则，贯彻落实难度较大；有的则是应急式地建立起来的单项制度规定，通盘统筹欠缺，甚至在执行过程中相互抵触；有的制度规定没有及时进行修订、补充或完善，使制度建设存在较明显漏洞。三是法律化和程序化不够。主要表现在：第一，我国现行公共决策还没有建立完备的违宪审查制度和机制；第二，我国公共决策尚未建立起完整严谨的法定程序；第三，决策责任制度、信息公开制度、专家咨询制度和决策监督制度的立法规范明显滞后。政府公共决策法治化的滞后与不到位，是造成我国公共决策一系列问题的主要症结所在。

三、优化地方政府决策运行机制的路径

基于当前地方政府决策运行的实际，结合上述我们探讨的地方政府决策的基本范式及存在问题，当前可从以下四个维度思考我国地方政府决策运行机制优化的路径。

其一，积极构建政府主导下的多元主体参与决策范式。一方面，要突破政府一元化的决策范式。在政府决策机制和决策过程中，行政首脑、政府各部委、政策研究专门机构居于主导性主体地位，其他的组织或个人处在政府决策机制和决策过程中的参与性主体地位。在善治视域下，应当突破政府一元化决策范式，积极构建政府主导下多元主体参与模式。在当下可通过推出的民情调研制度、决策公示制度以及决策专家咨询制度和第三方评估制度等良好平台和机制，实现政府主导下多元主体参与决策模式的构建。另一方面，鉴于决策主体素质的高低直接关系到决策主体理性观念的强弱，也是关系决策水平高低的重要标尺。从提高主体的决策素质来看，应不断提高决策主体的思想素质、知识储备、业务能力，尤其是要不断增长理性意识、理性思维和理性精神，逐步清除非理性的思维方式、观念。[2]同时，从提高决策的专业化水平来看，还应努力促进一些专门化的政府决策机构和组织的发展壮大。特别是积极探索有效实现政府决策过程，利益表达、利益整合、政策制定與监督等活动，分别都由特定的或专门化的政府决策机构来承担的路径；在政府决策的技术支撑，特别是政府决策的信息搜集、数据分析和处理、评估与反馈等方面都由专门机构或专业人员来承担的路径，进而形成一个由决策中枢系统、参谋咨询系统、信息情报系统和监督反馈系统构成的封闭的决策“环”，并促进这个“环”在形式上和内容上都不断健全。

其二，优化行政决策的规则、程序和环境。一是完善行政决策的规则。进一步树立平等意识和民主意识，消除对权力权威的膜拜盲从心理，树立科学民主理念。特别是要树立公权者的义务观，切实把“公仆”“领导就是服务”等这些朴素的思想植根公权者的灵魂，抑制权力私欲的膨胀，养成良好的官德。努力树立公民普遍的规则意识。应从公民自觉意识的角度，消除公共决策时的自由散漫心理，把规则演化为一种自觉行为。积极促进决策规则的建立健全。应本着时代性、创新性和可操作性的原则，对不足的加以弥补，对过时的加以更新，对缺失的重新制定。当前重点是着力完善民主决策制度、民主参与制度、专家咨询制度以及决策担责制度等。二是完善行政决策的程序。树立程序意识，将程序意识与规则意识一样，培训成人们行为的基本遵循。努力排除对“权威”的盲从心态，特别是对行政权力的崇拜，包括学术权威的崇拜。积极倡导脚踏实地、实事求是的务实作风。增强程序设置的科学性，以科学的理论和方法为指导，从技术上加大必要的保障，从方法上施行具体的可行的举措。这样在行政决策过程中，确保各要素活力充分发挥，各环节紧密配合，各节点（结点）有效衔接。加大决策活动程序立法，即从行政法的角度，加大程序法的制度和落实，在决策的全过程中真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。三是优化行政决策的环境，努力营造良好的经济发展环境。从实现转变经济发展方式的角度，培育人们的理性发展观念，在发展的速度、结构、方式等方面，努力实现合理科学。培育良好的社会文化环境，抛弃功利观念，树立正确的价值观，特别是要增强自主意识，消除盲从心态；大力倡导民主之风，平等之风，让讨论之风、求真之风在公共决策之中广泛兴起；努力摒弃习惯性的落后的旧思维，让创新的勇气和精神在实践中焕发。培育良好的生态观，要通过学习、宣传和教育，让科学的生态观深入人心，努力确保发展的可持续性，促进经济发展、社会进步与生态环境保护共进。

其三，促进决策信息的公开与交流。一是拓展决策信息传播路径，树立决策者正确的信息观。可通过学习、教育和培训，使决策者从知情权的角度充分认识信息传播的意义和作用，切实消除他们在认识上的误解和偏见。要注重信息的研究和分析，切实把握各项信息的基本特征，因地制宜做好相应的信息互通工作。在具体操作中，应充分运用现代科学技术，使信息的传播及时、便捷和高效。比如凭借电视、广播、报刊以及专栏等公开信息，还可以通过手机报等便捷的创新方式，使信息得以广泛交流。积极搭建载体和平台，比如开办相应的论坛、座谈，或者信息发布会等，确保信息传播的常态化。二是健全决策信息公开制度。进一步树立制度意识，可通过加大民主观、平等观的教育，消除对权力的盲从思想，从根本上做好树立公民制度意识、培养公民制度精神的工作。加大决策信息公开制度的科学设计，本着前瞻性、系统性的思维和视角予以考量，切实改变习惯性的消极工作作风。在制度设计上实现由粗线条投放向精细化、深加工转变。明晰公开的时间和内容的界限，尽可能减少制度边界上“亦此亦彼”的行为集合。加大制度的执行力，将决策信息公开制度化為常态的工作，并上升为法律规范。对执行过程中的违纪现象予以及时纠正，违法现象予以严惩。真正使公权取信于民，实现还政于民。三是畅通民众建言参与渠道。努力纠正行政文化中的偏见。应强化公权者的民众主体意识的培养，实现人民主体观与价值观合目的性的统一。搭建好民众参与的平台，切实清除民众参与决策平台上的各种障碍，包括从实践操作程序的设计上谋求其科学化和合理化；对于缺失的平台应积极加以筹建，对不足的加以弥补和夯实。加大民众建言的立法工作，使民众参与公共决策走向制度化和程序化。重点做好知情权、参与权和建议权的立法工作。

其四，健全决策的评估与责任制度。一是健全决策论证制度。立足当前实际，健全决策论证制度，除了对要进行的决策内容进行深入的考察和研究论证外，还需要完善集体决策制度，充分发挥集体决策制的优势，让集体智慧活力彰显；严格按照“集体讨论、民主集中、会议决定”的程序，进行集体议事，落实民主集中制。完善听证制度，特别是对拟作出的重大行政决策事项应在新闻媒体、政府网站、政府公告栏上进行公示后举行听证。完善专家咨询制度，加强专家咨询制度的程序设计及法治配套建设。特别是对专业性强的决策、重大决策等，应积极推进第三方机构论证。积极探索第三方机构多家竞争的方式，促进论证充分、科学，确保决策的正确作出。立足决策的需要和各地的资源状况实际，加大新型特色智库的建设，为科学决策提供智力支撑。二是健全决策评估制度。要加大行政决策评估制度的设计，特别是重点决策制度的设计。要从思想认识上提升，把决策评估制度纳入到正常的工作程序安排中；从内容上精心设计，针对决策内容的需要，依托相应的科学理论和方法，细致安排，从而保障决策评估的公正、客观、全面和准确。要加大行政决策评估制度的执行力度。应将其纳入单位的年度考评、干部的政绩测评升迁、行政问责的重要范畴；还可以考虑将行政决策评估纳入法治建设中，上升为法律保障。要积极加大第三方评价机构的建设和引进。作为第三方的主体可以是多样的，除了广大民众这一主体外，还应当包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织、社会中介组织以及舆论界，同时，还应当记住利益相关者参与也应该是第三方评价机构的重要主体。三是健全决策责任制度。要加强制度设计，特别需要从责任主体上进行明确，坚持权力与责任对等原则，“谁决策，谁负责”；在目标要求上，实行责任承诺与目标对接；在程序设置上，尽可能做好各环节的安排和衔接，使整个过程趋向有序有理。加大制度的落实。行政决策责任制度中最重要的是考评制度、评价制度、奖惩制度。落实制度应当贯彻到转变经济发展方式，践行科学发展的全过程中。加强制度监督，要从体制内外建立起完整的制度落实机制，努力形成党内监督与党外监督、上级监督与下级监督、群众监督与法治监督的完整监督体系，实现行政、社会、法治的有机统一。从发展的角度，还应当建立健全失误纠错机制，努力使实践的运行走向科学。

参考文献：

[1]梁波.我国服务型政府决策机制存在的问题及对策研究[J].理论探讨，2016，（11）.

[2]赵玉丽，徐志国.我国地方政府决策中公民参与模型的改进和完善[J].理论导刊，2014，（10）.

[3]吴大兵.转变经济发展方式与政治体制改革研究[M].北京：中国社会科学出版社，2016.

【责任编辑：闫生金】